蘇州市公交場站建設(shè)用地新對策及保障措施研究

1、蘇州市公交場站建設(shè)用地新對策及保障措施研究近年來隨著蘇州城市化進(jìn)程的加快和社會經(jīng)濟(jì)的持續(xù)發(fā)展，城市內(nèi)部及對外客運(yùn)需求迅速增長，而機(jī)動車擁有量及道路交通量的急劇增加導(dǎo)致交通供給與需求之間的矛盾日趨尖銳，優(yōu)先發(fā)展公共交通是蘇州市緩解交通擁堵的有效措施，也是城市可持續(xù)發(fā)展的必然選擇和重要戰(zhàn)略措施。公交要優(yōu)先，場站須先行，擁有良好的公交基礎(chǔ)設(shè)施是確保一個(gè)城市公交行業(yè)健康穩(wěn)定發(fā)展的必要條件和重要保障，而公交場站規(guī)劃建設(shè)的推進(jìn)需要以場站建設(shè)用地的落實(shí)為前提。因此，城市公共交通的正常運(yùn)營以及公交優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略的落實(shí)，很大程度上取決于場站建設(shè)用地的落實(shí)。在蘇州市委、市政府的高度重視下，我市專門組建了蘇州公交場站

2、管理有限公司，利用蘇州三個(gè)新城區(qū)建設(shè)發(fā)展的機(jī)遇，克服城市用地日趨緊張的困難，先后新建了一大批功能完善，設(shè)施先進(jìn)，環(huán)境優(yōu)美的公交場站，初步改善了公交營運(yùn)的條件。但是公交場站建設(shè)速度還是明顯滯后于公交線網(wǎng)和公交車輛的發(fā)展增長。從2005年1月到2011年8月，蘇州市區(qū)公交線路由119條擴(kuò)充到256條，公交車輛由2200標(biāo)臺增加到4200標(biāo)臺。而截止2011年8月，蘇州市區(qū)公交停保場的面積僅為41.88萬平方米，按照國家標(biāo)準(zhǔn)最低150平方米/標(biāo)臺計(jì)算，公交停保場至少需要63萬平方米，缺口仍舊高達(dá)21萬平方米。為科學(xué)指導(dǎo)我市公交場站建設(shè)發(fā)展，市交通運(yùn)輸局曾組織編制了蘇州市公交場站與公交主干線規(guī)劃，并報(bào)

3、市政府批準(zhǔn)。按照規(guī)劃明確近期（2008-2012）建設(shè)計(jì)劃，到2012年蘇州市區(qū)將新建成35個(gè)公交換乘樞紐(含18個(gè)軌道換乘樞紐)、8個(gè)公交停保場以及71個(gè)公交首末站，基本構(gòu)成布局合理、規(guī)模適應(yīng)、結(jié)構(gòu)清晰的公交場站體系。但截止2011年10月份，規(guī)劃提出的近期建設(shè)的公交場站不少因?yàn)橛玫貨]有能夠完全落實(shí)或者規(guī)劃調(diào)整等原因無法正常開工建設(shè)，造成場站建設(shè)的滯后。同時(shí)目前缺乏公交場站用地保障方面相應(yīng)的法律法規(guī)，場站建設(shè)用地的相應(yīng)土地儲備制度尚未建立，場站用地聯(lián)合開發(fā)條件下產(chǎn)權(quán)界定等規(guī)定也還未成熟，這些都制約了公交場站建設(shè)的推進(jìn)。在蘇州目前大力推進(jìn)公交優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略和構(gòu)建公交都市的宏觀背景下，深入研究影響

4、公交場站建設(shè)的相關(guān)因素，為保障場站建設(shè)用地和推動公交可持續(xù)發(fā)展探索新的思路和尋找新的對策是十分及時(shí)和必要的。1.現(xiàn)狀蘇州公交場站建設(shè)用地主要來源以及存在的問題分析土地的可獲得性是公交場站建設(shè)、運(yùn)營管理的基礎(chǔ)，只有有了土地，公交場站的建設(shè)和運(yùn)營管理才有后續(xù)可能。公交場站作為城市公交有序高效運(yùn)行的重要保障，公交場站用地必須得到充分的保證。目前蘇州公交場站的用地來源主要有以下幾種形式：1.1政府采取劃撥土地的方式給予土地使用權(quán)，公交場站僅有土地使用權(quán)，無法辦理產(chǎn)權(quán)政府無償提供土地，交由場站公司建設(shè)公交場站，建成后提供給公交公司使用。該形式主要集中在中心城區(qū)的三個(gè)新城以及周邊各區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，場站建設(shè)用地由

5、地方政府負(fù)責(zé)取得，取得后由場站公司使用，但土地所有權(quán)仍在地方政府，不屬于場站公司。隨著城市用地的開發(fā)，地方政府可能隨時(shí)會收回公交場站用地，從而會突然打亂城市公交正常的運(yùn)營秩序，是公交行業(yè)發(fā)展的薄弱環(huán)節(jié)和不穩(wěn)定因素。雖然政府會重新劃撥新的用地，但經(jīng)常是哪邊有空地就分配給場站公司，隨機(jī)性較強(qiáng)，往往不能與公交線路走向和客流分布很好的協(xié)調(diào)，影響到整體的服務(wù)效果。1.2場站公司在政府的政策支持下，自行征地建設(shè)公交場站，其用地有使用權(quán)，也有產(chǎn)權(quán)場站公司利用自有或財(cái)政安排的資金，按照市場原則進(jìn)行征地拆遷（國有土地則進(jìn)行劃撥），取得土地的所有權(quán)后建設(shè)公交場站。此類場站場站公司可以結(jié)合自身的發(fā)展建設(shè)場地，在城市

6、空間拓展的過程中也可以比較自由的采用置換用地的形式建設(shè)新的公交場站服務(wù)于全市的公交線路，靈活機(jī)動性較強(qiáng)，且公交場站的建設(shè)結(jié)合了公交線路的布設(shè)與調(diào)整，有利于發(fā)揮公交的運(yùn)輸作用。1.3公交公司自行租賃場地公交公司為了自身線路運(yùn)營的需要，在政府沒有用地支持的情況下，通過簽訂租賃合同租賃場地建設(shè)公交場站，以保證公交車輛回車、保養(yǎng)、調(diào)度等功能。這種形式下的土地利用得不到較好的保障，當(dāng)租賃合同到期或者還在合同期間，土地所有者對土地的使用性質(zhì)有所改變，要收回租賃的場地，則公交場站不得不搬遷，場站建設(shè)的連續(xù)性不強(qiáng)，與城市公交的發(fā)展結(jié)合性不強(qiáng)。1.4開發(fā)商無償提供場地給公交使用，土地所有權(quán)以及場站的產(chǎn)權(quán)均屬開發(fā)

7、商隨著城市的建設(shè)，一些新的大型商業(yè)區(qū)的開發(fā)或者新小區(qū)的建成，需要增設(shè)新的公交線路來吸引人流的集聚，在開發(fā)初期開發(fā)商和公交公司有著共同的出發(fā)點(diǎn)，雙方協(xié)議增設(shè)新的公交線路，同時(shí)由開發(fā)商無償提供用地建設(shè)場站供公交車輛調(diào)度、回車、駕駛員休息等使用。此類場站用地基本得不到保障，在實(shí)際應(yīng)用中往往會出現(xiàn)開發(fā)商過河拆橋的情況，當(dāng)公交客流培育完成后，該區(qū)域成為人流、物流的發(fā)生吸引源后，開發(fā)商追求利益最大化而單方面撤銷合作關(guān)系，收回場地另作他用。但由于公交線路已經(jīng)成熟，老百姓的需求又迫使公交線路不能取消，因此場站公司作為被動方，只能取消該處場站，在周邊出更大的代價(jià)來建設(shè)新的替代場站。2.蘇州公交場站建設(shè)用地供應(yīng)建

8、議及新對策2.1加強(qiáng)土地儲備根據(jù)以往公交場站建設(shè)經(jīng)驗(yàn)，由于事先沒有做好公交場站規(guī)劃，或者規(guī)劃的公交場站沒有落實(shí)，導(dǎo)致在公交場站建設(shè)時(shí)，原有的規(guī)劃用地已經(jīng)有其他開發(fā)，使得場站建設(shè)無法推進(jìn)，或者拆遷和征地成本大大增加。為減少公交場站建設(shè)的投資，政府應(yīng)提前進(jìn)行土地儲備，建立公共交通場站用地的土地儲備制度，降低公交場站建設(shè)征地成本；依據(jù)公共交通發(fā)展規(guī)劃（必須由市政府簽發(fā)），由市土地儲備中心負(fù)責(zé)征地、拆遷和儲備，按照實(shí)施計(jì)劃，分期實(shí)施。在古城區(qū)，結(jié)合古城改造采取開發(fā)代征、舊場站改造升級、拆遷置換等方式；在新城區(qū)，在城市總體規(guī)劃和土地利用規(guī)劃中對公交場站建設(shè)用地進(jìn)行預(yù)留；將公交場站作為市政交通基礎(chǔ)設(shè)施，在

9、城市開發(fā)和小區(qū)建設(shè)中，列入項(xiàng)目的配套設(shè)施同步設(shè)計(jì)、同步建設(shè)、同步竣工。2.2場站建設(shè)用地可采用的供應(yīng)方式功能單一的公交場站作為公益性的基礎(chǔ)設(shè)施，應(yīng)依據(jù)中華人民共和國土地管理法和關(guān)于優(yōu)先發(fā)展城市公共交通意見的通知（國辦發(fā)200514號）采用政府劃撥方式供地，由場站公司直接辦理土地證和產(chǎn)權(quán)證。對于有部分配建公共服務(wù)設(shè)施的公交場站，土地采取劃撥方式供地，政府負(fù)責(zé)投資建設(shè)，建成后可以采取租賃的形式，將與公交場站難以剝離的可經(jīng)營性配套設(shè)施交由社會經(jīng)營，租金可以用于反哺公交場站建設(shè)。這種形式適合用地條件受限制，即需要建設(shè)公交場站，又需要滿足其它要求，是一種結(jié)合公交場站交通功能的綜合開發(fā)模式。這種用地供應(yīng)方

10、式可以在劃撥用地上進(jìn)行酒店、辦公等方面的開發(fā)，但是在商品房建設(shè)方面尚需要進(jìn)行探索。對于交通可達(dá)性條件好，開發(fā)價(jià)值大的地區(qū)，公交場站建設(shè)可以結(jié)合周邊地塊的開發(fā)進(jìn)行建設(shè)。一種情況是規(guī)劃的公交場站占用單獨(dú)地塊，公交場站用地采用劃撥方式供地，周邊地塊實(shí)行“招拍掛”，政府用土地收益來進(jìn)行公交場站建設(shè)。另外一種情況是公交場站不占用單獨(dú)地塊的，實(shí)行“捆綁式招拍掛”方式供地（即帶方案拍賣），完全交由社會資金投資建設(shè)，通過開發(fā)收益來建設(shè)公交場站。政府明確公交場站的建設(shè)要求，由開發(fā)商代建后交還給場站公司，而政府制定一定的鼓勵(lì)政策彌補(bǔ)開發(fā)商對公交場站建設(shè)的投資，同時(shí)加強(qiáng)監(jiān)督，保障場站交通功能的實(shí)現(xiàn)。2.3建設(shè)用地供

11、應(yīng)新對策之高架下空間合理利用作為國家“歷史文化名城”的水鄉(xiāng)城市蘇州，是一個(gè)古老而又經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的城市，可開發(fā)利用的土地面積十分有限，尤其是建成區(qū)內(nèi)建筑密度大、人口眾多、開發(fā)較早、土地資源相對匱乏，要規(guī)劃一定規(guī)模的土地發(fā)展城市公交代價(jià)昂貴，難度很大。如何通過科學(xué)的規(guī)劃布局，提高土地的綜合利用率，使土地利用和城市公交有機(jī)結(jié)合，協(xié)調(diào)發(fā)展，是蘇州公交場站建設(shè)面臨的最大難題。為了緩解城市道路交通的擁擠，近年來蘇州建設(shè)了大量高架道路，目前這些高架道路下常規(guī)的處理方式都是種植綠化或作為社會車輛的停放點(diǎn)，具備建設(shè)公交場站的條件。因此為解決城市公交場站建設(shè)用地的困難，可以利用部分高架道路（橋梁）下的地塊建設(shè)公交場站

12、。特別是近期蘇州正在設(shè)計(jì)中環(huán)高架的方案（計(jì)劃2012年開工建設(shè)），如果能夠把公交場站的建設(shè)合理的考慮進(jìn)高架方案，就可以解決一大批公交場站的建設(shè)用地，大大緩解公交場站建設(shè)跟不上公交發(fā)展的矛盾。這樣不僅節(jié)約大量的土地資源，提高土地資源的綜合利用率，也為政府在公交基礎(chǔ)設(shè)施上的投入節(jié)約了大量的資金。但利用高架橋下建設(shè)公交場站需要注意以下幾個(gè)方面：規(guī)劃、建設(shè)要同步，在確定道路規(guī)劃和設(shè)計(jì)時(shí)要同步考慮公交場站建設(shè)，確定需建場站的規(guī)模、功能以及公交線路的走向等，力求做到同步規(guī)劃，同步建設(shè)，使得公交場站能與高架道路有機(jī)結(jié)合，風(fēng)格和布局上更加合理、協(xié)調(diào)。這樣，一方面能統(tǒng)籌兼顧的考慮道路交通組織，另一方面也避免了重

13、復(fù)建設(shè)所造成的不必要的浪費(fèi)。選址要因地制宜，充分考慮客流需求強(qiáng)度、高架下土地利用布局和道路交通條件等主要因素。公交換乘樞紐一般選擇在互通樞紐區(qū)域，充分利用樞紐下部較為寬裕的地面空間，同時(shí)也為后續(xù)發(fā)展有一定的余地，為公交換乘組織的提供充足的用地。同時(shí)，互通立交一般都處于不同區(qū)域的分界線附近，一般有兩條以上的城市干道與之相通，道路交通條件比較好，具備建公交換乘樞紐的提供良好的選址條件。而一般路段高架橋下則建議利用其建設(shè)公交停車場、首末站，解決公交停車難的問題。布局要合理，方案要細(xì)化，整體設(shè)計(jì)應(yīng)充分考慮高架及周邊的環(huán)境，使路站融為一體相得益彰。城市道路交通網(wǎng)絡(luò)作為城市的骨架和常規(guī)公交的載體，是完成城

14、市客運(yùn)任務(wù)的先決條件，因此，公交場站建設(shè)的布局要服從這個(gè)大局。具體到利用高架橋下建設(shè)公交場站也是如此，高架道路是主體工程，依托高架道路設(shè)置的公交場站可以看作為附屬設(shè)施，所以規(guī)模、地塊形態(tài)，地面建筑場、構(gòu)筑物的風(fēng)格、位置，以及周圍綠化的配置都要服從主體工程，使之與主體工程融為一體，達(dá)到相得益彰的效果。此外，利用城市高架下土地建設(shè)公交場站還要充分顧及到與周邊環(huán)境的協(xié)調(diào)性、功能使用的安全性等因素，尤其是接連不同區(qū)域交通的互通匝道，往往是城市的門戶，設(shè)置方案的優(yōu)劣，會直接影響到城市的形象，因此所有的設(shè)計(jì)方案都要結(jié)合周邊環(huán)境進(jìn)行細(xì)化。場站公司利用高架下空地建設(shè)停車場往往無法獲得這些公交場站的土地手續(xù)，從

15、而無法進(jìn)一步辦理規(guī)劃、用地手續(xù)，場站建設(shè)時(shí)也無法辦理質(zhì)監(jiān)、安監(jiān)以及施工許可證等相關(guān)手續(xù)。因此需要政府協(xié)調(diào)相關(guān)部門，發(fā)文明確對此類項(xiàng)目可以特事特辦，在沒有土地權(quán)屬的情況下可以辦理質(zhì)監(jiān)、安監(jiān)以及施工許可證等相關(guān)手續(xù)，使項(xiàng)目在實(shí)施過程中可以得到更有效、更全面的監(jiān)管。3.公交場站建設(shè)用地保障措施3.1政策層面保障措施城市公交場站作為城市公共基礎(chǔ)設(shè)施，具有明顯的社會公益性質(zhì)，是公交優(yōu)先發(fā)展的重要戰(zhàn)略資源，其優(yōu)先發(fā)展必須得到政府的政策扶持和保護(hù)。政府應(yīng)從實(shí)際出發(fā)，借鑒國內(nèi)外的成功經(jīng)驗(yàn)，建立完善的法規(guī)政策體系，為優(yōu)先發(fā)展城市公共交通提供法制保障。各級規(guī)劃行政主管部門，要依據(jù)有關(guān)法律、法規(guī)，加強(qiáng)對公交場站規(guī)劃

16、落實(shí)的監(jiān)管，嚴(yán)厲查處擅自調(diào)整或侵占公交場站規(guī)劃用地的行為，確保公交場站用地落到實(shí)處。同時(shí)要優(yōu)先安排公共交通設(shè)施建設(shè)用地，公共交通規(guī)劃確定的停車場、保養(yǎng)場、首末站、調(diào)度中心、換乘樞紐等設(shè)施，其用地符合劃撥用地目錄的，采用劃撥方式供地。公交場站作為公共交通可持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)支撐，它們不僅是企業(yè)固定資產(chǎn)的主體，更是城市建設(shè)的重要基礎(chǔ)設(shè)施，政府要把城市公交場站建設(shè)納入社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展計(jì)劃，作為城市基礎(chǔ)設(shè)施列入城市發(fā)展建設(shè)總體規(guī)劃，對其建設(shè)、運(yùn)營給予必要的資金和政策扶持。3.2規(guī)劃層面保障措施要明確公交場站的功能定位、類型劃分、總體規(guī)模和空間布局等，把公交場站建設(shè)用地納入市區(qū)用地規(guī)劃中，抓好規(guī)劃用地控制的重要

17、環(huán)節(jié)，提出近期和遠(yuǎn)期建設(shè)目標(biāo)，明確公交場站近期建設(shè)計(jì)劃，做好公交場站建設(shè)用地的預(yù)留工作。依據(jù)城市總體規(guī)劃和土地利用規(guī)劃，明確控制和保障公交場站建設(shè)用地，盡快將城市公交場站納入城市黃線范圍，并在控制性詳細(xì)規(guī)劃中體現(xiàn)，保障公交場站建設(shè)用地。同時(shí)以上位規(guī)劃為依據(jù)制定每年的公交場站建設(shè)規(guī)劃，形成長效機(jī)制，明確每年的建設(shè)任務(wù)，進(jìn)一步落實(shí)建設(shè)項(xiàng)目和相應(yīng)用地，細(xì)化建設(shè)方案。隨著蘇州城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程的加快，蘇州城鄉(xiāng)公交以及村村通公交已經(jīng)基本成形，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)的公交場站規(guī)劃建設(shè)尤其顯得緊迫。針對各鄉(xiāng)鎮(zhèn)公交場站建設(shè)用地難以得到保障的問題，需要根據(jù)公交發(fā)展要求在城鄉(xiāng)土地利用規(guī)劃中作相應(yīng)的規(guī)劃與控制，規(guī)劃中確定的公交場站用地

18、和空間，任何單位和個(gè)人不得侵占或者改變其用途，如確需調(diào)整的，應(yīng)當(dāng)向政府報(bào)批。同時(shí)規(guī)劃部門在核發(fā)涉及公共汽車場站的建設(shè)工程規(guī)劃許可證時(shí)，應(yīng)當(dāng)征求交通、公安部門的意見。應(yīng)當(dāng)進(jìn)行公共汽車場站建設(shè)竣工驗(yàn)收，未經(jīng)驗(yàn)收或驗(yàn)收不合格的，不得投入使用，并且今后未經(jīng)交通部門批準(zhǔn)，任何人不得將場站設(shè)施關(guān)閉或移作他用。3.3建設(shè)管理層面保障措施對新建的公交場站。一種是由政府投資建設(shè)的場站，作為城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)用地，土地實(shí)行無償劃撥，土地和房屋所有權(quán)應(yīng)掛在場站公司或交通投資公司名下。另一種是由開發(fā)商通過“招拍掛”方式取得的土地，建設(shè)配套的公交場站。按照規(guī)劃要求開發(fā)商應(yīng)無償提供公交場站建設(shè)用地，無償交付場站公司使用，政

19、府相關(guān)部門要做好監(jiān)督工作，必須在政府相關(guān)部門的監(jiān)督下簽訂永久性使用協(xié)議，杜絕開發(fā)商從自身利益單方面收回用地事件的發(fā)生。對現(xiàn)有的公交場站要做好土地權(quán)屬工作的交接工作，場站的土地和房屋所有權(quán)盡量轉(zhuǎn)到場站公司或交通投資公司名下，在辦理公交場站土地權(quán)屬手續(xù)過程中，有關(guān)部門和單位要給予全力支持，確保公交場站規(guī)劃建設(shè)的順利實(shí)施。對于租賃形式投入運(yùn)營的公交場站。政府要保障場站公司的權(quán)利，在合同期內(nèi)不得發(fā)生因土地所有方用地性質(zhì)發(fā)生改變單方面終止合同履行事件的發(fā)生，并且在今后的規(guī)劃建設(shè)過程中，就近選擇土地建設(shè)替代場站，完善原有功能并減少對公交運(yùn)營組織的影響。4.結(jié)語2005年9月23日，國務(wù)院辦公廳曾轉(zhuǎn)發(fā)了建設(shè)部等六部委聯(lián)合簽發(fā)的關(guān)于優(yōu)先發(fā)展城市公共交通的意見，明確提出：“合理規(guī)劃設(shè)置場站和配套設(shè)施。城市人民政府要按照城市公共交通規(guī)劃要求，將公