水利建設(shè)工程項(xiàng)目的后評價

1、水利建設(shè)工程項(xiàng)目的后評價 - 德國和法國為學(xué)習(xí)國外水利工程項(xiàng)目后評價的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)， 拓寬視野， 由水利部中國水利 經(jīng)濟(jì)研究會組織的考察團(tuán)一行 10人，于 1997年 7月 29日至 8月 15日，就水利 工程項(xiàng)目后評價問題赴德國和法國進(jìn)行了考察?，F(xiàn)將考察情況報告如下：一、德國和法國水利工程項(xiàng)目后評價的特點(diǎn)和原則項(xiàng)目的后評價不同于項(xiàng)目的前評估（又稱項(xiàng)目的社會評價，下同）。項(xiàng)目的 前評估是在項(xiàng)目決策之前， 對擬建項(xiàng)目的技術(shù)先進(jìn)性、 經(jīng)濟(jì)合理性、 環(huán)境保護(hù)可 靠性、建設(shè)可行性等進(jìn)行分析評估，做出預(yù)測結(jié)論，為項(xiàng)目決策部門提供依據(jù)。項(xiàng)目后評價主要是對已建成項(xiàng)目的建設(shè)實(shí)施和生產(chǎn)、 運(yùn)營、管理實(shí)際， 環(huán)境 和

2、社會影響，以及外部情況變化等，進(jìn)行分析、評價，找出問題，分析原因，總 結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，提出對策及建議，為加強(qiáng)經(jīng)營管理，提高工程項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)、社會和 環(huán)境的整體綜合效益，為項(xiàng)目決策部門提供依據(jù)。項(xiàng)目管理者聯(lián)盟德國和法國是發(fā)達(dá)的資本主義國家， 水利工程項(xiàng)目管理水平高， 在項(xiàng)目周期 中尤其重視水利工程項(xiàng)目建設(shè)前期的項(xiàng)目評估工作。 由于前期項(xiàng)目評估工作深入 細(xì)致，再加上成功的項(xiàng)目實(shí)施管理， 致使其水利工程項(xiàng)目的建設(shè)工作一般都能按 預(yù)期的投資、質(zhì)量和工期目標(biāo)實(shí)現(xiàn)。因此，同我國水利工程項(xiàng)目后評價工作相比， 德國和法國水利工程項(xiàng)目后評 價較為簡單。另外，德國和法國水利工程項(xiàng)目管理注重各階段評估的有機(jī)統(tǒng)一， 在整個

3、項(xiàng)目周期中，評估包括： 前期的項(xiàng)目評估； 項(xiàng)目實(shí)施階段的監(jiān)測評價， 如項(xiàng)目的開工評價、 項(xiàng)目的中間評價和項(xiàng)目的 竣工評價； 項(xiàng)目的后評價。 當(dāng)然，德國和法國水利工程項(xiàng)目后評價也具有一般項(xiàng)目后評價的共性特點(diǎn)， 如現(xiàn)實(shí)性、公開性和反饋功能等。在水利工程項(xiàng)目后評價的原則方面， 德國和法國強(qiáng)調(diào)后評價工作必須自始至 終堅(jiān)持“客觀、 公正、科學(xué)”的原則， 以便使項(xiàng)目后評價結(jié)論更具有可信度和使 用價值。因此，他們強(qiáng)調(diào)項(xiàng)目后評價工作必須從客觀實(shí)際出發(fā)， 進(jìn)行充分的調(diào)研， 占 有各種相關(guān)的數(shù)據(jù)和詳實(shí)資料， 依據(jù)項(xiàng)目建成后的實(shí)際面貌、 成果和已經(jīng)達(dá)到的 指標(biāo)，同項(xiàng)目評估、 決策和設(shè)計時的預(yù)期指數(shù)進(jìn)行對比和分析論證

4、， 從而更有益 于今后項(xiàng)目的決策和運(yùn)營管理水平的提高。二、德國和法國水利項(xiàng)目后評價的內(nèi)容、方法和程序德國和法國水利工程項(xiàng)目后評價的基本內(nèi)容包括過程評價、 效益評價、影響 評價和持續(xù)性評價四個方面。 具體到某個水利工程項(xiàng)目時， 內(nèi)容有所側(cè)重， 并不 是一成不變。如德國政府的“聯(lián)邦經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展部( BMz)”委托德國開發(fā)銀 行進(jìn)行的項(xiàng)目后評價(針對財政合作項(xiàng)目)的內(nèi)容通常強(qiáng)調(diào)以下7 個方面： 項(xiàng)目所屬行業(yè)的行業(yè)政策； 項(xiàng)目目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)情況； 財務(wù)評價； 國家經(jīng)濟(jì)評價； 項(xiàng)目對社會經(jīng)濟(jì)和社會文化的影響； 項(xiàng)目對生態(tài)環(huán)境的影響； 可持續(xù)性( Sustainability )評價。 再如，法國羅訥河上圣

5、布雷尼哥( Sant Brenag )水電站項(xiàng)目后評價的內(nèi)容 包括： 發(fā)電量； 水文，考慮泥沙輸移、河水位及潛水含水層水位； 地質(zhì)； 水生生物； 野生動植物； 考古、遺跡、風(fēng)景； 社會經(jīng)濟(jì)等。 水利工程項(xiàng)目后評價的基礎(chǔ)方法是對比法，即宏觀分析和微觀分析相結(jié)合， 定量分析和定性分析相結(jié)合的綜合分析對比方法。使用對比方法時，包括“前 后”對比、“有無”對比等。德國水利工程項(xiàng)目后評價經(jīng)常采用的一種方法是邏輯框架法( Logical Framework Meth-od )。這種方法是德國開發(fā)銀行經(jīng)常使用的方法。邏輯框架法 為項(xiàng)目評價工作人員提供了一個分析結(jié)構(gòu) 4×4 邏輯模式，在垂直方向自上

6、 而下地列出項(xiàng)目目標(biāo)、項(xiàng)目目的、項(xiàng)目產(chǎn)出、項(xiàng)目投入四個目標(biāo)層次，在水平方 向上自左向右列出項(xiàng)目各目標(biāo)層次的預(yù)期指標(biāo)、 驗(yàn)證指標(biāo)、 驗(yàn)證方法和資料、 相 關(guān)的重要外部條件（假設(shè)）。當(dāng)然，在使用邏輯框架法時， 也必須計算有關(guān)的經(jīng)濟(jì)評價指標(biāo)， 如國民經(jīng)濟(jì) 評價的經(jīng)濟(jì)凈現(xiàn)值，經(jīng)濟(jì)內(nèi)部收益率，財務(wù)評價的財務(wù)凈現(xiàn)值、財務(wù)凈現(xiàn)值率、 財務(wù)內(nèi)部收益率、 投資回收期等指標(biāo)。 需要說明的是， 邏輯框架法的應(yīng)用范圍很 廣，在進(jìn)行前期的項(xiàng)目評估時，德國開發(fā)銀行也廣泛采用這種方法。此外，對援外水利工程項(xiàng)目評估和后評價，德國技術(shù)合作協(xié)會（ GTZ）經(jīng)常 采用“以目標(biāo)為導(dǎo)向的項(xiàng)目計劃法 （ZOPP）”，這種方法同德國開發(fā)銀

7、行廣泛使 用的邏輯框架法相類似。我國國家重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目后評價的基本程序分為三個階段， 即自我后評價， 主 管部門（或地方）評審和國家評價?？疾彀l(fā)現(xiàn)，由于國情不同，德國一般不專門 進(jìn)行水利工程項(xiàng)目的行業(yè)評價。以德國政府財政合作（ Financial Cooperation ） 為例，其項(xiàng)目后評價一般分為兩個階段。（1）單一工程項(xiàng)目后評價。針對資助的每一個工程項(xiàng)目，德國開發(fā)銀行都 要在項(xiàng)目竣工后 35 年內(nèi)進(jìn)行該項(xiàng)目的后評價。依據(jù)后評價結(jié)果把項(xiàng)目歸為以 下 6 類的某一類：1）非常成功的開發(fā)項(xiàng)目；2）滿意的開發(fā)項(xiàng)目；3）一般滿意的開發(fā)項(xiàng)目；4）一般不滿意的開發(fā)項(xiàng)目；5）明顯無效果的開發(fā)項(xiàng)目；6）完全

8、失敗的開發(fā)項(xiàng)目。其中，前 3類為成功的開發(fā)項(xiàng)目， 后 3類為不成功的開發(fā)項(xiàng)目。 據(jù)德國開發(fā) 銀行新出版的 財政合作后評價報告 （第三次評估報告） 介紹，德國 1992/1993 年的 153 個 FC項(xiàng)目中有 71%的項(xiàng)目是成功的。（2）國家綜合后評價。為從國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的角度評價項(xiàng)目建設(shè)的成 敗得失，每隔幾年，德國政府的聯(lián)邦經(jīng)濟(jì)合作和發(fā)展部通常委托德國開發(fā)銀行對 幾年來所有的 FC項(xiàng)目進(jìn)行綜合后評價。德國開發(fā)銀行的綜合后評價結(jié)果要經(jīng)獨(dú) 立的審計部門審計后， 再報聯(lián)邦政府。 此外，聯(lián)邦經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展總部有時也對少量的 PC項(xiàng)目抽查，自己進(jìn)行后評價工作。三、德國和法國水利工程項(xiàng)目后評價的經(jīng)費(fèi)

9、來源和管理機(jī)構(gòu) 水利工程項(xiàng)目后評價的經(jīng)費(fèi)來源視后評價項(xiàng)目的具體情況而異。以德國為 例，如果是德國開發(fā)銀行對其資助的水利工程項(xiàng)目進(jìn)行后評價， 經(jīng)費(fèi)一般列入德 國開發(fā)銀行當(dāng)年的正常經(jīng)費(fèi)開支， 不再單獨(dú)列預(yù)算； 如果是聯(lián)邦審計總署或各州 審計總局進(jìn)行的后評價， 則由聯(lián)邦審計總署或各州的審計總局從各自的預(yù)算經(jīng)費(fèi) 中解決。這同我國國家重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目后評價辦法（討論稿）規(guī)定的經(jīng)費(fèi)處理 差別較大。依水利工程項(xiàng)目后評價的具體情況不同， 德國和法國水利工程項(xiàng)目后評價的 管理機(jī)構(gòu)有所不同。 以德國為例， 由于德國開發(fā)銀行的項(xiàng)目周期中明確包含項(xiàng)目 后評價階段，項(xiàng)目后評價工作一般由德國開發(fā)銀行作為其項(xiàng)目管理的例行工作來

10、 開展。只有當(dāng)項(xiàng)目出現(xiàn)了嚴(yán)重的財務(wù)問題時（如投資嚴(yán)重失控），政府才出面對 該項(xiàng)目進(jìn)行后評價， 后評價的重點(diǎn)是項(xiàng)目收支情況， 聯(lián)邦政府通過聯(lián)邦審計總署 （ BRH）、各州政府通過州審計總局（ LRH）進(jìn)行后評價。聯(lián)邦審計總署和各州審計總局相互獨(dú)立， 從法律上無隸屬關(guān)系， 這些機(jī)構(gòu)的 建立和運(yùn)行都是建立在審計法的基礎(chǔ)上， 其后評價工作不受政府的干擾而具有相 對獨(dú)立性。四、對開展我國水利工程項(xiàng)目后評價的建議根據(jù)本次考察收集到的資料， 結(jié)合我國水利工程建設(shè)的實(shí)際情況， 現(xiàn)就如何 開展我國水利工程項(xiàng)目后評價工作，提出如下建議，供領(lǐng)導(dǎo)參考。1、提高認(rèn)識、加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)是開展我國水利工程項(xiàng)目后評價工作的關(guān)鍵 建國

11、以來， 我國修建了大批水利工程， 水利建設(shè)成績斐然， 但在水利工程項(xiàng) 目管理上還存在不少問題。通過后評價可以評價已建水利工程實(shí)際產(chǎn)生的效果， 從中吸取經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)， 以提高今后水利工程項(xiàng)目的管理水平和經(jīng)濟(jì)效益。 因此，我 國水利工程項(xiàng)目后評價意義重大， 任務(wù)十分繁重。 各級領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)從我國水利事業(yè)改 革和發(fā)展的戰(zhàn)略高度來認(rèn)識水利工程項(xiàng)目后評價工作， 切實(shí)加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，精心組織， 主動地將后評價工作擺到水利工程項(xiàng)目管理的議事日程上， 這是順利開展我國水 利工程項(xiàng)目后評價的關(guān)鍵。2、在充分借鑒和吸收發(fā)達(dá)國家水利工程項(xiàng)目后評價先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，立 足我國水利工程建設(shè)具體情況， 制定一套具有中國特色的水利項(xiàng)目后評

12、價的法規(guī)和規(guī)范，是順利開展我國水利工程項(xiàng)目后評價的保證 .我國于 80 年代初開展工程項(xiàng)目后評價工作，至今只有十余年。水利工程項(xiàng) 目后評價主要是在 90 年代初開展的。 1995 年 4 月 22 日，水利部印發(fā)的水利 工程建設(shè)項(xiàng)目管理規(guī)定（試行）規(guī)定水利工程建設(shè)程序一般分為項(xiàng)目建議書、 可行性研究報告、 初步設(shè)計、施工準(zhǔn)備（包括招標(biāo)設(shè)計） 、建設(shè)實(shí)施、 生產(chǎn)準(zhǔn)備、 竣工驗(yàn)收、 后評價等八個階段， 首次明確了后評價是水利工程項(xiàng)目建設(shè)程序的一 個階段。但是，如何規(guī)范地開展水利工程項(xiàng)目后評價， 至今尚無規(guī)范可依。 目前已進(jìn) 行的一些水利工程項(xiàng)目后評價多數(shù)是參照國家計委 1991年 7 月提出的國家

13、重 點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目后評價辦法（討論稿）的原則性規(guī)定，可操作性不夠強(qiáng)，后評價經(jīng) 費(fèi)來源不明確，因此，要依據(jù)國家有關(guān)規(guī)定，結(jié)合水利實(shí)際情況，在1993 年我部先后對丹江口、 潘家口、 鶴地、 宿鴨湖水庫等工程進(jìn)行兩批后評價試點(diǎn)的基礎(chǔ) 上，認(rèn)真總結(jié)經(jīng)驗(yàn)， 并借鑒國外水利工程項(xiàng)目后評價的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)， 盡快制定我國 水利工程項(xiàng)目后評價實(shí)施辦法等法規(guī)和規(guī)范，使這項(xiàng)工作逐步走向科學(xué)化、 規(guī)范化、制度化。3、注重水利工程項(xiàng)目后評價與立項(xiàng)時的項(xiàng)目評估及項(xiàng)目建設(shè)過程的評價的 有機(jī)統(tǒng)一。水利工程項(xiàng)目管理過程中， 立項(xiàng)前的項(xiàng)目評估、 建設(shè)過程的監(jiān)測評價、 建成 后的后評價相互補(bǔ)充， 組成一個有機(jī)的評估體系。 立項(xiàng)前的評估尤

14、為重要， 即在 水利工程項(xiàng)目決策之前， 對擬建水利工程項(xiàng)目的技術(shù)先進(jìn)性、 經(jīng)濟(jì)合理性、 環(huán)境 保護(hù)可靠性、建設(shè)可行性等分析評估， 做出預(yù)測結(jié)論， 為項(xiàng)目決策部門提供依據(jù)。建設(shè)過程的監(jiān)測評價，又具體包括項(xiàng)目的開工評價、中間評價和竣工評價， 以監(jiān)督檢查項(xiàng)目建設(shè)過程的進(jìn)展情況， 為項(xiàng)目建設(shè)過程的投資、 進(jìn)度、質(zhì)量目標(biāo) 控制提供依據(jù)。后評價是項(xiàng)目建設(shè)程序的最后一個階段， 我國一般指項(xiàng)目竣工交付生產(chǎn) （使 用或運(yùn)營） 13 年后進(jìn)行的評價，以便總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，并幫助項(xiàng)目法人促進(jìn)項(xiàng) 目的進(jìn)一步完善和發(fā)展。 因此，項(xiàng)目立項(xiàng)前的評估、 建設(shè)過程中的監(jiān)測評價及后 評價三者體現(xiàn)了事前、事中、事后評價的有機(jī)統(tǒng)一，不能

15、把它們割裂開。4、在進(jìn)行水利工程項(xiàng)目后評價時，應(yīng)綜合評價水利工程項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)效益、社會效益和環(huán)境效益，在我國目前應(yīng)著重強(qiáng)調(diào)環(huán)境效益的后評價水利工程的效益包括經(jīng)濟(jì)效益、 社會效益和環(huán)境效益， 后評價時應(yīng)綜合評價 這三個方面的效益。 從我國近年來水利工程項(xiàng)目后評價的實(shí)際情況看， 往往重視 社會效益和經(jīng)濟(jì)效益的后評價， 對環(huán)境效益后評價研究得不夠深入， 容易被人忽 視?？疾熘形覀兏惺茏钌畹氖堑聡头▏种匾曀こ痰沫h(huán)境效益后評價， 兩國從七十年代后始終把環(huán)境保護(hù)、環(huán)境效益放在經(jīng)濟(jì)效益和社會效益的首位， 沒有環(huán)境效益， 特別對水環(huán)境可能帶來污染的任何項(xiàng)目的立項(xiàng)都是不可能的， 絕 不以犧牲環(huán)境為代價而

16、盲目追求一時的經(jīng)濟(jì)效益。 這一點(diǎn)很值得我國在進(jìn)行水利 工程項(xiàng)目后評價時借鑒， 以便切實(shí)提高我國水利工程項(xiàng)目的環(huán)境保護(hù)水平， 實(shí)現(xiàn) 水利的可持續(xù)發(fā)展。5、建立和健全水利工程項(xiàng)目后評價成果的反饋和擴(kuò)散機(jī)制，以切實(shí)提高我 國水利工程建設(shè)項(xiàng)目的管理水平。認(rèn)識世界的目的是為了改造世界，開展水利工程項(xiàng)目后評價工作也不例外。 國外水利工程項(xiàng)目后評價的成果都能有效地反饋到有關(guān)決策部門和項(xiàng)目法人。 我 國也有許多水利工程項(xiàng)目后評價成果成功地指導(dǎo)項(xiàng)目建設(shè)實(shí)踐的例子。如 1989 年 10 月黃委會勘測規(guī)劃設(shè)計院進(jìn)行的 黃河三門峽水利樞紐工程環(huán) 境影響回顧評價報告書 作為黃河小浪底工程的類比工程， 為小浪底工程環(huán)境

17、保 護(hù)設(shè)計提供了重要的依據(jù)。 水利工程項(xiàng)目后評價的目的有二個， 一是在于總結(jié)成 功的經(jīng)驗(yàn)和失敗的教訓(xùn)，為國家（行業(yè)或地市）改進(jìn)投資決策管理，提高決策水 平、管理水平和投資效果服務(wù)； 二是幫助項(xiàng)目法人促進(jìn)項(xiàng)目的進(jìn)一步完善和發(fā)展， 提高工程效益。 要實(shí)現(xiàn)這兩個目的， 必須建立健全水利工程項(xiàng)目后評價成果的反 饋和擴(kuò)散機(jī)制， 只有這樣才能充分利用后評價成果， 針對存在的問題， 采取對策 和措施，從而達(dá)到提高水利工程管理水平和最佳經(jīng)濟(jì)效益。6、培養(yǎng)和培訓(xùn)水利工程項(xiàng)目后評價的專業(yè)人才。 水利工程項(xiàng)目后評價專業(yè)性強(qiáng)， 目前我國尚沒有形成一支業(yè)務(wù)素質(zhì)高的水利 工程項(xiàng)目后評價專業(yè)人才隊(duì)伍。 為加快我國水利工程項(xiàng)目后評價工作， 急需培養(yǎng) 水利工程項(xiàng)目后評價的人才，這可通過多種方式進(jìn)行，如由水利高校正規(guī)培養(yǎng)， 也可由有關(guān)部門、 學(xué)會、協(xié)會有計劃地組織各種層次的水利工程項(xiàng)目后評價培訓(xùn) 班、研討班，還可以選擇德才兼?zhèn)涞默F(xiàn)職人員出國進(jìn)修等方式。當(dāng)然，后評價人 才的培養(yǎng)應(yīng)有計劃