中國(guó)人民銀行的金融監(jiān)管

1、1第八章 中國(guó)人民銀行的金融監(jiān)管講 義本章主要講解我國(guó)當(dāng)前金融監(jiān)管體制的形成和中國(guó)人民銀行的金融監(jiān)管。通過本章學(xué)習(xí)，要了解我國(guó)金融監(jiān)管體制演變的基本情況和目前體制下各監(jiān)管主體之間的基本分工，理解中國(guó)人民銀行履行監(jiān)管職責(zé)和建立金融監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制的重要性，掌握中國(guó)人民銀行金融監(jiān)管的主要內(nèi)容和法定權(quán)力，掌握金融監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制的主要內(nèi)容。第一節(jié) 我國(guó)金融監(jiān)管體制的演變一、1992年以前的金融監(jiān)管體制11984年以前，中國(guó)人民銀行一方面經(jīng)營(yíng)普通銀行業(yè)務(wù)，另一方面全面行使金融監(jiān)管職責(zé)。21984年1月1日開始，中國(guó)人民銀行專門行使中央銀行職能，成為我國(guó)的貨幣當(dāng)局和全面承擔(dān)對(duì)金融各業(yè)監(jiān)管職能的金融監(jiān)管當(dāng)局。一直

2、到1992年底，我國(guó)的金融監(jiān)管體制基本上屬于集中單一型監(jiān)管體制。二、分業(yè)監(jiān)管格局的逐步形成和調(diào)整中國(guó)人民銀行專門行使中央銀行職能二十年來，金融監(jiān)管體制經(jīng)歷了幾次重大調(diào)整。11992年12月，國(guó)務(wù)院證券委員會(huì)（證券委）和中國(guó)證券監(jiān)督管理委員會(huì)（證監(jiān)會(huì)）成立，與中國(guó)人民銀行共同管理證券業(yè)。證券委是國(guó)家對(duì)證券市場(chǎng)進(jìn)行統(tǒng)一管理的主管機(jī)構(gòu)，證監(jiān)會(huì)是證券委的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，中國(guó)人民銀行負(fù)責(zé)證券經(jīng)營(yíng)機(jī)構(gòu)的審批和歸口管理。21993年我國(guó)正式將“分業(yè)經(jīng)營(yíng)、分業(yè)管理”作為我國(guó)金融監(jiān)管改革的目標(biāo)，并在1995年頒布的中華人民共和國(guó)商業(yè)銀行法和1998年頒布的中華人民共和國(guó)證券法有明確規(guī)定。31997年11月，國(guó)務(wù)院將中

3、國(guó)人民銀行對(duì)證券經(jīng)營(yíng)機(jī)構(gòu)的監(jiān)管權(quán)劃歸證監(jiān)會(huì)。41998年4月，根據(jù)國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案，證券委與證監(jiān)會(huì)合并組成了新的證監(jiān)會(huì)，全面負(fù)責(zé)對(duì)證券、期貨市場(chǎng)的監(jiān)管。51998年11月，中國(guó)保險(xiǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)成立，負(fù)責(zé)監(jiān)管全國(guó)商業(yè)保險(xiǎn)市場(chǎng)。至此，銀行業(yè)、證券業(yè)、保險(xiǎn)業(yè)分業(yè)監(jiān)管的體制得以確立。62003年4月，中國(guó)銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會(huì)成立，統(tǒng)一監(jiān)管銀行、金融資產(chǎn)管理公司、信托投資公司等金融機(jī)構(gòu)。中國(guó)人民銀行的主要職能轉(zhuǎn)變?yōu)椤霸趪?guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)下制定和執(zhí)行貨幣政策，防范和化解金融風(fēng)險(xiǎn)，維護(hù)金融穩(wěn)定?！?三、現(xiàn)行體制下各監(jiān)管主體的基本分工1證監(jiān)會(huì)負(fù)責(zé)全面監(jiān)管證券、期貨市場(chǎng)。2保監(jiān)會(huì)負(fù)責(zé)全面監(jiān)管商業(yè)保險(xiǎn)市場(chǎng)。3銀監(jiān)會(huì)負(fù)

4、責(zé)全面監(jiān)管銀行業(yè)、信托投資公司和其他各類金融機(jī)構(gòu)。4人民銀行負(fù)責(zé)監(jiān)管銀行間同業(yè)拆借市場(chǎng)、銀行間債券市場(chǎng)、銀行間外匯市場(chǎng)、黃金市場(chǎng)和其他與人民銀行執(zhí)行貨幣政策、維護(hù)金融穩(wěn)定、提供金融服務(wù)、履行反洗錢職責(zé)等直接相關(guān)的行為。第二節(jié) 中國(guó)人民銀行的金融監(jiān)管一、中國(guó)人民銀行繼續(xù)履行監(jiān)管職責(zé)的必要性證券業(yè)、保險(xiǎn)業(yè)、銀行業(yè)監(jiān)管職能分離出去以后，中國(guó)人民銀行為了有效履行其制定和執(zhí)行貨幣政策、維護(hù)金融穩(wěn)定、提供金融服務(wù)的職責(zé)，必須保留一部分監(jiān)管權(quán)利。這種針對(duì)金融機(jī)構(gòu)和金融市場(chǎng)的特定業(yè)務(wù)活動(dòng)及其所能發(fā)揮的基本功能（而不是針對(duì)金融機(jī)構(gòu)的名稱或基本分類）進(jìn)行的監(jiān)管，即為功能性監(jiān)管。具體而言，人民銀行繼續(xù)履行部分金融監(jiān)

5、管職能有以下幾個(gè)方面的必要。1.制定和執(zhí)行貨幣政策的需要。為了有效地制定和執(zhí)行貨幣政策，人民銀行必須制定金融統(tǒng)計(jì)制度和掌握相關(guān)的金融統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)和其他資料；必須制定準(zhǔn)備金管理和利率管理等規(guī)則，檢查監(jiān)督金融機(jī)構(gòu)執(zhí)行相關(guān)規(guī)定的行為，在此基礎(chǔ)上運(yùn)用相關(guān)貨幣政策手段；必須制定銀行間市場(chǎng)和黃金市場(chǎng)的市場(chǎng)組織形式及業(yè)務(wù)活動(dòng)規(guī)則，在此基礎(chǔ)上監(jiān)測(cè)金融市場(chǎng)運(yùn)行情況和貨幣政策效應(yīng)。2.維護(hù)金融穩(wěn)定的需要。為了防范金融風(fēng)險(xiǎn)，維護(hù)金融穩(wěn)定，人民銀行必須了解金融機(jī)構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)狀況及導(dǎo)致風(fēng)險(xiǎn)的原因，因而需要金融機(jī)構(gòu)報(bào)送相關(guān)的資料，必要時(shí)需要對(duì)金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行檢查監(jiān)督；必須制定對(duì)有問題金融機(jī)構(gòu)實(shí)施救助的管理辦法并監(jiān)督執(zhí)行情況；必須對(duì)本

6、幣市場(chǎng)實(shí)施宏觀調(diào)控，促進(jìn)本幣市場(chǎng)之間及本外幣市場(chǎng)之間協(xié)調(diào)發(fā)展；必須對(duì)外匯市場(chǎng)實(shí)施管理和宏觀調(diào)控，防范國(guó)際資本流動(dòng)的沖擊。3.提供金融服務(wù)的需要。為了管理人民幣，人民銀行必須制定相關(guān)規(guī)定并檢查監(jiān)督執(zhí)行規(guī)定的行為；為了維護(hù)支付、清算系統(tǒng)的順利運(yùn)行，人民銀行必須會(huì)同銀監(jiān)會(huì)制定支付結(jié)算規(guī)則并監(jiān)督執(zhí)行；為了經(jīng)理國(guó)庫，人民銀行必須制定相關(guān)的管理規(guī)定并檢查監(jiān)督金融機(jī)構(gòu)執(zhí)行代理人民銀行經(jīng)理國(guó)庫的行為；為了管理信貸征信業(yè)，推動(dòng)建立社會(huì)信用體系，人民銀行需要制定有關(guān)信用資料采集、匯總和查詢等相關(guān)的管理辦法并檢查監(jiān)督金融機(jī)構(gòu)、其他單位和個(gè)人的執(zhí)行情況。4履行反洗錢職責(zé)的需要。為了指導(dǎo)、部署金融業(yè)反洗錢工作，進(jìn)行反洗

7、錢的資金監(jiān)測(cè)，人民銀行需要制定金融機(jī)構(gòu)反洗錢辦法及相關(guān)的交易報(bào)告制度，并監(jiān)督檢查執(zhí)行相關(guān)規(guī)定的行為。二、中國(guó)人民銀行金融監(jiān)管的基本內(nèi)容1監(jiān)督管理銀行間市場(chǎng)和黃金市場(chǎng)。包括對(duì)銀行間同業(yè)拆借市場(chǎng)、銀行間債券市場(chǎng)、銀行間外匯市場(chǎng)和黃金市場(chǎng)的監(jiān)管；監(jiān)測(cè)金融市場(chǎng)運(yùn)行情況，對(duì)金融市場(chǎng)實(shí)施宏觀調(diào)控，促進(jìn)其協(xié)調(diào)發(fā)展。2監(jiān)督管理作為貨幣政策操作基礎(chǔ)性制度的執(zhí)行情況。包括：對(duì)準(zhǔn)備金管理規(guī)定和利率管理規(guī)定執(zhí)行情況的監(jiān)管；根據(jù)需要，建議銀監(jiān)會(huì)對(duì)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行的檢查監(jiān)督。3監(jiān)督管理為履行金融服務(wù)職能而建立的相關(guān)制度的執(zhí)行情況。包括對(duì)人民幣管理規(guī)定、清算管理規(guī)定、關(guān)于金融機(jī)構(gòu)代理人民銀行經(jīng)理國(guó)庫的管理規(guī)定、關(guān)于人民銀

8、行特種貸款的管理規(guī)定、信貸征信管理規(guī)定等執(zhí)行情況的監(jiān)管。4監(jiān)督管理系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)。包括對(duì)可能危害金融穩(wěn)定的銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管和金融市場(chǎng)的風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管。5監(jiān)督管理有關(guān)外匯管理規(guī)定和黃金管理規(guī)定的執(zhí)行情況。6監(jiān)督管理有關(guān)反洗錢規(guī)定的執(zhí)行情況。7對(duì)人民銀行系統(tǒng)內(nèi)部的監(jiān)督管理。三、中國(guó)人民銀行實(shí)施金融監(jiān)管的權(quán)力1規(guī)章制度制定權(quán)。中國(guó)人民銀行作為國(guó)務(wù)院的直屬機(jī)構(gòu)，有權(quán)依照法律和國(guó)務(wù)院制定的行政性法規(guī)，制定其履行各項(xiàng)職責(zé)所必需的規(guī)定、管理辦法及其他規(guī)章。2監(jiān)管信息索取權(quán)。中國(guó)人民銀行根據(jù)履行職責(zé)的需要，有權(quán)要求銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)報(bào)送必要的財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)、統(tǒng)計(jì)報(bào)表和資料。3現(xiàn)場(chǎng)檢查監(jiān)督權(quán)。中國(guó)人民銀行有權(quán)對(duì)中國(guó)人民

9、銀行法規(guī)定的金融機(jī)構(gòu)以及其他單位和個(gè)人的有關(guān)行為進(jìn)行檢查監(jiān)督，有權(quán)對(duì)出現(xiàn)支付困難的金融機(jī)構(gòu)報(bào)經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)后進(jìn)行檢查監(jiān)督。4檢查監(jiān)督建議權(quán)。中國(guó)人民銀行根據(jù)執(zhí)行貨幣政策和維護(hù)金融穩(wěn)定的需要，有權(quán)建議銀監(jiān)會(huì)對(duì)銀行業(yè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)督檢查。5監(jiān)管信息共享權(quán)。中國(guó)人民銀行根據(jù)法律和國(guó)務(wù)院規(guī)定，有權(quán)與其他金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)共享監(jiān)管信息。6違規(guī)行為處罰權(quán)。中國(guó)人民銀行有權(quán)根據(jù)中國(guó)人民銀行法和其他相關(guān)的法律、規(guī)章，對(duì)金融違規(guī)行為施以罰款或其他處罰。第三節(jié) 中國(guó)人民銀行與其他監(jiān)管主體的監(jiān)管協(xié)調(diào)一、建立金融監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制的必要性各監(jiān)管主體在履行各自的監(jiān)管職責(zé)時(shí)必然會(huì)出現(xiàn)對(duì)統(tǒng)一監(jiān)管對(duì)象多頭監(jiān)管的現(xiàn)象。根據(jù)金融監(jiān)管必須遵循的“不

10、干涉金融機(jī)構(gòu)正常經(jīng)營(yíng)活動(dòng)”和“安全穩(wěn)健與經(jīng)濟(jì)效益相結(jié)合”的原則，為了避免出現(xiàn)重復(fù)監(jiān)管和監(jiān)管真空，必須建立監(jiān)管主體之間有效協(xié)調(diào)的機(jī)制。二、金融監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制的內(nèi)容1建立金融監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制必須確定牽頭協(xié)調(diào)的主體，并賦予其一定的權(quán)力。對(duì)此，中國(guó)人民銀行法第九條明確指出：“國(guó)務(wù)院建立金融監(jiān)督管理協(xié)調(diào)機(jī)制，具體辦法由國(guó)務(wù)院規(guī)定” 。基于目前中國(guó)人民銀行是國(guó)務(wù)院的直屬機(jī)構(gòu)，而且擔(dān)負(fù)著維護(hù)幣值穩(wěn)定和金融穩(wěn)定的重大職責(zé)，其他三家監(jiān)管機(jī)構(gòu)是國(guó)務(wù)院的直屬事業(yè)單位，由中國(guó)人民銀行牽頭或者由國(guó)務(wù)院成立專門的牽頭協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)比較合適。2金融監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制包括監(jiān)管規(guī)則的協(xié)調(diào)機(jī)制。各監(jiān)管主體都擁有一定的監(jiān)管規(guī)則制定權(quán)，不同監(jiān)管主體制

11、定的監(jiān)管規(guī)則之間有可能出現(xiàn)因政出多門而相互制肘，這一方面會(huì)導(dǎo)致監(jiān)管效率的損失，另一方面也可能使接受雙重或多重監(jiān)管的監(jiān)管對(duì)象無所適從。因此，一方面，牽頭協(xié)調(diào)單位應(yīng)該要求各監(jiān)管主體在制定規(guī)章時(shí)要充分考慮其他監(jiān)管主體的意見，避免規(guī)則沖突；另一方面，某些監(jiān)管規(guī)章應(yīng)該由相關(guān)監(jiān)管主體共同制定。比如，中國(guó)人民銀行法第二十七條第二款規(guī)定：“中國(guó)人民銀行會(huì)同國(guó)務(wù)院銀行業(yè)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)制定支付結(jié)算規(guī)則”。3金融監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制包括監(jiān)管信息的共享機(jī)制。在避免重復(fù)監(jiān)管的原則下，要確保監(jiān)管主體能夠及時(shí)獲取所需監(jiān)管信息，必須建立監(jiān)管信息共享機(jī)制。對(duì)此，中國(guó)人民銀行法第三十五條第二款規(guī)定：“中國(guó)人民銀行應(yīng)當(dāng)和國(guó)務(wù)院銀行業(yè)監(jiān)督管理

12、機(jī)構(gòu)、國(guó)務(wù)院其他金融監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)建立監(jiān)督管理信息共享機(jī)制” 。有效的監(jiān)管信息共享機(jī)制必須包括兩個(gè)方面的內(nèi)容：一是要盡可能實(shí)現(xiàn)不同監(jiān)管主體所需同類信息口徑一致、詳略程度相同；二是要明確規(guī)定任何一個(gè)監(jiān)管主體都負(fù)有及時(shí)將自己所掌握的監(jiān)管信息讓其他相關(guān)監(jiān)管主體共享的義務(wù)。4金融監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制包括現(xiàn)場(chǎng)檢查的行動(dòng)協(xié)調(diào)機(jī)制。一是要賦予中國(guó)人民銀行出于履行職責(zé)之必要進(jìn)行功能性現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管的權(quán)力。對(duì)此，中國(guó)人民銀行法第三十二條賦予了人民銀行對(duì)金融機(jī)構(gòu)以及其他單位和個(gè)人九個(gè)方面的行為進(jìn)行監(jiān)督檢查的權(quán)力。該法第三十四條規(guī)定：“當(dāng)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)出現(xiàn)支付困難，可能引發(fā)金融風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，為了維護(hù)金融穩(wěn)定，中國(guó)人民銀行經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，有

13、權(quán)對(duì)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)檢查監(jiān)督”；二是要對(duì)有可能出現(xiàn)的重復(fù)檢查制定規(guī)章，加以約束。比如，根據(jù)中國(guó)人民銀行法第三十三條規(guī)定，即使出于執(zhí)行貨幣政策和維護(hù)金融穩(wěn)定的需要，一般情況下中國(guó)人民銀行也不能親自對(duì)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)檢查，而只能“建議國(guó)務(wù)院銀行業(yè)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)對(duì)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行檢查監(jiān)督”。根據(jù)該法第三十四條規(guī)定，中國(guó)人民銀行確實(shí)需要親自對(duì)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行檢查監(jiān)督的，也必須經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)方可行動(dòng)；三是要建立各機(jī)構(gòu)監(jiān)管主體對(duì)人民銀行實(shí)施功能性監(jiān)管的行動(dòng)支持機(jī)制。比如，根據(jù)中國(guó)人民銀行法第三十三條規(guī)定，當(dāng)人民銀行提出對(duì)銀行業(yè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行檢查監(jiān)督的建議后，“國(guó)務(wù)院銀行業(yè)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)自收到建議之

14、日起三十日內(nèi)予以答復(fù)”。專欄材料謝平：我國(guó)應(yīng)分步建立存款保險(xiǎn)制度中國(guó)人民銀行金融穩(wěn)定局局長(zhǎng)、中央?yún)R金公司總經(jīng)理謝平等人日前撰文指出,建立正向激勵(lì)機(jī)制相對(duì)完善、充分發(fā)揮市場(chǎng)約束作用的存款保險(xiǎn)體系,是我國(guó)金融安全網(wǎng)建設(shè)的長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)。目前我國(guó)不同類別銀行間風(fēng)險(xiǎn)差別較大、內(nèi)控機(jī)制良莠不齊,決定了我國(guó)存款保險(xiǎn)制度的建立應(yīng)當(dāng)分步進(jìn)行。當(dāng)前的首要目標(biāo)是形成一個(gè)以市場(chǎng)原則為基礎(chǔ)的規(guī)范的金融機(jī)構(gòu)退出機(jī)制,通過建立存款保險(xiǎn)計(jì)劃、設(shè)立存款保險(xiǎn)基金,初步形成存款保險(xiǎn)制度的基礎(chǔ)性框架。文章指出,現(xiàn)階段我國(guó)存款保險(xiǎn)制度建設(shè)應(yīng)著重解決以下幾方面問題：一是建立存款保險(xiǎn)計(jì)劃,設(shè)立存款保險(xiǎn)基金。文章認(rèn)為,為應(yīng)對(duì)商業(yè)銀行當(dāng)前面臨的風(fēng)

15、險(xiǎn),存款保險(xiǎn)制度建立之初,如果財(cái)政出資有困難的話,可考慮由中央銀行先行用再貸款墊付(設(shè)立存款保險(xiǎn)基金),以后逐年由保費(fèi)收入償還。目前比較可行的做法是,先制定并實(shí)施存款保險(xiǎn)計(jì)劃,以中央銀行墊付再貸款的方式設(shè)立并運(yùn)轉(zhuǎn)存款保險(xiǎn)基金。二是明確存款保險(xiǎn)范圍。從維護(hù)系統(tǒng)穩(wěn)定和公平公正的原則出發(fā),應(yīng)當(dāng)實(shí)行強(qiáng)制型存款保險(xiǎn)制度,將所有銀行類金融機(jī)構(gòu)都納入存款保險(xiǎn)體系。而存款保險(xiǎn)的資金范圍,應(yīng)當(dāng)既包括人民幣存款,也包括外幣存款,以及由商業(yè)銀行存管的證券投資者以個(gè)人名義開戶的客戶交易結(jié)算資金。三是實(shí)行差別存款保險(xiǎn)費(fèi)率制度。文章稱,鑒于目前我國(guó)不同類別銀行間風(fēng)險(xiǎn)差別較大,從公平原則和防范道德風(fēng)險(xiǎn)角度出發(fā),應(yīng)當(dāng)實(shí)行差別費(fèi)率。四是對(duì)存款人實(shí)行有限償付。考慮到我國(guó)居民投資渠道單一,金融資產(chǎn)主要表現(xiàn)為銀行存款,為保護(hù)絕大多數(shù)中小存款人的利益,應(yīng)以覆蓋面為主考慮償付限額,以使90%以上的存款人得到全額償付。在限額償付時(shí),個(gè)人及機(jī)構(gòu)債權(quán)人同等受償。文章同時(shí)認(rèn)為,在推進(jìn)存款保險(xiǎn)制度創(chuàng)立的過程中,還