第一章 公共管理學(xué)緒論

1、第一章 公共管理學(xué)緒論社會(huì)的構(gòu)成部門與學(xué)科社會(huì)的構(gòu)成部門與學(xué)科公共管理學(xué)科公共管理學(xué)科Public AdministrationPublic Administration(Public Management)(Public Management)(企業(yè)企業(yè))Business（非營(yíng)利組織）（非營(yíng)利組織）Non-Profit organization社社 會(huì)會(huì)Society工工 商商 部部 門門Private Sector社社 會(huì)會(huì) 部部 門門Social Sector政政 府府 部部 門門Public Sector工商管理學(xué)科工商管理學(xué)科Business Administration(各級(jí)政府各

2、級(jí)政府)All levels government教材體系教材體系o第一節(jié)、公共管理成為獨(dú)立學(xué)科的內(nèi)在依據(jù)第一節(jié)、公共管理成為獨(dú)立學(xué)科的內(nèi)在依據(jù)（內(nèi)因）（內(nèi)因）o第二節(jié)、公共管理學(xué)是時(shí)代的產(chǎn)物第二節(jié)、公共管理學(xué)是時(shí)代的產(chǎn)物o（外因）（外因）o第三節(jié)、公共管理學(xué)的內(nèi)涵與研究方法（內(nèi)容）第三節(jié)、公共管理學(xué)的內(nèi)涵與研究方法（內(nèi)容）o第四節(jié)、公共管理學(xué)與中國(guó)的發(fā)展第四節(jié)、公共管理學(xué)與中國(guó)的發(fā)展o（意義）（意義）課程重點(diǎn)課程重點(diǎn)o1、公共管理的涵義、公共管理的涵義o2、公共管理與企業(yè)管理、公共行政的區(qū)別、公共管理與企業(yè)管理、公共行政的區(qū)別o3、公共管理的演進(jìn)歷程、公共管理的演進(jìn)歷程一、公共管理的涵義一、

3、公共管理的涵義 o公共管理是公共組織運(yùn)用所擁有的公共權(quán)力，公共管理是公共組織運(yùn)用所擁有的公共權(quán)力，為有效的實(shí)現(xiàn)公共利益，對(duì)社會(huì)公共事務(wù)進(jìn)為有效的實(shí)現(xiàn)公共利益，對(duì)社會(huì)公共事務(wù)進(jìn)行管理的社會(huì)活動(dòng)。行管理的社會(huì)活動(dòng)。 o公共管理的主體：公共組織；公共管理的主體：公共組織；o公共管理的客體：公共事務(wù)；公共管理的客體：公共事務(wù)；o公共管理的目的：實(shí)現(xiàn)公共利益；公共管理的目的：實(shí)現(xiàn)公共利益；o公共管理的實(shí)質(zhì)：公共權(quán)力的運(yùn)作過程。公共管理的實(shí)質(zhì)：公共權(quán)力的運(yùn)作過程。 1公共管理的主體是公共組織。公共管理的主體是公共組織。o所謂公共組織是指以實(shí)現(xiàn)公共利益為目的，所謂公共組織是指以實(shí)現(xiàn)公共利益為目的，以提供公共

4、物品或服務(wù)為基本職能的社會(huì)組以提供公共物品或服務(wù)為基本職能的社會(huì)組織?？?。o現(xiàn)代公共管理是以政府為核心、多元化的開現(xiàn)代公共管理是以政府為核心、多元化的開放主體體系放主體體系 。o政府：具有典型的合法性和強(qiáng)制性政府：具有典型的合法性和強(qiáng)制性 ；o非政府公共組織：非政府公共組織： 利他性、非營(yíng)利性、自利他性、非營(yíng)利性、自愿性愿性社會(huì)組織社會(huì)組織o競(jìng)爭(zhēng)性工商企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)性工商企業(yè)o公益性企業(yè)公益性企業(yè)o公共事業(yè)公共事業(yè)o非政府公共機(jī)構(gòu)非政府公共機(jī)構(gòu)o政府組織政府組織公益性企業(yè)公益性企業(yè)o如：城市自來水公司、城市公共交通公司、城市公共工程公如：城市自來水公司、城市公共交通公司、城市公共工程公司司o基本特征

5、：基本特征：o政府投資或政府投資為主體，政府投資或政府投資為主體，o提供公共服務(wù)或準(zhǔn)公共物品，提供公共服務(wù)或準(zhǔn)公共物品，o生產(chǎn)由政府壟斷，生產(chǎn)由政府壟斷，o服務(wù)或產(chǎn)品價(jià)格由政府定價(jià)；服務(wù)或產(chǎn)品價(jià)格由政府定價(jià)；o實(shí)行企業(yè)化管理，自負(fù)盈虧，必要時(shí)由政府補(bǔ)貼。實(shí)行企業(yè)化管理，自負(fù)盈虧，必要時(shí)由政府補(bǔ)貼。 公共事業(yè)公共事業(yè)o如：公立幼兒園、小學(xué)、中學(xué)；公立高等院校；政府投資興如：公立幼兒園、小學(xué)、中學(xué)；公立高等院校；政府投資興辦的科學(xué)研究機(jī)構(gòu)；政府興辦的社會(huì)福利機(jī)構(gòu)，如老年人福辦的科學(xué)研究機(jī)構(gòu)；政府興辦的社會(huì)福利機(jī)構(gòu)，如老年人福利院、兒童福利院、殘疾人福利院等。利院、兒童福利院、殘疾人福利院等。o基本

6、特征：基本特征：o主要由政府投資，部分資金由其為社會(huì)服務(wù)所得收入予以補(bǔ)主要由政府投資，部分資金由其為社會(huì)服務(wù)所得收入予以補(bǔ)充；充；o提供公共服務(wù)或準(zhǔn)公共產(chǎn)品，其服務(wù)或產(chǎn)品價(jià)格由政府提供公共服務(wù)或準(zhǔn)公共產(chǎn)品，其服務(wù)或產(chǎn)品價(jià)格由政府定價(jià)；定價(jià)；o一般不實(shí)行企業(yè)化管理，政府對(duì)這些組織實(shí)行必要的行一般不實(shí)行企業(yè)化管理，政府對(duì)這些組織實(shí)行必要的行政管制，優(yōu)先體現(xiàn)政府的意圖。政管制，優(yōu)先體現(xiàn)政府的意圖。非政府公共機(jī)構(gòu)非政府公共機(jī)構(gòu)o如：中國(guó)婦女聯(lián)合會(huì)、青年聯(lián)合會(huì)、學(xué)生聯(lián)如：中國(guó)婦女聯(lián)合會(huì)、青年聯(lián)合會(huì)、學(xué)生聯(lián)合會(huì)、中國(guó)青少年基金會(huì)等。合會(huì)、中國(guó)青少年基金會(huì)等。o基本特征：基本特征：o所需的經(jīng)費(fèi)一般可能由政府

7、或財(cái)政提供，如所需的經(jīng)費(fèi)一般可能由政府或財(cái)政提供，如婦聯(lián)等組織便是如此；也不一定由政府或財(cái)婦聯(lián)等組織便是如此；也不一定由政府或財(cái)政提供，如中國(guó)青少年基金會(huì)便是如此。政提供，如中國(guó)青少年基金會(huì)便是如此。o職能在很大意義上與政府相似，承擔(dān)著很多職能在很大意義上與政府相似，承擔(dān)著很多有關(guān)社會(huì)公共事務(wù)的管理工作或公共服務(wù)工有關(guān)社會(huì)公共事務(wù)的管理工作或公共服務(wù)工作。作。 2 2公共管理的客體是社會(huì)公共事務(wù)。公共管理的客體是社會(huì)公共事務(wù)。o公共事務(wù)是社會(huì)成員為保證社會(huì)生活的正常有序進(jìn)行而共同要求處理和公共事務(wù)是社會(huì)成員為保證社會(huì)生活的正常有序進(jìn)行而共同要求處理和實(shí)現(xiàn)的事務(wù)。實(shí)現(xiàn)的事務(wù)。o管制性公共事務(wù)：憲

8、法和法律的完善、國(guó)家安全的保障、社會(huì)秩序的穩(wěn)定以及管制性公共事務(wù)：憲法和法律的完善、國(guó)家安全的保障、社會(huì)秩序的穩(wěn)定以及社會(huì)治安、社區(qū)治安的改善；社會(huì)治安、社區(qū)治安的改善； o基礎(chǔ)性公共事務(wù)：宏觀經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定、地區(qū)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、科學(xué)技術(shù)的創(chuàng)造發(fā)基礎(chǔ)性公共事務(wù)：宏觀經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定、地區(qū)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、科學(xué)技術(shù)的創(chuàng)造發(fā)明與推廣應(yīng)用、全國(guó)性或地方性基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)、社區(qū)性公共福利的增進(jìn)；明與推廣應(yīng)用、全國(guó)性或地方性基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)、社區(qū)性公共福利的增進(jìn)； o服務(wù)性公共事務(wù)：教育、文化娛樂、社會(huì)保障、醫(yī)療衛(wèi)生、社區(qū)服務(wù)；服務(wù)性公共事務(wù)：教育、文化娛樂、社會(huì)保障、醫(yī)療衛(wèi)生、社區(qū)服務(wù)； o保障性公共事務(wù)：生態(tài)和環(huán)境、人口數(shù)

9、量及結(jié)構(gòu)、能源保障性公共事務(wù)：生態(tài)和環(huán)境、人口數(shù)量及結(jié)構(gòu)、能源 o舉例：公園免費(fèi)與公共服務(wù)舉例：公園免費(fèi)與公共服務(wù)3公共管理目的是實(shí)現(xiàn)公共利益。公共管理目的是實(shí)現(xiàn)公共利益。o利益是指人類為了生存與發(fā)展所必須具有的利益是指人類為了生存與發(fā)展所必須具有的資源與條件，顯然，那些為社會(huì)成員共享的資源與條件，顯然，那些為社會(huì)成員共享的資源與條件，就是公共利益。資源與條件，就是公共利益。o舉例：環(huán)衛(wèi)工人背貼廣告舉例：環(huán)衛(wèi)工人背貼廣告4公共管理過程是公共權(quán)力的運(yùn)作公共管理過程是公共權(quán)力的運(yùn)作過程。過程。o公共權(quán)力是社會(huì)權(quán)力資源的高度集中，是社公共權(quán)力是社會(huì)權(quán)力資源的高度集中，是社會(huì)力量中最大的力量；會(huì)力量中

10、最大的力量；o公共權(quán)力以政治合法性作為基礎(chǔ)，具有運(yùn)用公共權(quán)力以政治合法性作為基礎(chǔ)，具有運(yùn)用和運(yùn)行的合法性；和運(yùn)行的合法性；o公共權(quán)力是全體社會(huì)成員共同意志的集中表公共權(quán)力是全體社會(huì)成員共同意志的集中表現(xiàn)，具有對(duì)全社會(huì)的制約性和權(quán)威的約束性?，F(xiàn)，具有對(duì)全社會(huì)的制約性和權(quán)威的約束性。 o舉例：買斷高考查分業(yè)務(wù)舉例：買斷高考查分業(yè)務(wù)二、公共管理與企業(yè)管理、公共行政二、公共管理與企業(yè)管理、公共行政 o（一）、公共管理與企業(yè)管理有本質(zhì)區(qū)別（一）、公共管理與企業(yè)管理有本質(zhì)區(qū)別o1 1、公共利益目標(biāo)與私人利益目標(biāo)、公共利益目標(biāo)與私人利益目標(biāo)o2 2、壟斷強(qiáng)制性與自由競(jìng)爭(zhēng)性、壟斷強(qiáng)制性與自由競(jìng)爭(zhēng)性o3 3、制

11、衡性與自主性、制衡性與自主性o4 4、多元理性與經(jīng)濟(jì)理性、多元理性與經(jīng)濟(jì)理性o5 5、政府機(jī)制與市場(chǎng)機(jī)制、政府機(jī)制與市場(chǎng)機(jī)制1 1、公共利益目標(biāo)與私人利益目標(biāo)、公共利益目標(biāo)與私人利益目標(biāo)o公共利益與私人利益是否如劃分公共利益與私人利益是否如劃分“楚河漢楚河漢界界”那樣井水不犯河水？那樣井水不犯河水？o“我們每天所需的食料和飲料，不是出自屠我們每天所需的食料和飲料，不是出自屠戶、釀酒家和烙面師的恩惠，而是出于他們戶、釀酒家和烙面師的恩惠，而是出于他們利己的打算。我們不說喚起他們利他心的話，利己的打算。我們不說喚起他們利他心的話，而說喚起他們利己心的話。我們不說自己有而說喚起他們利己心的話。我們不

12、說自己有需要，而說對(duì)他們有利需要，而說對(duì)他們有利”。o亞當(dāng)亞當(dāng) 斯密斯密國(guó)民財(cái)富的性質(zhì)和原因的研究國(guó)民財(cái)富的性質(zhì)和原因的研究1 1、公共利益目標(biāo)與私人利益目標(biāo)、公共利益目標(biāo)與私人利益目標(biāo)o公共部門工作人員的私人利益如何體現(xiàn)？私部門的公益活公共部門工作人員的私人利益如何體現(xiàn)？私部門的公益活動(dòng)如何看待？動(dòng)如何看待？o區(qū)別公共管理與私人管理的標(biāo)準(zhǔn)是否看其提供的服務(wù)或區(qū)別公共管理與私人管理的標(biāo)準(zhǔn)是否看其提供的服務(wù)或產(chǎn)品免費(fèi)或收費(fèi)？產(chǎn)品免費(fèi)或收費(fèi)？o公共部門生產(chǎn)的一定是公共物品、私人部門生產(chǎn)的一定是公共部門生產(chǎn)的一定是公共物品、私人部門生產(chǎn)的一定是私人物品嗎？私人物品嗎？o由于私部門以營(yíng)利為目的，因此可

13、以將部分利潤(rùn)用由于私部門以營(yíng)利為目的，因此可以將部分利潤(rùn)用來擴(kuò)大再生產(chǎn)，那么公共部門如何維持自身的生存呢？來擴(kuò)大再生產(chǎn)，那么公共部門如何維持自身的生存呢？o私部門員工用胡蘿卜予以激勵(lì)，公共部門工作人員用大私部門員工用胡蘿卜予以激勵(lì)，公共部門工作人員用大棒予以約束？棒予以約束？（一）、公共管理與企業(yè)管理有本質(zhì)區(qū)別（一）、公共管理與企業(yè)管理有本質(zhì)區(qū)別o2、壟斷強(qiáng)制性與自由競(jìng)爭(zhēng)性、壟斷強(qiáng)制性與自由競(jìng)爭(zhēng)性o 為什么公共部門通常具有壟斷強(qiáng)制性？為什么公共部門通常具有壟斷強(qiáng)制性？o 為什么私部門具有自由競(jìng)爭(zhēng)性？為什么私部門具有自由競(jìng)爭(zhēng)性？o如何確保公共部門合理利用自身的壟斷強(qiáng)如何確保公共部門合理利用自身的

14、壟斷強(qiáng)制性？制性？（一）、公共管理與企業(yè)管理有本質(zhì)區(qū)別（一）、公共管理與企業(yè)管理有本質(zhì)區(qū)別o3、制衡性與自主性、制衡性與自主性o（1）如何勒住公共權(quán)力這匹狂奔的野馬？）如何勒住公共權(quán)力這匹狂奔的野馬？o（2）過度制衡是否會(huì)削弱公共管理效率？）過度制衡是否會(huì)削弱公共管理效率？o實(shí)例：虛弱實(shí)例：虛弱限制公共行政的后果限制公共行政的后果（一）、公共管理與企業(yè)管理有本質(zhì)區(qū)別（一）、公共管理與企業(yè)管理有本質(zhì)區(qū)別o4、多元理性與經(jīng)濟(jì)理性、多元理性與經(jīng)濟(jì)理性o（1）“理性理性”而非而非“感性感性”o（2）公共政策制定的困境：來自各方的利）公共政策制定的困境：來自各方的利益訴求的碰撞與融合益訴求的碰撞與融合o

15、5、政府機(jī)制與市場(chǎng)機(jī)制、政府機(jī)制與市場(chǎng)機(jī)制o政府與市場(chǎng)政府與市場(chǎng)兩種不同的資源配置與控制兩種不同的資源配置與控制體系體系o市場(chǎng)機(jī)制無法決定公共產(chǎn)品的最優(yōu)產(chǎn)出市場(chǎng)機(jī)制無法決定公共產(chǎn)品的最優(yōu)產(chǎn)出（二）、公共管理與公共行政（行政管理）（二）、公共管理與公共行政（行政管理）o傳統(tǒng)行政學(xué)的局限：傳統(tǒng)行政學(xué)的局限：o1、理論框架局限、理論框架局限o2、管理主體局限、管理主體局限o3、管理理念與手段局限、管理理念與手段局限o4、管理對(duì)象與目標(biāo)局限、管理對(duì)象與目標(biāo)局限傳統(tǒng)行政學(xué)的局限傳統(tǒng)行政學(xué)的局限o1、理論框架局限、理論框架局限o政治學(xué)的規(guī)范取向、管理學(xué)的工具取向政治學(xué)的規(guī)范取向、管理學(xué)的工具取向o公共行政

16、的發(fā)展：公共行政的發(fā)展：o（1）政治）政治行政二分法；行政二分法；o（2）作為政治學(xué)的公共行政學(xué)；）作為政治學(xué)的公共行政學(xué)；o（3）作為管理學(xué)的公共行政學(xué)；）作為管理學(xué)的公共行政學(xué)；o（4）作為公共行政學(xué)的公共行政學(xué)。）作為公共行政學(xué)的公共行政學(xué)。政治政治行政二分法行政二分法o1900年，古德諾年，古德諾政治與行政政治與行政：政府有兩個(gè)截然：政府有兩個(gè)截然不同的功能，即政治與行政。政治涉及的是政策和表不同的功能，即政治與行政。政治涉及的是政策和表達(dá)國(guó)家的意愿，行政涉及的是政策的實(shí)施。達(dá)國(guó)家的意愿，行政涉及的是政策的實(shí)施。o1926年，懷特年，懷特公共行政研究導(dǎo)論公共行政研究導(dǎo)論：政治不應(yīng)侵入行

17、：政治不應(yīng)侵入行政，管理自身就是一種科研對(duì)象，公共行政自身能夠成為政，管理自身就是一種科研對(duì)象，公共行政自身能夠成為一種超越價(jià)值的科學(xué)，行政學(xué)的目的是做到經(jīng)濟(jì)和效率。一種超越價(jià)值的科學(xué)，行政學(xué)的目的是做到經(jīng)濟(jì)和效率。o思考：可以用這樣一句話來比喻政治學(xué)與行政學(xué)的區(qū)思考：可以用這樣一句話來比喻政治學(xué)與行政學(xué)的區(qū)別：別：“沒有共和黨式的修路方法。沒有共和黨式的修路方法?！?、理論框架局限、理論框架局限o（2）作為政治學(xué)的公共行政學(xué)：）作為政治學(xué)的公共行政學(xué)：o公共行政領(lǐng)域只是一個(gè)側(cè)重點(diǎn)，一個(gè)關(guān)注區(qū)，甚至是政治公共行政領(lǐng)域只是一個(gè)側(cè)重點(diǎn)，一個(gè)關(guān)注區(qū)，甚至是政治的同義詞。的同義詞。o（3）作為管理學(xué)的

18、公共行政學(xué)：）作為管理學(xué)的公共行政學(xué)：o公共行政是大管理學(xué)領(lǐng)域中的一個(gè)小分支。公共行政是大管理學(xué)領(lǐng)域中的一個(gè)小分支。o（4）作為公共行政學(xué)的公共行政學(xué)。）作為公共行政學(xué)的公共行政學(xué)。公共管理學(xué)的理論創(chuàng)新公共管理學(xué)的理論創(chuàng)新o公共管理學(xué)以公共管理的問題為核心，融合了來自各公共管理學(xué)以公共管理的問題為核心，融合了來自各個(gè)相關(guān)學(xué)科的知識(shí)，突破了傳統(tǒng)公共行政學(xué)的學(xué)科界個(gè)相關(guān)學(xué)科的知識(shí)，突破了傳統(tǒng)公共行政學(xué)的學(xué)科界限，把當(dāng)代經(jīng)濟(jì)學(xué)、組織行為學(xué)、管理學(xué)、政策分析、限，把當(dāng)代經(jīng)濟(jì)學(xué)、組織行為學(xué)、管理學(xué)、政策分析、政治學(xué)和社會(huì)學(xué)等學(xué)科的相關(guān)知識(shí)和方法融合到公共政治學(xué)和社會(huì)學(xué)等學(xué)科的相關(guān)知識(shí)和方法融合到公共管理

19、的研究之中。公共管理學(xué)使自己具有了跨學(xué)科或管理的研究之中。公共管理學(xué)使自己具有了跨學(xué)科或交叉學(xué)科的特性。交叉學(xué)科的特性。傳統(tǒng)行政學(xué)的局限傳統(tǒng)行政學(xué)的局限o2、管理主體局限、管理主體局限o政府政府公共組織公共組織o3、管理理念與手段局限、管理理念與手段局限o傳統(tǒng)：全能的政府以行政的手段實(shí)施全面管理傳統(tǒng)：全能的政府以行政的手段實(shí)施全面管理o革新：革新：o公共管理和公共服務(wù)的社會(huì)化。公共管理和公共服務(wù)的社會(huì)化。o引入政府內(nèi)部以及政府與社會(huì)之間的競(jìng)爭(zhēng)。引入政府內(nèi)部以及政府與社會(huì)之間的競(jìng)爭(zhēng)。o對(duì)政府的公共物品供給實(shí)行成本對(duì)政府的公共物品供給實(shí)行成本效益核算。效益核算。o倡導(dǎo)在公共管理和服務(wù)中選擇顧客導(dǎo)向

20、的價(jià)值理念，在倡導(dǎo)在公共管理和服務(wù)中選擇顧客導(dǎo)向的價(jià)值理念，在公共行政中引入企業(yè)家精神。公共行政中引入企業(yè)家精神。傳統(tǒng)行政學(xué)的局限傳統(tǒng)行政學(xué)的局限o4、管理對(duì)象與目標(biāo)局限、管理對(duì)象與目標(biāo)局限o傳統(tǒng)：政府本身與公共事物、內(nèi)部取向傳統(tǒng)：政府本身與公共事物、內(nèi)部取向o革新：公共管理學(xué)往往被人們稱作以經(jīng)濟(jì)學(xué)革新：公共管理學(xué)往往被人們稱作以經(jīng)濟(jì)學(xué)為基礎(chǔ)的新行政管理理論或被稱為為基礎(chǔ)的新行政管理理論或被稱為“市場(chǎng)導(dǎo)市場(chǎng)導(dǎo)向的公共行政學(xué)向的公共行政學(xué)”，以區(qū)別與以政治學(xué)為基，以區(qū)別與以政治學(xué)為基礎(chǔ)的公共行政學(xué)。礎(chǔ)的公共行政學(xué)。三、現(xiàn)代社會(huì)變遷推動(dòng)公共管理發(fā)展三、現(xiàn)代社會(huì)變遷推動(dòng)公共管理發(fā)展o從從20世紀(jì)世紀(jì)70年代開始，西方各國(guó)的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。年代開始，西方各國(guó)的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。o凱恩斯主義凱恩斯主義“滯脹滯脹”：高失業(yè)、高通脹和低增：高失業(yè)、高通脹和低增長(zhǎng)長(zhǎng) o財(cái)政緊張、機(jī)構(gòu)臃腫、效率低下、政策失效乃至政府失靈。財(cái)政緊張、機(jī)構(gòu)臃腫、效率低下、政策失效乃至政府失靈。o“新公共管理學(xué)新公共管理學(xué)”，在，在80年代的英美應(yīng)運(yùn)而生，年代的英美應(yīng)運(yùn)而生，并迅速擴(kuò)展到西方各國(guó)，成為近年來西方規(guī)?？涨安⒀杆贁U(kuò)展到西方各國(guó)，成為近年來西方規(guī)?？涨暗墓残姓母镞\(yùn)動(dòng)（即的公共行政改