引導(dǎo)基金的模式：干預(yù)下的市場(chǎng)化運(yùn)作

1、政府引導(dǎo)基金的模式：政府干預(yù)下的市場(chǎng)化運(yùn)作1. 組織形式：公司型基金/契約型基金/有限合伙型基金2. 資金來(lái)源：(1) 國(guó)有資金，包括本級(jí)政府財(cái)政、下一級(jí)政府財(cái)政以及地方投融資平臺(tái)等(2) 和社會(huì)資本，包括銀行、保險(xiǎn)、信托等金融機(jī)構(gòu)，還包括民間資本等；此前銀行是重要的社會(huì)資本出資人，但在資管新規(guī)出臺(tái)后，銀行逐步退出引導(dǎo)基金出資人之列；最近，我國(guó)政府引導(dǎo)基金開(kāi)始探索引入境外投資人(3) 銀行參與政府投資基金的模式：認(rèn)購(gòu)優(yōu)先級(jí)LP；通過(guò)集團(tuán)控股的非銀金融機(jī)構(gòu)直接發(fā)起成立引導(dǎo)基金3. 基金結(jié)構(gòu)：(1)運(yùn)作結(jié)構(gòu)：引導(dǎo)基金+母基金雙層架構(gòu)；引導(dǎo)基金+母基金+子基金三層結(jié)構(gòu)(2)杠桿結(jié)構(gòu)：第一類是母基金結(jié)

2、構(gòu)基金，有母基金加杠桿和不加杠桿兩種/第二類是母子基金結(jié)構(gòu)，有母基金或子基金單獨(dú)加杠桿或兩個(gè)同時(shí)加杠桿三種/還有一種比較比較靈活的杠桿結(jié)構(gòu)，母基金和子基金杠桿形式不固定(3)權(quán)益結(jié)構(gòu)：平層結(jié)構(gòu)/多層結(jié)構(gòu)(優(yōu)先劣后級(jí))4. 投資方式：股權(quán)投資/債權(quán)投資/股債混合投資/夾層投資/融資擔(dān)保5. 投資領(lǐng)域：一般限定在高新技術(shù)類、成果轉(zhuǎn)化類等政府重點(diǎn)支持領(lǐng)域/最近兩年，主要投資于醫(yī)療健康、TMT和材料能源領(lǐng)域/負(fù)面清單：不得從事融資擔(dān)保以外的擔(dān)保、抵押、委托貸款等業(yè)務(wù)，也不得投資二級(jí)市場(chǎng)股票、期貨、房地產(chǎn)、證券投資基金、評(píng)級(jí)AAA以下的企業(yè)債、信托產(chǎn)品、非保本型理財(cái)產(chǎn)品、保險(xiǎn)計(jì)劃及其他金融衍生品。6.

3、管理模式：(1) 委托管理：委托管理人至少有管理人牌照，有些引導(dǎo)基金還要求有當(dāng)?shù)毓芾砣伺普?。一般要求管理人的注?cè)資本不低于1000萬(wàn)元，有些地區(qū)較高，比如山東要求實(shí)繳資本不低于2000萬(wàn)元。管理人也要對(duì)引導(dǎo)基金出資，但出資占比較小，慣常要求在1%至1.5%(2) 自我管理：在相應(yīng)政府部分下設(shè)基金秘書(shū)處或基金中心對(duì)政府投資基金進(jìn)行運(yùn)營(yíng)管理7. 干預(yù)機(jī)制：成為雙GP/加入投委會(huì)或管委會(huì)/設(shè)置一票否決權(quán)/設(shè)置返投比例8. 退出方式：上市/兼并收購(gòu)/股權(quán)轉(zhuǎn)讓和回購(gòu)/清算退出一、組織形式根據(jù)財(cái)政部發(fā)布的辦法規(guī)定，設(shè)立政府投資基金，可采用公司制、有限合伙制和契約制等不同組織形式，國(guó)內(nèi)的政府投資基金多采用有

4、限合伙制。（1）公司型基金公司型基金是依據(jù)公司法成立的法人實(shí)體，通過(guò)募集股份籌集資金進(jìn)行投資，投資人的知情權(quán)和參與權(quán)較大。在基金管理人選擇上，既可以由基金公司自行管理，也可以委托其他機(jī)構(gòu)進(jìn)行管理。比如國(guó)家集成電路產(chǎn)業(yè)投資基金就是公司制的政府投資基金，國(guó)開(kāi)金融、中國(guó)煙草、亦莊國(guó)投、紫光通信、中國(guó)移動(dòng)、中國(guó)電科、華芯投資等共同出資設(shè)立了國(guó)家集成電路產(chǎn)業(yè)投資基金，成立國(guó)家集成電路產(chǎn)業(yè)投資基金管理有限公司，該基金公司又委托公司的股東之一（華芯投資）作為基金的管理人，基金公司的主要股東對(duì)基金的投資方向有很強(qiáng)的話語(yǔ)權(quán)，比如該投資基金的第一個(gè)投資項(xiàng)目就是紫光通信的母公司紫光集團(tuán)。（2）契約型基金契約型基金一

5、般采用資管計(jì)劃、信托等形式，投資者作為信托、資管等契約的受益者，一般不參與管理決策，所有權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)分離，有利于基金的長(zhǎng)期運(yùn)作。比如江蘇PPP融資支持基金，其子基金的組織形式就是契約型的，江蘇銀行和江蘇省財(cái)政是基金的出資人，江蘇信托是基金的管理人，江蘇銀行和省財(cái)政與江蘇信托簽訂信托協(xié)議，約定收益分配方式。但契約型基金是一種資金的集合，不具有法人地位，如果其投資未上市企業(yè)的股權(quán)，無(wú)法直接作為股東進(jìn)行登記，只能以基金管理人的名義認(rèn)購(gòu)項(xiàng)目公司股份。（3）有限合伙型基金有限合伙基金由普通合伙人（GP）和有限合伙人（LP）組成。通常情況下，投資人作為有限合伙人參與投資，依法享有合伙企業(yè)財(cái)產(chǎn)權(quán)，但會(huì)放棄對(duì)基

6、金的實(shí)際運(yùn)營(yíng)權(quán)，只保留一定的監(jiān)督權(quán)，以其認(rèn)繳的出資額為限對(duì)合伙企業(yè)債務(wù)承擔(dān)責(zé)任；普通合伙人負(fù)責(zé)基金的運(yùn)營(yíng)管理，對(duì)合伙企業(yè)的債務(wù)承擔(dān)無(wú)限連帶責(zé)任。普通合伙人的報(bào)酬結(jié)構(gòu)以利潤(rùn)分成為主要形式，市場(chǎng)上常見(jiàn)的是“二八分配”，超額收益在GP和LP之間按2：8分配。這種組織形式的政府引導(dǎo)基金最為常見(jiàn)，山東省PPP融資支持基金、江蘇省投資基金、上海市創(chuàng)投引導(dǎo)基金、國(guó)家中小企業(yè)發(fā)展基金等均采用有限合伙的組織形式，定期公開(kāi)招標(biāo)選擇GP。二、資金來(lái)源過(guò)半的政府引導(dǎo)基金設(shè)有資本管理規(guī)模要求，30%要求規(guī)模不低于4億元，10%要求在2至4億元之間。這些資金除了來(lái)自政府財(cái)政出資外，還有社會(huì)資本出資：（1）國(guó)有資金政府引導(dǎo)

7、基金必須有政府資金，政府出資人包括本級(jí)政府財(cái)政、下一級(jí)政府財(cái)政以及地方投融資平臺(tái)等。且政府出資需遵循以下3點(diǎn)要求：第一，必須由同級(jí)財(cái)政部門將當(dāng)年政府出資額納入年度政府預(yù)算；第二，資金可以來(lái)自本級(jí)政府單獨(dú)出資，由上級(jí)政府通過(guò)轉(zhuǎn)移支付支持下級(jí)政府設(shè)立投資基金，也可由上級(jí)政府與下級(jí)政府共同出資設(shè)立投資基金；第三，各級(jí)財(cái)政部門向政府投資基金撥付資金時(shí)，增列當(dāng)期預(yù)算支出，按支出方向通過(guò)相應(yīng)的支出分類科目反映。如國(guó)家科技成果轉(zhuǎn)化引導(dǎo)基金、浙江省基礎(chǔ)設(shè)施投資基金、江蘇省政府投資基金，這些基金的首期資金來(lái)源全部來(lái)自于政府財(cái)政。有些引導(dǎo)基金由政府發(fā)起設(shè)立，但由國(guó)企代表政府財(cái)政出資、擔(dān)任名義出資人，政府借助國(guó)企間

8、接控制引導(dǎo)基金。比如廣東省重大科技專項(xiàng)創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)母基金就是在廣東省科技廳與財(cái)政廳的指導(dǎo)下，由粵科金融代表廣東省財(cái)政7.5億元政府資金出資牽頭設(shè)立的。（2）社會(huì)資本但國(guó)有資金不一定是引導(dǎo)基金唯一的資金來(lái)源，引導(dǎo)基金也可以由政府和社會(huì)資本共同出資，社會(huì)資本包括銀行、保險(xiǎn)、信托等金融機(jī)構(gòu)，還包括民間資本等。這種股東結(jié)構(gòu)的基金往往政府出資占比較小，一般在基金總規(guī)模的10%至30%。比如天津引導(dǎo)基金要求政府出資占比不超過(guò)10%；山東引導(dǎo)基金要求政府出資占比10%至25%；江西引導(dǎo)基金和煙臺(tái)引導(dǎo)基金分別要求政府出資占比不得超過(guò)30%和25%，且政府不得成為最大出資人。政府資金一般最后到位，或在社會(huì)資本募

9、集到一定比例后分批落實(shí)出資，一般若社會(huì)資本出資份額落實(shí)70%以上，政府資金至少落實(shí)50%；若社會(huì)資本出資未達(dá)到要求，要承諾最低募集規(guī)模。在募資完成后的20個(gè)工作日內(nèi)，除在基金業(yè)協(xié)會(huì)備案外，還應(yīng)當(dāng)在政府引導(dǎo)基金信用信息登記系統(tǒng)進(jìn)行登記。中央各部門及直屬機(jī)構(gòu)出資、地方政府及直屬機(jī)構(gòu)出資人民幣50億元以上的政府引導(dǎo)基金由國(guó)家發(fā)改委審查基金登記;地方政府及直屬機(jī)構(gòu)出資在人民幣50億元以下的，由地方發(fā)改委審核審查基金登記。銀行是重要的社會(huì)資本出資人。比如,由地方政府聯(lián)合國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行共同出資設(shè)立的蘇州工業(yè)園區(qū)創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金、天津?yàn)I海新區(qū)創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金、吉林省創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金和山西省創(chuàng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)投資引導(dǎo)基金

10、,由地方政府聯(lián)合中國(guó)進(jìn)出口銀行共同出資設(shè)立的成都銀科創(chuàng)投和重慶市科技創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金等。但在資管新規(guī)出臺(tái)后，銀行逐步退出引導(dǎo)基金出資人之列。最近，我國(guó)政府引導(dǎo)基金開(kāi)始探索引入境外投資人。目前國(guó)內(nèi)有小部分引導(dǎo)基金引入了境外機(jī)構(gòu)在國(guó)內(nèi)設(shè)立的分支機(jī)構(gòu)。還有些基金開(kāi)始嘗試和境外機(jī)構(gòu)聯(lián)合設(shè)立海外基金，再以股東的身份返投回國(guó)內(nèi)。在金融開(kāi)放的大環(huán)境下，政府引導(dǎo)基金將通過(guò)更多方式引入境外資本，比如2011年上海率先放開(kāi)QFLP（QualifiedForeignLimitedPartner，合格境外有限合伙人），目前全國(guó)開(kāi)展QFLP試點(diǎn)的地區(qū)包括上海、北京、重慶、天津、深圳、青島、貴州、平潭、珠海，未來(lái)FLP或

11、將成為政府引導(dǎo)基金引入境外資本的一種重要手段。（3）銀行參與政府投資基金的模式銀行參與政府投資基金主要有直接認(rèn)購(gòu)優(yōu)先級(jí)LP和通過(guò)集團(tuán)控股的非銀金融機(jī)構(gòu)直接發(fā)起成立引導(dǎo)基金兩種方式：一是認(rèn)購(gòu)優(yōu)先級(jí)LP，商業(yè)銀行法規(guī)定銀行不能向非銀金融機(jī)構(gòu)和企業(yè)投資，銀行只能通過(guò)資管計(jì)劃或信托計(jì)劃等間接認(rèn)購(gòu)LP基金份額，其中銀行利用理財(cái)資金借助信托、資管、券商通道定向投資政府投資基金是目前最為常見(jiàn)的方式。由于理財(cái)資金的剛兌壓力，銀行風(fēng)險(xiǎn)偏好低，一般認(rèn)購(gòu)優(yōu)先級(jí)LP份額，由政府指定的平臺(tái)公司或國(guó)企認(rèn)購(gòu)劣后級(jí)LP份額，劣后級(jí)LP按照約定的價(jià)格和期限回購(gòu)基金份額，約定的回購(gòu)價(jià)格會(huì)比投資額高，覆蓋本金和固定收益，也就是“明

12、股實(shí)債”的模式。以招商銀行參與江陰城市發(fā)展基金為例，基金總規(guī)模30億，招商銀行通過(guò)資管計(jì)劃參股江陰市城市發(fā)展基金25億，江陰市財(cái)政委托江陰城投投資5億，共同出資成立江陰市城市發(fā)展基金。招商銀行與江陰市城投公司簽有股權(quán)回購(gòu)協(xié)議，約定投資期滿后回購(gòu)基金公司股權(quán)。還有一種方式是由銀行直接發(fā)起資管計(jì)劃，2013年10月起，銀監(jiān)會(huì)開(kāi)始試點(diǎn)商業(yè)銀行開(kāi)展銀行資產(chǎn)管理計(jì)劃，2015年的股災(zāi)阻礙了該業(yè)務(wù)的進(jìn)一步放開(kāi)，但是在去通道的資管新規(guī)下，此前的多層嵌套、通道業(yè)務(wù)模式受到了嚴(yán)格監(jiān)管，銀行資管計(jì)劃或?qū)⑷《?，成為銀行參與政府引導(dǎo)基金的重要模式。二是通過(guò)集團(tuán)控股的非銀金融機(jī)構(gòu)直接發(fā)起成立引導(dǎo)基金?，F(xiàn)在大銀行幾乎

13、是全牌照機(jī)構(gòu)，除國(guó)務(wù)院特批的以外，其成立基金、信托、券商等非銀金融機(jī)構(gòu)的一種方式是在海外成立一個(gè)子公司，利用海外子公司參股成立非銀機(jī)構(gòu)，再利用非銀機(jī)構(gòu)和海外子公司進(jìn)行股權(quán)投資。目前，一些銀行也通過(guò)與之一致行動(dòng)的集團(tuán)公司、非銀機(jī)構(gòu)或海外子公司參股政府投資基金，在集團(tuán)層面上，這也是銀行參股政府投資基金的一種方式。這類模式常見(jiàn)于采用公司制的政府投資基金，在合作過(guò)程中，銀行也會(huì)給合適的投資項(xiàng)目或公司一定的融資額度和優(yōu)惠。比如由財(cái)政部牽頭成立的中國(guó)政企合作投資基金，主要用于投資PPP項(xiàng)目，采用公司制，該基金的股東構(gòu)成為中信集團(tuán)、光大保德信資產(chǎn)管理公司、建信投資基金管理公司、中國(guó)人壽保險(xiǎn)（集團(tuán)）公司、中銀

14、資產(chǎn)管理公司、農(nóng)銀匯理資產(chǎn)管理公司、交銀國(guó)際信托、建信資本管理公司，工銀瑞信投資管理公司以及財(cái)政部和社?；?。除非財(cái)政部、社?；鸷腿藟郾ｋU(xiǎn)外，其投資人全部為銀行系的非銀金融機(jī)構(gòu)。三、基金結(jié)構(gòu)（1）運(yùn)作結(jié)構(gòu)一是母基金單層架構(gòu)。政府獨(dú)資或聯(lián)合社會(huì)資本出資設(shè)立母基金，由母基金直接投資于目標(biāo)項(xiàng)目，多以有限合伙形式設(shè)立，投資領(lǐng)域一般限定某個(gè)投資項(xiàng)目或者具體行業(yè)領(lǐng)域，不以盈利為目的，主要為了扶持產(chǎn)業(yè)，因而基金退出后，政府一般會(huì)讓利30%至50%，甚至不收費(fèi)退出。1999年的科技型中小企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新基金就屬于這種類型。該基金由科技部主管、財(cái)政部監(jiān)管，通過(guò)無(wú)償資助、貸款貼息和資本金投入三種方式，支持科技型中小

15、企業(yè)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)，后期還會(huì)對(duì)項(xiàng)目公司和推薦項(xiàng)目的投資公司進(jìn)行驗(yàn)收，驗(yàn)收不合格的會(huì)終止合同。二是母子基金雙層架構(gòu)。子基金由母基金全額或部分出資設(shè)立。這種模式充分撬動(dòng)各層資金杠桿，最受市場(chǎng)歡迎。昌發(fā)展只有20%的資金做直投，剩下80%的資金全都投資子基金。子基金的設(shè)立通過(guò)市場(chǎng)公開(kāi)招標(biāo)的方式產(chǎn)生，通過(guò)專業(yè)和市場(chǎng)化的選擇方式，選擇子基金，部分地方政府基金子基金的設(shè)立多與政府的基建項(xiàng)目或區(qū)域發(fā)展規(guī)劃有關(guān)。如江蘇省政府投資基金，其在2016年公布的投資計(jì)劃中共公布了85億資金的投資去向，其中有30億用于與相關(guān)省轄市政府分別發(fā)起設(shè)立“南京江北新區(qū)發(fā)展基金”、“中韓（鹽城）產(chǎn)業(yè)園發(fā)展基金”、“上合組織（連云港）國(guó)

16、際物流園發(fā)展基金”三支區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展基金，以支持區(qū)域發(fā)展。（2）杠桿結(jié)構(gòu)基金架構(gòu)上，引導(dǎo)基金可以設(shè)計(jì)單層架構(gòu)或母子基金雙層架構(gòu)；股東構(gòu)成上，母子基金均可以選擇政府獨(dú)資和政府與社會(huì)資本合資兩種方式。根據(jù)不同的組織形式和股東構(gòu)成，基金的杠桿結(jié)構(gòu)也有所不同，主要分為兩類六種：第一類是母基金結(jié)構(gòu)基金，有母基金加杠桿和不加杠桿兩種。早期成立的國(guó)家層面的政府投資基金，對(duì)特定的支持方向有一定的援助傾向，基本僅設(shè)有母基金，不加杠桿的由政府財(cái)政全額出資；有些母基金聯(lián)合銀行、信托、保險(xiǎn)等金融機(jī)構(gòu)以及其他出資人共同出資，一般為5-10倍杠桿。第二類是母子基金結(jié)構(gòu)基金，有母基金或子基金單獨(dú)加杠桿或兩個(gè)同時(shí)加杠桿三種，還

17、有一種比較比較靈活的杠桿結(jié)構(gòu)，母基金和子基金杠桿形式不固定：母基金單獨(dú)加杠桿的，杠桿比率較高，政府出資一般不超過(guò)基金募集金額的20%，其子基金是由母基金全額出資，所有子基金的規(guī)模綜合等于母基金的總規(guī)模；子基金單獨(dú)加杠桿的，母基金由政府財(cái)政全額發(fā)起，子基金可由母基金發(fā)起，社會(huì)資本合資，也可由下級(jí)政府財(cái)政發(fā)起，與母基金、社會(huì)資本合資；兩級(jí)基金都加杠桿的，母基金由政府出資人和社會(huì)資本共同出資，子基金由母基金部分出資，充分放大財(cái)政資金。最后一種杠桿形式不固定的基金，母基金在首期由政府財(cái)政全額出資，后續(xù)將整合上下級(jí)政府資金、社會(huì)資本共同出資，下設(shè)子基金分為市場(chǎng)化和非市場(chǎng)化兩種形式，市場(chǎng)化子基金與社會(huì)資本

18、合資，非市場(chǎng)化子基金由母基金全額投資。比如，江蘇省政府投資基金首期由省財(cái)政出資50億元，后續(xù)將通過(guò)整合省級(jí)存量資金、與中央有關(guān)基金對(duì)接、建立市縣聯(lián)動(dòng)投入機(jī)制、吸納各類社會(huì)資本和金融資本等多種渠道，力爭(zhēng)在年內(nèi)使基金總規(guī)模達(dá)到100億元，2017年達(dá)到500億元，2020年達(dá)到1000億元。這支基金采取“母子基金”投資方式運(yùn)作，子基金分直投子基金和設(shè)立市場(chǎng)化子基金。直投子基金從母基金中安排不超過(guò)40的資金，按市場(chǎng)化原則采取直接投資方式運(yùn)營(yíng)。市場(chǎng)化子基金由母基金和社會(huì)資本共同發(fā)起設(shè)立；爭(zhēng)取中央資金、吸引市縣政府、社會(huì)資本積極參與設(shè)立子基金。母基金對(duì)市場(chǎng)化子基金出資額一般不超過(guò)子基金實(shí)際募資額的30。

19、基金首批擇優(yōu)選擇南京銀行、浦發(fā)銀行等10家銀行簽訂合作協(xié)議，各銀行將對(duì)省政府投資基金的二級(jí)母基金共出資680億元，提供綜合融資規(guī)模4920億元。通過(guò)財(cái)政資金杠桿放大效應(yīng)，撬動(dòng)社會(huì)資本，發(fā)揮政府引導(dǎo)基金的引導(dǎo)作用。（3）權(quán)益結(jié)構(gòu)引導(dǎo)基金的分配方式主要有平層結(jié)構(gòu)和多層結(jié)構(gòu)兩種。平層權(quán)益結(jié)構(gòu)是所有投資人分配順序一致，很多地方禁止財(cái)政資金作為劣后級(jí)，因此采用平行分配方式吸引社會(huì)資本參與，北京中關(guān)村創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金、常州市引導(dǎo)基金等都采用這種分配模式。多層結(jié)構(gòu)是不同級(jí)別投資人分配順序、甚至分配方案不一致的一種權(quán)益結(jié)構(gòu)，比較常見(jiàn)的是優(yōu)先劣后級(jí)兩級(jí)結(jié)構(gòu)，有些基金會(huì)在兩級(jí)中間再加幾層夾層投資，優(yōu)先級(jí)份額分配順

20、位依次高于夾層、劣后級(jí)份額。一般由金融機(jī)構(gòu)認(rèn)購(gòu)優(yōu)先級(jí)，國(guó)企或政府指定主體認(rèn)購(gòu)劣后級(jí)，為優(yōu)先級(jí)資金墊底，增強(qiáng)社會(huì)資本的吸引力。以江蘇省PPP融資支持基金子基金A為例，江蘇銀行作為優(yōu)先級(jí)出資人每年將獲得人民幣貸款基準(zhǔn)利率0.91.3倍的固定收益，年收益若超過(guò)所有出資人的固定收益的剩余部分，作為浮動(dòng)收益分配，優(yōu)先級(jí)與劣后級(jí)出資人分別按30%與70%的比例分配。如子基金年度收益不足以分配優(yōu)先級(jí)的固定收益部分，省財(cái)政予以補(bǔ)足。過(guò)去很多銀行借助結(jié)構(gòu)化設(shè)計(jì)、以“明股實(shí)債”方式給政府融資，以優(yōu)先級(jí)LP身份把貸款投入基金，但資管新規(guī)下，這種結(jié)構(gòu)化融資方式監(jiān)管趨嚴(yán)。資管新規(guī)要求，權(quán)益類產(chǎn)品分級(jí)比例（優(yōu)先級(jí)份額/劣

21、后級(jí)份額）不得超過(guò)1:1，固收類不得超過(guò)3:1，商品及金融衍生品類產(chǎn)品、混合類產(chǎn)品不得超過(guò)2:1，且分級(jí)產(chǎn)品不得對(duì)優(yōu)先級(jí)份額投資者提供保本保收益安排，阻斷了銀行投資引導(dǎo)基金的道路。四、投資方式引導(dǎo)基金主要有股權(quán)投資、債權(quán)投資、股債混合投資、夾層投資和融資擔(dān)保五種投資方式，其中股權(quán)投資最為常見(jiàn)：（1）股權(quán)投資股權(quán)投資是引導(dǎo)基金購(gòu)買標(biāo)的項(xiàng)目的收益權(quán)份額或標(biāo)的公司的所有者權(quán)益份額，以股東或合伙人的身份參與項(xiàng)目，通過(guò)分紅或股權(quán)溢價(jià)獲得收益。四川省創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)股權(quán)投資基金就是通過(guò)子基金進(jìn)行股權(quán)投資的方式，投資于未上市的初創(chuàng)期、種子期及成長(zhǎng)期科技型中小微企業(yè)。隨著私募股權(quán)轉(zhuǎn)受讓（S基金）興起，政府引導(dǎo)基金也開(kāi)

22、始嘗試S基金模式。S基金取自secondary的首字母，實(shí)質(zhì)上是私募股權(quán)的二次轉(zhuǎn)受讓，專注于私募股權(quán)投資二級(jí)市場(chǎng)。最為常見(jiàn)的是S基金受讓LP持有的基金份額，還可以直接收購(gòu)項(xiàng)目公司的股權(quán)，或者收購(gòu)已經(jīng)到期、但部分項(xiàng)目沒(méi)有按期退出的私募基金的剩余權(quán)益。一方面，S基金在投資時(shí)，轉(zhuǎn)讓方一般會(huì)在估值的基礎(chǔ)上讓利，提高了政府資金的安全性；另一方面有效降低J曲線效應(yīng)，加快引導(dǎo)資金滾動(dòng)，提升招商引資效率。去年7月，湖南湘江新區(qū)引導(dǎo)基金將和省市投資共同發(fā)起設(shè)立S基金，今年年初深圳市發(fā)布的深圳市促進(jìn)創(chuàng)業(yè)投資行業(yè)發(fā)展的若干措施也提出探索設(shè)立S基金。（2）債權(quán)投資債權(quán)投資是借款給指定項(xiàng)目或標(biāo)的公司，以債權(quán)人的身份按照

23、約定收取固定收益到期收回本金。這種方式也比較常見(jiàn)，比如北京市中小基金就設(shè)立了債權(quán)基金，首期規(guī)模3億元，又與北京中關(guān)村科技融資擔(dān)保有限公司、北京中小企業(yè)信用再擔(dān)保有限公司和北京海淀科技企業(yè)融資擔(dān)保有限公司三家公司共同設(shè)立三支子基金，每支規(guī)模2.5億元，合作期限3年。去年年初最新出臺(tái)的私募投資基金備案須知，明確指出私募基金投資不應(yīng)是借貸活動(dòng)，從事或變相從事民間借貸、小額貸款、保理資產(chǎn)、委托貸款等不屬于私募基金范疇的借貸活動(dòng)將不予備案，非標(biāo)債權(quán)類私募基金備案幾近停滯，雖政策性基金限制相對(duì)寬松，但地方政府很少冒險(xiǎn)新設(shè)純債權(quán)引導(dǎo)基金。（3）股債混合投資股債混合投資是引導(dǎo)基金中部分資金用來(lái)做股權(quán)投資，剩余

24、部分用來(lái)做債權(quán)投資獲得股權(quán)的浮動(dòng)收益和債權(quán)的固定收益，風(fēng)險(xiǎn)較股權(quán)投資低，收益比債權(quán)投資高。以江蘇省PPP融資支持基金子基金A為例，由江蘇信托發(fā)起信托計(jì)劃投資于PPP項(xiàng)目，江蘇銀行借道理財(cái)資金通過(guò)對(duì)項(xiàng)目公司增資的方式購(gòu)買江蘇信托的集合信托計(jì)劃，江蘇信托作為基金管理者，選擇以股權(quán)或債權(quán)的方式投資于PPP項(xiàng)目。實(shí)行股權(quán)投資的，到期優(yōu)先由社會(huì)資本方回購(gòu)，如不要求回購(gòu)的，由市縣政府方回購(gòu)，并寫(xiě)入項(xiàng)目的PPP合作協(xié)議中；實(shí)行債權(quán)投入的，由借款主體項(xiàng)目公司按期歸還。陽(yáng)義T1:江眾祐if/宰臓PFP耳孟曲畫(huà)揚(yáng)址IS江蘇銀行W3U陽(yáng)菲淳動(dòng)收膽）江蘇牯托信托計(jì)劃松菽芥亂亍川補(bǔ)足江蘇財(cái)政lhU皿蘇PPF融資更持基金

25、A確I1心勝技政試收從瓷PPP項(xiàng)目倉(cāng)料串課：江蘇右財(cái)政斤何站，如區(qū)金眾哥無(wú)舵"（4）夾層投資夾層投資是一種介于股權(quán)和債權(quán)之間的投資方式，融資費(fèi)用低于股權(quán)投資，權(quán)益優(yōu)先于債權(quán)，常見(jiàn)的有投資可贖回優(yōu)先股、明股實(shí)債、可轉(zhuǎn)換債、包含回購(gòu)承諾的股權(quán)等形式，收益主要來(lái)自利息收入，相當(dāng)于一種次級(jí)債，但是通過(guò)附加的轉(zhuǎn)股、期權(quán)、認(rèn)股等權(quán)利，還可能獲得資本溢價(jià)收益。這種形式常見(jiàn)于信托公司參與的政府引導(dǎo)基金，以某銀行和信托公司合作發(fā)起設(shè)立的棚改投資基金為例，該基金主要投資于政府的棚改項(xiàng)目，項(xiàng)目總規(guī)模為63億元，基金出資12.7億元，其中優(yōu)先級(jí)8.5億元，夾層3.2億元，劣后級(jí)1億元由融資人棚改平臺(tái)公司自己

26、出資，剩余60.3億元后期貸款部分由國(guó)開(kāi)行承接?；鹨怨蓹?quán)形式投資該項(xiàng)目，以政府購(gòu)買服務(wù)形式，每半年付息，建設(shè)期三年，第三年末起，整體項(xiàng)目按照每年30%、30%、40%的計(jì)劃逐年回購(gòu)優(yōu)先級(jí)份額，所有還款資金均納入到市財(cái)政預(yù)算。（5）融資擔(dān)保融資擔(dān)保是引導(dǎo)基金以信用擔(dān)保人的身份為企業(yè)或項(xiàng)目的債權(quán)提供信用擔(dān)保，是一種中介服務(wù)。這種模式的基金政府并不直接出資，不會(huì)給政府增加額外的財(cái)政負(fù)擔(dān)，由市場(chǎng)起主導(dǎo)作用，是資本市場(chǎng)成熟且社會(huì)資本充裕的國(guó)家政府引導(dǎo)基金的主要運(yùn)作模式，比如美國(guó)和德國(guó)。比如，在美國(guó)小企業(yè)管理局是引導(dǎo)基金的管理和監(jiān)督主體，1958年小企業(yè)投資公司計(jì)劃發(fā)布后，小企業(yè)管理局選擇符合一定條件的

27、創(chuàng)業(yè)投資基金公司，規(guī)定投資公司的投資方向，在小企業(yè)投資公司計(jì)劃下發(fā)行政府擔(dān)保債券，以優(yōu)先股參股創(chuàng)業(yè)投資基金，或提供一定比例的直接投資，但占比較小。由創(chuàng)業(yè)投資基金公司和小企業(yè)管理局分別負(fù)責(zé)社會(huì)資本融資和監(jiān)管基金運(yùn)營(yíng)。一般在項(xiàng)目盈利之前，政府代為支付債券利息，在項(xiàng)目盈利之后，引導(dǎo)基金優(yōu)先償還政府代償?shù)睦⒉⒅Ц兜狡诒窘?，剩余收益作為引?dǎo)基金的風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償或收益激勵(lì)資金繼續(xù)運(yùn)作或政府直接出售股權(quán)退出引導(dǎo)基金。國(guó)內(nèi)也有很多引導(dǎo)基金提供融資擔(dān)保服務(wù)，還有單獨(dú)成立融資擔(dān)?；鸬内厔?shì)。去年國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)設(shè)立的國(guó)家融資擔(dān)?；鹗灼诔鲑Y166億元，以再擔(dān)保業(yè)務(wù)為主，基金承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的責(zé)任比例一般為20%，以推動(dòng)各省區(qū)開(kāi)展融

28、資擔(dān)保業(yè)務(wù)，聯(lián)合融資擔(dān)保機(jī)構(gòu)，層層分散擔(dān)保業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。北京、雄安等地都開(kāi)始設(shè)立融資擔(dān)保基金。五、投資領(lǐng)域引導(dǎo)基金根據(jù)投資標(biāo)的數(shù)目不同分為兩種，一種是投資于指定項(xiàng)目的政府基金，投資領(lǐng)域定向，且?guī)缀鯖](méi)有閑置資金；另一種是圍繞產(chǎn)業(yè)的基金，不明確具體項(xiàng)目，甚至不明確具體某個(gè)產(chǎn)業(yè)，但會(huì)設(shè)置可投范圍，而且這類基金不會(huì)一次投光所有資金，往往會(huì)產(chǎn)生閑置資金。因而，引導(dǎo)基金的投資領(lǐng)域包括核心資金投資方向和閑置資金配置兩部分：引導(dǎo)基金以推動(dòng)產(chǎn)業(yè)和實(shí)體發(fā)展為首要目的，投資領(lǐng)域一般限定在高新技術(shù)類、成果轉(zhuǎn)化類等政府重點(diǎn)支持領(lǐng)域。財(cái)政部2015年12月發(fā)布的政府投資基金暫行管理辦法（210號(hào)文）明確了創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)、公共服務(wù)及

29、基礎(chǔ)設(shè)施、中小企業(yè)發(fā)展、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)和發(fā)展4個(gè)重點(diǎn)領(lǐng)域。對(duì)于單個(gè)的企業(yè)投資，政府出資產(chǎn)業(yè)投資基金的投資額不超過(guò)基金資產(chǎn)總值的20%。最近兩年，政府基金主要投資于醫(yī)療健康、TMT和材料能源領(lǐng)域。100,00%,80.00%93.33%6o.(m4o.(m20.00'20.00%0.00%對(duì)于閑置資金，我國(guó)出臺(tái)了嚴(yán)格的管理辦法，只能投資于銀行存款、國(guó)債、地方政府債、政策性金融債和政府支持債券等安全性和流動(dòng)性較好的固定收益類資產(chǎn)不得從事融資擔(dān)保以外的擔(dān)保、抵押、委托貸款等業(yè)務(wù)，也不得投資二級(jí)市場(chǎng)股票、期貨、房地產(chǎn)、證券投資基金、評(píng)級(jí)AAA以下的企業(yè)債、信托產(chǎn)品、非保本型理財(cái)產(chǎn)品、保險(xiǎn)計(jì)劃及其

30、他金融衍生品。投資人在出資時(shí)，一般會(huì)協(xié)議約定閑置資金的配置方向，由投資決策委員會(huì)決定閑置資金的使用。六、管理模式公司制基金多是自我管理，契約制基金多為委托管理，而有限合伙制的基金，普通合伙人可以以基金管理人的身份直接管理基金，也可以雇傭基金管理公司管理基金。（1）委托管理一般有地方國(guó)有出資而不是政府財(cái)政出資的或者涉及產(chǎn)業(yè)投資、創(chuàng)業(yè)投資的政府投資基金選擇采用委托管理模式，委托外部基金管理團(tuán)隊(duì)進(jìn)行投資運(yùn)營(yíng)，這與其投資內(nèi)容專業(yè)化程度較高有關(guān)，政府會(huì)通過(guò)設(shè)置返投比例、顧問(wèn)委員會(huì)或合伙人會(huì)議等間接參與基金管理。委托管理人至少有管理人牌照，有些引導(dǎo)基金還要求有當(dāng)?shù)毓芾砣伺普铡Ｒ话阋蠊芾砣说淖?cè)資本不低于

31、1000萬(wàn)元，有些地區(qū)較高，比如山東要求實(shí)繳資本不低于2000萬(wàn)元。管理人也要對(duì)引導(dǎo)基金出資，但出資占比較小，慣常要求在1%至1.5%。如國(guó)家新興產(chǎn)業(yè)創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金、國(guó)家科技成果轉(zhuǎn)化引導(dǎo)基金、國(guó)家中小企業(yè)發(fā)展基金等，通過(guò)公開(kāi)招標(biāo)方式選擇專業(yè)化市場(chǎng)化的團(tuán)隊(duì)對(duì)母基金或子基金進(jìn)行市場(chǎng)化運(yùn)作。以國(guó)家科技成果轉(zhuǎn)化引導(dǎo)基金為例，按照國(guó)家科技成果轉(zhuǎn)化引導(dǎo)基金管理暫行辦法，如其子基金年平均收益達(dá)到一定要求的，投資管理團(tuán)隊(duì)可提取一定比例的業(yè)績(jī)提成，相應(yīng)的基金出資各方按照出資比例或相關(guān)協(xié)議約定獲取投資收益，并可將部分收益獎(jiǎng)勵(lì)投資管理團(tuán)隊(duì)。也有政府成立外部投資公司，雇傭?qū)I(yè)化的管理團(tuán)隊(duì)，對(duì)基金進(jìn)行管理。比如上海市

32、創(chuàng)業(yè)投資基金采取決策、評(píng)審和日常管理相分離的管理體制，成立獨(dú)立的引導(dǎo)基金專家評(píng)審委員會(huì)，對(duì)引導(dǎo)基金投資運(yùn)作方案進(jìn)行評(píng)審，由上海創(chuàng)業(yè)投資有限公司作為引導(dǎo)基金受托管理機(jī)構(gòu)。（2）自我管理部分由政府財(cái)政出資的引導(dǎo)基金，政府保留了管理權(quán)限，多采用自我管理的模式，在相應(yīng)政府部分下設(shè)基金秘書(shū)處或基金中心對(duì)政府投資基金進(jìn)行運(yùn)營(yíng)管理。投資內(nèi)容多為地方政府支持的基建和公共服務(wù)項(xiàng)目以及地方特色產(chǎn)業(yè)，也有一些創(chuàng)業(yè)引導(dǎo)基金也采用自我管理的模式，如江蘇省政府投資基金、深圳市政府投資基金和中關(guān)村科技園區(qū)創(chuàng)業(yè)投資發(fā)展基金。江蘇省和深圳市的政府投資基金均由當(dāng)?shù)刎?cái)政部門設(shè)立部門進(jìn)行管理，中關(guān)村創(chuàng)投發(fā)展基金則由中關(guān)村管理委員會(huì)主

33、管，中關(guān)村創(chuàng)投中心負(fù)責(zé)日常管理。自我管理模式中，政府對(duì)基金管理團(tuán)隊(duì)和投資方向的參與程度也會(huì)比較高。七、干預(yù)機(jī)制雖然政府引導(dǎo)基金原則是“政府引導(dǎo)，市場(chǎng)運(yùn)作”，但政府仍希望對(duì)基金運(yùn)作保留一定的話語(yǔ)權(quán)，除了以出資人身份參與股東會(huì)議或者合伙人會(huì)議、委派監(jiān)事或董事的手段外，主要通過(guò)以下四種方式干預(yù)基金運(yùn)作：（1）成為雙GP根據(jù)管理人的數(shù)量不同，基金可以分為單管理人和雙管理人兩種模式，雙管理人模式常見(jiàn)在在合伙型基金的雙GP設(shè)置中。但是雙GP和雙管理人不盡相同，雙管理人要求兩個(gè)管理人都具有管理人資格，而雙GP只要其中一個(gè)合伙人具有管理人資格即可，包括“雙GP單管理人”和“雙GP雙管理人”兩種模式。政府一般招

34、募一個(gè)基金管理人GP1,再以LP的身份委派一個(gè)GP2參與引導(dǎo)基金管理。GP1負(fù)責(zé)引導(dǎo)基金的執(zhí)行并擔(dān)任基金投資管理人，保證基金市場(chǎng)化獨(dú)立運(yùn)作；政府委派的GP2負(fù)責(zé)日常運(yùn)營(yíng)并監(jiān)督有牌照GP1的投資管理，保證基金按照政策目標(biāo)運(yùn)作，具體的權(quán)限劃分取決于合伙協(xié)議條款。去年設(shè)立的北京大興互聯(lián)網(wǎng)引導(dǎo)基金就是一個(gè)雙GP引導(dǎo)基金，其中基金管理人通過(guò)向社會(huì)公開(kāi)征集、選聘產(chǎn)生，負(fù)責(zé)子基金的日常投資和運(yùn)營(yíng)管理工作，另外一名GP由母基金的管理人北商資本擔(dān)任。但是去年8月，中基協(xié)Ambers系統(tǒng)暫停了私募基金雙管理人模式的產(chǎn)品備案，打擊了“借通道發(fā)行產(chǎn)品”現(xiàn)象，不過(guò)正常發(fā)行的雙GP沒(méi)有受到影響。（2）加入投委會(huì)或管委會(huì)有

35、些政府會(huì)設(shè)立基金管理委員會(huì)或投資決策委員會(huì)作為基金的最高投資決策機(jī)構(gòu)，分別行使決策或管理職責(zé),負(fù)責(zé)母基金對(duì)子基金和直投項(xiàng)目的重大投資事項(xiàng)的審議決策，包括投資、投資退出、投資項(xiàng)目損失核銷等，但一般不直接參與引導(dǎo)基金的日常運(yùn)作。各地委員會(huì)的成員構(gòu)成、職務(wù)分配等均有區(qū)別，權(quán)利重心也不相同,政府一般委派財(cái)政局、金融辦、國(guó)資辦、發(fā)改局等部分分管領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任投委會(huì)或管委會(huì)委員，有些官員可能同時(shí)兼任兩個(gè)委員會(huì)委員，干預(yù)引導(dǎo)基金運(yùn)作。有些引導(dǎo)基金投委會(huì)審批通過(guò)后，還要報(bào)政府主管部門參加的管委會(huì)審批。（3）設(shè)置一票否決權(quán)政府在設(shè)立引導(dǎo)基金之初，會(huì)通過(guò)公司章程或合伙人協(xié)議約定對(duì)引導(dǎo)基金的管理辦法，有些引導(dǎo)基金會(huì)設(shè)置一票否決條款，一般由投委會(huì)或管理人對(duì)所有違反引導(dǎo)基金管理辦法、不利于保障引導(dǎo)基金安全的投資行為或者對(duì)存在違法違規(guī)和偏離政策導(dǎo)向的情況行使一票否決權(quán)，限制引導(dǎo)基金按照政策目標(biāo)投資運(yùn)作。比如廣東戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金就規(guī)定，如果所扶持基金違法、違規(guī)和偏離政策導(dǎo)向,受托管理機(jī)構(gòu)可按照約定行使一票否決權(quán)。4）設(shè)置返投比例為了防止政府資金外流，引導(dǎo)基金一般存在嚴(yán)格的返投比例等投資地域