國(guó)有企業(yè)分類監(jiān)管對(duì)策建議

1、國(guó)有企業(yè)分類監(jiān)管對(duì)策建議在當(dāng)前國(guó)有企業(yè)改革中，認(rèn)識(shí)和把握國(guó)有企業(yè)的正確分類尤為重要，它是我們明確國(guó)企功能定位、確定改革目標(biāo)和方法、調(diào)整國(guó)有經(jīng)濟(jì)整體布局的前提和基礎(chǔ)。國(guó)有企業(yè)要真正成為市場(chǎng)主體還有很多問(wèn)題需要解決，如經(jīng)營(yíng)目標(biāo)多重性、產(chǎn)權(quán)責(zé)任主體模糊性、經(jīng)理人行政任命制、對(duì)行政資源的依賴性、內(nèi)部體制機(jī)制不完善等，而解決這些問(wèn)題的前提與核心，就是要明確國(guó)企的類型和定位。此外，推進(jìn)國(guó)有企業(yè)分類監(jiān)管，還有利于監(jiān)管部門提升監(jiān)管效率，優(yōu)化國(guó)資國(guó)企的結(jié)構(gòu)與布局；有利于國(guó)有企業(yè)規(guī)范公司治理，增強(qiáng)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)能力；有利于建立公平完善的市場(chǎng)機(jī)制，增強(qiáng)社會(huì)公共品的有效供給。一、國(guó)內(nèi)外有關(guān)國(guó)有企業(yè)分類劃分的研究與實(shí)踐作為一

2、種特殊的制度安排，國(guó)有企業(yè)與國(guó)有經(jīng)濟(jì)不僅存在于社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)體，在西方國(guó)家也普遍存在，特別是在西歐國(guó)家，國(guó)有企業(yè)相對(duì)更為發(fā)達(dá)，通常能夠占到GDP比重的7%20%左右。在分類監(jiān)管方面，大多數(shù)西方國(guó)家都傾向于根據(jù)國(guó)企的性質(zhì)與功能，將國(guó)有企業(yè)劃分為兩大類型，一類是承擔(dān)特殊社會(huì)職能的公益性國(guó)企或壟斷型國(guó)企，另一類是競(jìng)爭(zhēng)性、市場(chǎng)化的國(guó)有企業(yè)。對(duì)于承擔(dān)特殊社會(huì)職能的國(guó)企，傾向于采取全資或控股的方式進(jìn)行管理，以社會(huì)目標(biāo)優(yōu)先，盈利目標(biāo)次之。對(duì)于競(jìng)爭(zhēng)領(lǐng)域的國(guó)企，傾向于參股管理而非控股管理，考核企業(yè)的主要目標(biāo)是股東利益最大化。（一）西方國(guó)家對(duì)“國(guó)有企業(yè)”的概念界定和功能定位從對(duì)“國(guó)有企業(yè)”概念的理解來(lái)看，西方國(guó)家雖

3、然在法律上并沒(méi)有對(duì)“國(guó)有企業(yè)”給出明確或公認(rèn)的定義，但在實(shí)踐中卻對(duì)國(guó)有企業(yè)有清晰的界定。例如，法國(guó)對(duì)國(guó)有企業(yè)的界定為：國(guó)有企業(yè)必須要滿足三個(gè)條件，即所有權(quán)的公有性、具有獨(dú)立的法人地位以及從事工商經(jīng)營(yíng)。瑞典、芬蘭等國(guó)家對(duì)國(guó)有企業(yè)的界定為：凡屬國(guó)家資本占企業(yè)資本的51%以上的國(guó)家股東所履行所有權(quán)的企業(yè)。比利時(shí)對(duì)國(guó)有企業(yè)的界定為：企業(yè)資本大部分屬公共部門所有，或者由公共管理部門授予特殊的權(quán)力，或者經(jīng)營(yíng)活動(dòng)在相當(dāng)程度上自主，具有或不具有法人資格的所有企業(yè)。日本國(guó)有企業(yè)被界定為：為公共所有或支配，依據(jù)公司法及其他公法擁有法人資格的所有企業(yè)。歐盟把“國(guó)有企業(yè)”定義為：“政府當(dāng)局可以憑借它對(duì)企業(yè)的所有權(quán)、控

4、股權(quán)或管理?xiàng)l例，對(duì)其施加直接或間接支配性影響的所有企業(yè)”。從國(guó)企功能定位來(lái)看，西方國(guó)家對(duì)國(guó)有企業(yè)的定位主要遵循三個(gè)原則：1彌補(bǔ)“市場(chǎng)失靈”。國(guó)有經(jīng)濟(jì)應(yīng)主要集中在市場(chǎng)失靈的公共領(lǐng)域、基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)，這些部門一般都是高投入低回報(bào)甚至高風(fēng)險(xiǎn)，屬于私人部門不愿也無(wú)力進(jìn)入的公益性領(lǐng)域。2支持“宏觀調(diào)控”。通過(guò)國(guó)有經(jīng)濟(jì)的介入，促進(jìn)國(guó)家經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的調(diào)整和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的升級(jí)。3打造“國(guó)家競(jìng)爭(zhēng)力”。通過(guò)發(fā)展國(guó)有經(jīng)濟(jì)，提升本國(guó)企業(yè)的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力，應(yīng)對(duì)國(guó)際市場(chǎng)的威脅與挑戰(zhàn)。（二）國(guó)外對(duì)國(guó)有企業(yè)類別劃分的方式方法總結(jié)主要發(fā)達(dá)國(guó)家對(duì)國(guó)有企業(yè)分類的方式和依據(jù)，可以歸納為五個(gè)方面：一是按照所適用的法律依據(jù)，二是不同的經(jīng)營(yíng)目

5、標(biāo)，三是政府在國(guó)企經(jīng)營(yíng)中發(fā)揮的作用、扮演的角色，四是企業(yè)參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的程度，五是按照所屬的行業(yè)、領(lǐng)域來(lái)分類。1按照法律依據(jù)劃分依據(jù)國(guó)企成立時(shí)所依據(jù)法律形式的不同，可以將其分為三種不同的類型。第一種是依據(jù)公司法所成立的公司，包括有限責(zé)任公司、股份公司。這種類型的國(guó)企最為常見(jiàn)，特別是在大多數(shù)OECD成員國(guó)中，此類國(guó)企與其他性質(zhì)的公司被同等看待，并遵循著相同的公司治理準(zhǔn)則。第二種類型的國(guó)企是按照公法成立的機(jī)構(gòu)，如奧地利、瑞士的郵政系統(tǒng)，瑞典的航空部門和國(guó)家電網(wǎng)部門等，仍然屬于政府機(jī)構(gòu)的構(gòu)成部分。第三種類型是依據(jù)專門的法律（或稱特殊法、特別法）成立，此類國(guó)企往往是一國(guó)之中某類或某個(gè)特殊性質(zhì)的大型國(guó)企。

6、2按照經(jīng)營(yíng)目標(biāo)劃分從西方國(guó)家成立國(guó)有企業(yè)的目標(biāo)定位看，大致可以將其分為資本模式、經(jīng)營(yíng)模式和公共模式這三種。其中，資本模式是指：國(guó)有企業(yè)以追求資本回報(bào)為主要目標(biāo)，同時(shí)也兼顧一定的社會(huì)目標(biāo)。經(jīng)營(yíng)模式是指：國(guó)有企業(yè)同時(shí)實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)和財(cái)務(wù)績(jī)效等方面的目標(biāo)。公共模式是指：國(guó)有企業(yè)以公共目標(biāo)為主，同時(shí)兼顧盈利和成本目標(biāo)。3按照政府所扮演的角色、發(fā)揮的功能作用劃分從西方國(guó)家政府在國(guó)有企業(yè)發(fā)展中發(fā)揮的功能作用看，主要可分為政府全權(quán)經(jīng)營(yíng)管理的國(guó)有企業(yè)（以下簡(jiǎn)稱“國(guó)營(yíng)”），政府主管主辦的國(guó)有企業(yè)（以下簡(jiǎn)稱“國(guó)辦”），以及由國(guó)家控股的國(guó)有企業(yè)（以下簡(jiǎn)稱“國(guó)有”）。一是由政府全權(quán)經(jīng)營(yíng)管理的“國(guó)營(yíng)”企業(yè)。該類企業(yè)在美

7、國(guó)、日本比較典型，韓國(guó)、新加坡也有類似的國(guó)營(yíng)企業(yè)，都是由中央政府或地方政府部門或類似的公共當(dāng)局直接管理和經(jīng)營(yíng)，此類企業(yè)往往不具有獨(dú)立的法人資格。例如，郵政部門、國(guó)家印刷廠以及基礎(chǔ)設(shè)施方面的供水、供電、公路建筑等企業(yè)。二是政府主管主辦的“國(guó)辦”企業(yè)。該類國(guó)有企業(yè)在法、德、英等國(guó)較為常見(jiàn)，往往隸屬于政府某一管理部門，具有獨(dú)立法人地位，在特定的范圍內(nèi)擁有一定的經(jīng)營(yíng)自主權(quán)，大多數(shù)從事工業(yè)和交通運(yùn)輸業(yè)。此類國(guó)企既不同于政府機(jī)構(gòu)，也不同于私營(yíng)公司，既不受破產(chǎn)的威脅，又能比一般的私營(yíng)企業(yè)獲得更多的國(guó)家資助。三是由國(guó)家控股的具有獨(dú)立法人地位的國(guó)有企業(yè)。該類企業(yè)也可稱作“混合型國(guó)有企業(yè)”或“公私合營(yíng)企業(yè)”，是所

8、有國(guó)有企業(yè)形式中最常見(jiàn)也是最主要的形式。企業(yè)由政府和私人壟斷組織合伙經(jīng)營(yíng)，從股權(quán)分配來(lái)看，或全部由政府掌握股份，或部分由政府掌握，但都要保證政府居于控股的地位。4按照行業(yè)分布劃分從國(guó)外國(guó)有企業(yè)的行業(yè)分布情況來(lái)看，西方國(guó)有企業(yè)主要分布在公共性基礎(chǔ)設(shè)施、公用事業(yè)和自然壟斷部門，如供水、供電、鐵道、機(jī)場(chǎng)、公路、郵電通訊、區(qū)域開(kāi)發(fā)等，以及一些關(guān)系國(guó)防安全的戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)如宇航、軍工等。但在諸如法國(guó)、奧地利等一些國(guó)家，國(guó)有企業(yè)在一般競(jìng)爭(zhēng)性制造領(lǐng)域，如電子、汽車、石化、鋼鐵等，國(guó)有經(jīng)濟(jì)也占有相當(dāng)大的比重?？梢哉f(shuō)，西方國(guó)家的國(guó)有企業(yè)幾乎涉及西方國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)生活的所有領(lǐng)域，不過(guò)，國(guó)企發(fā)揮特別重要作用的領(lǐng)域主要是在

9、金融、通訊、能源、公交及先進(jìn)制造等領(lǐng)域。5按照市場(chǎng)屬性劃分從國(guó)企的市場(chǎng)屬性角度看，大部分國(guó)家都根據(jù)國(guó)企的市場(chǎng)性質(zhì)和功能，傾向于將國(guó)有企業(yè)劃分為兩大類型，一類是承擔(dān)特殊社會(huì)職能的國(guó)有企業(yè)，包括公共服務(wù)性、資源性、壟斷性國(guó)有企業(yè)；另外一類則是競(jìng)爭(zhēng)性國(guó)有企業(yè)。對(duì)于前者，主要采取全資或控股的方式進(jìn)行管理，以社會(huì)目標(biāo)優(yōu)先，盈利目標(biāo)次之；對(duì)于競(jìng)爭(zhēng)領(lǐng)域的企業(yè)，傾向于參股管理而非控股管理，考核企業(yè)的主要目標(biāo)是股東利益最大化。二、國(guó)有企業(yè)分類劃分的原則、理論基礎(chǔ)與建議方案（一）國(guó)有企業(yè)分類劃分的基本原則分類不是目的，而是為了實(shí)現(xiàn)更有效的監(jiān)督管理和更加規(guī)范的公司治理。因此，在進(jìn)行國(guó)企分類劃分時(shí)，必須要堅(jiān)持指導(dǎo)實(shí)踐

10、、服務(wù)實(shí)踐的基本理念，具體原則可以總結(jié)為“四個(gè)聯(lián)系”。1要與推動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展緊密聯(lián)系。在對(duì)眾多的國(guó)有企業(yè)集團(tuán)進(jìn)行分類劃分時(shí)，必須要擺脫從企業(yè)經(jīng)營(yíng)內(nèi)容來(lái)分類，擺脫從對(duì)國(guó)企的考核來(lái)分類，而是要從如何才能更好地實(shí)現(xiàn)企業(yè)可持續(xù)發(fā)展、實(shí)現(xiàn)地方經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)角度來(lái)進(jìn)行。2要與國(guó)資改革的目標(biāo)措施緊密聯(lián)系。地方國(guó)資改革的重要措施在于整體上市，變成公眾型公司，而非國(guó)有獨(dú)資企業(yè)，這是國(guó)資改革發(fā)展的重點(diǎn)和趨勢(shì)?，F(xiàn)在有的國(guó)企還沒(méi)有設(shè)立董事會(huì)，有的雖然有董事會(huì)但全部是內(nèi)部人員。一旦整體上市成為公眾公司，必須要按規(guī)范公司治理運(yùn)行，監(jiān)管的透明度和效率將會(huì)大幅提升。3要與國(guó)資的進(jìn)退趨勢(shì)緊密聯(lián)系。國(guó)資有進(jìn)有退，分類監(jiān)管要符

11、合這個(gè)原則和要求，有的國(guó)有股權(quán)可能是永久持有，有的則可能是階段持有或逐步退出，分類時(shí)要考慮到不同國(guó)企今后的進(jìn)退趨勢(shì)。4要與規(guī)范政府自身行為緊密聯(lián)系。不僅僅是實(shí)現(xiàn)企業(yè)可持續(xù)發(fā)展，也要推動(dòng)政府有效監(jiān)管、規(guī)范行為轉(zhuǎn)變。無(wú)論是政府給國(guó)企提供補(bǔ)貼還是擴(kuò)大資本金，抑或是公共采購(gòu)，都必須規(guī)范主體行為，滿足約束要求，不能越權(quán)、濫權(quán)。（二）國(guó)有企業(yè)分類劃分的理論基礎(chǔ)1國(guó)有資本具有社會(huì)性和經(jīng)濟(jì)性兩重屬性企業(yè)是資本價(jià)值實(shí)現(xiàn)的載體，企業(yè)的性質(zhì)取決于資本的性質(zhì)。從國(guó)有資本的性質(zhì)看，國(guó)有資本具有資本的一般屬性和特殊屬性兩重屬性。其中，一般屬性主要體現(xiàn)為經(jīng)濟(jì)性、競(jìng)爭(zhēng)性、 流動(dòng)性等，其基本目的就是我們通常所說(shuō)的保值增值。國(guó)有

12、資本的特殊屬性主要是指其所有權(quán)歸屬和其所處的特定社會(huì)制度，國(guó)有資本的所有者是國(guó)家，它要按照國(guó)家利益的需要，借助于國(guó)有企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，達(dá)到國(guó)家對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)有效調(diào)節(jié)的目的。此時(shí)，國(guó)有資本的作用就是要凸顯其服務(wù)社會(huì)的功能，這就是國(guó)有資本的二重性。不同類型國(guó)企的差別只在于“經(jīng)濟(jì)屬性”與“社會(huì)屬性”的組合比例上。2.國(guó)有企業(yè)提供公共產(chǎn)品和私人用品公共產(chǎn)品理論表明，由于某些產(chǎn)品或服務(wù)存在著非競(jìng)爭(zhēng)性、非排他性，并因此導(dǎo)致盡管社會(huì)極為需要這些產(chǎn)品和服務(wù)，但市場(chǎng)卻幾乎無(wú)法提供。所以，對(duì)于這些產(chǎn)品和服務(wù)而言，國(guó)有企業(yè)的介入是唯一的選擇。公共產(chǎn)品理論還表明，私人用品的生產(chǎn)和提供也可以由國(guó)有企業(yè)來(lái)進(jìn)行。從設(shè)立國(guó)

13、有企業(yè)的功能定位看，國(guó)有企業(yè)既可以面向全社會(huì)提供私人資本不能或不愿意提供的公共產(chǎn)品和服務(wù)，以彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈；同時(shí)也可以針對(duì)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)文化、自然與人口以及科技的變化，設(shè)計(jì)開(kāi)發(fā)創(chuàng)新的私人用品，積極參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)。在特定時(shí)間和環(huán)境下，還可以根據(jù)國(guó)家政策導(dǎo)向而設(shè)立階段性的國(guó)有企業(yè)，如某些項(xiàng)目制的國(guó)企，其周期僅僅覆蓋了項(xiàng)目的立項(xiàng)、啟動(dòng)、設(shè)計(jì)開(kāi)發(fā)、建設(shè)運(yùn)營(yíng)。3.國(guó)企產(chǎn)品的定價(jià)受制于市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)結(jié)構(gòu)價(jià)格是市場(chǎng)機(jī)制發(fā)揮作用并進(jìn)行資源配置的基礎(chǔ)信號(hào)。由于大部分國(guó)有企業(yè)是為了彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈而設(shè)立，在這些領(lǐng)域，市場(chǎng)機(jī)制往往難以發(fā)揮作用，價(jià)格信號(hào)無(wú)法充分反映市場(chǎng)供求關(guān)系。企業(yè)的“市場(chǎng)定價(jià)權(quán)”往往更多地受到來(lái)自政府及社會(huì)輿論的壓

14、力和影響，特別是對(duì)于資源稀缺品、自然壟斷品、重要公用事業(yè)和公益性服務(wù)的價(jià)格，政府在必要時(shí)可以實(shí)行政府指導(dǎo)價(jià)或者政府定價(jià)。其中，政府定價(jià)是指依照中華人民共和國(guó)價(jià)格法規(guī)定，由政府價(jià)格主管部門或者其他有關(guān)部門，按照定價(jià)權(quán)限和范圍制定的價(jià)格。政府指導(dǎo)價(jià)是指依照中華人民共和國(guó)價(jià)格法規(guī)定，由政府價(jià)格主管部門或者其他有關(guān)部門，按照定價(jià)權(quán)限和范圍規(guī)定基準(zhǔn)價(jià)及其浮動(dòng)幅度，指導(dǎo)經(jīng)營(yíng)者制定的價(jià)格。通過(guò)規(guī)定基準(zhǔn)價(jià)和浮動(dòng)幅度，最高限度和最低保護(hù)價(jià)等，指導(dǎo)企業(yè)制定商品價(jià)格和收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。（三）國(guó)有企業(yè)三維分類模型根據(jù)上述基本原則和主要理論基礎(chǔ)，本文提出了指導(dǎo)國(guó)企分類的“CFP三維分類”模型（見(jiàn)圖1所示）。從國(guó)有企業(yè)的資本來(lái)源

15、與構(gòu)成（Capital）、功能定位與核心目標(biāo)（Function）以及產(chǎn)品定價(jià)（Price）三個(gè)方面，建立細(xì)化的分類劃分標(biāo)準(zhǔn)，從而對(duì)國(guó)有企業(yè)的“經(jīng)濟(jì)性”和“社會(huì)性”傾向程度進(jìn)行量化評(píng)價(jià)和分類。（1）X軸：資本構(gòu)成表示國(guó)企資本金的來(lái)源、構(gòu)成和控制方式。按照政府出資的多少及對(duì)企業(yè)的控制力強(qiáng)弱，可以劃分為國(guó)有獨(dú)資、絕對(duì)控股、相對(duì)控股等三個(gè)類型。資本比重和結(jié)構(gòu)將直接影響對(duì)企業(yè)決策的控制權(quán)，并進(jìn)而影響到國(guó)企的治理結(jié)構(gòu)、公眾程度、價(jià)值創(chuàng)造方式及績(jī)效考核標(biāo)準(zhǔn)等一系列重要問(wèn)題。（2）Y軸：功能定位表示設(shè)立國(guó)有企業(yè)的初衷、定位及核心追求目標(biāo)。針對(duì)一個(gè)國(guó)有企業(yè)，首先應(yīng)明確政府出資設(shè)立該企業(yè)的核心目的是什么，是為了追

16、求利潤(rùn)最大化，還是追求社會(huì)公益、面向全社會(huì)提供公共產(chǎn)品和服務(wù)（如路橋、水電煤、通訊等網(wǎng)絡(luò)設(shè)施）。處于兩者中間地帶的，還有一些政策性國(guó)企，主要是指承擔(dān)特殊政策職能的國(guó)企，如軍工、大飛機(jī)制造、糧食儲(chǔ)備等領(lǐng)域的國(guó)企。（3）Z軸：市場(chǎng)定價(jià)考察企業(yè)市場(chǎng)定價(jià)機(jī)制。國(guó)有企業(yè)在面向社會(huì)和市場(chǎng)提供產(chǎn)品與服務(wù)時(shí)，是否擁有完全自主的定價(jià)權(quán)是判別競(jìng)爭(zhēng)性程度的重要因素。如果是由市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)形成的定價(jià)機(jī)制，調(diào)價(jià)自主權(quán)在企業(yè)，則更加傾向于競(jìng)爭(zhēng)性；如果是企業(yè)根據(jù)成本報(bào)價(jià)并接受政府核價(jià)與批準(zhǔn)的定價(jià)機(jī)制，則更傾向公益性，如提供水、電、煤、糧油等類別產(chǎn)品和服務(wù)的國(guó)企。根據(jù)以上有關(guān)國(guó)資國(guó)企性質(zhì)、目的分析，特別是CFP三維模型設(shè)計(jì)，我們建

17、議：對(duì)于國(guó)有企業(yè)，可以按照其國(guó)有資本“二重性”特征和提供產(chǎn)品的特點(diǎn)，區(qū)分其是以追求經(jīng)濟(jì)目的為主還是社會(huì)目的為主，將其從總體上劃分為三類：公益型國(guó)有企業(yè)、市場(chǎng)型國(guó)有企業(yè)和介于兩者之間的“混合型”國(guó)有企業(yè)。（1）公益型國(guó)有企業(yè)在三維模型中，國(guó)有獨(dú)資、主要提供面向社會(huì)公眾的公共產(chǎn)品與服務(wù)、采取政府核準(zhǔn)定價(jià)的國(guó)有企業(yè)，是典型的公益型國(guó)有企業(yè)。例如，負(fù)責(zé)城市供水、供電、燃?xì)狻⒙窐?、公共交通之類的?guó)有企業(yè)。此類國(guó)企主要以承擔(dān)政府公共服務(wù)目標(biāo)為主，主要以國(guó)有獨(dú)資形式存在。“社會(huì)性”、“非營(yíng)利性”特征非常明顯。這類國(guó)企通常由國(guó)家出資，并由政府管理機(jī)構(gòu)提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的項(xiàng)目、資金或部分資金。它們主要集中于事關(guān)

18、國(guó)家安全和國(guó)計(jì)民生的領(lǐng)域，以及私人資本不愿進(jìn)入或無(wú)力進(jìn)入的可競(jìng)爭(zhēng)性差的基礎(chǔ)性產(chǎn)業(yè)。從上海市國(guó)資監(jiān)管機(jī)構(gòu)所出資監(jiān)管的國(guó)有企業(yè)來(lái)看，公益型國(guó)企主要有三種情況：一是承擔(dān)市政建設(shè)的；二是承擔(dān)政府特殊任務(wù)的；三是具有政府補(bǔ)貼提供民生產(chǎn)品的。（2）市場(chǎng)型國(guó)有企業(yè)在三維模型中，主要面向特定用戶群提供競(jìng)爭(zhēng)性產(chǎn)品或服務(wù)、采取充分市場(chǎng)定價(jià)的國(guó)有企業(yè)，是典型的市場(chǎng)型國(guó)有企業(yè)。從上海市國(guó)資監(jiān)管機(jī)構(gòu)監(jiān)管處于競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域的國(guó)有企業(yè)分析，此類國(guó)企“經(jīng)濟(jì)性”特征更為顯著，往往以利潤(rùn)最大化為核心目標(biāo)，國(guó)有資本處于絕對(duì)甚至相對(duì)控股地位，表現(xiàn)形式多為普通法人公司（Joint-stock Companies）。這類企業(yè)政企基本分開(kāi)，具

19、有普通法人地位，獨(dú)立核算，自負(fù)盈虧。主要分布于競(jìng)爭(zhēng)性較強(qiáng)的行業(yè)，組織管理按標(biāo)準(zhǔn)的公司治理結(jié)構(gòu)行事。這類企業(yè)與普通的公司制（在中國(guó)目前包括有限責(zé)任公司和股份有限公司）企業(yè)沒(méi)有多大區(qū)別，只不過(guò)國(guó)有資本控股或參股而已。（3）“混合型”國(guó)有企業(yè)混合型國(guó)有企業(yè)是指“社會(huì)性”與“經(jīng)濟(jì)性”特征均不明顯的特殊法人企業(yè)，是三維模型中除了“純”公益型和“純”市場(chǎng)型國(guó)企之外的國(guó)有企業(yè)。從上海市國(guó)資監(jiān)管機(jī)構(gòu)監(jiān)管的國(guó)有企業(yè)來(lái)看，混合型國(guó)有企業(yè)主要集中于出資監(jiān)管第一層面的國(guó)有企業(yè)，這也是當(dāng)前實(shí)施分類監(jiān)管的重點(diǎn)研究對(duì)象。此類國(guó)企中，有的處于自然壟斷或行政壟斷領(lǐng)域，以國(guó)有獨(dú)資或絕對(duì)控股為主，組織管理上模仿標(biāo)準(zhǔn)的公司治理結(jié)構(gòu)，

20、但有的尚未真正實(shí)現(xiàn)政企分開(kāi)，有時(shí)可有必要的財(cái)政補(bǔ)貼或特種稅收；有的主要任務(wù)是生產(chǎn)“準(zhǔn)共用品”或某些特殊的私用品，產(chǎn)品價(jià)格與成本有較大的相關(guān)性，多采取政府核準(zhǔn)定價(jià)或政府指導(dǎo)定價(jià)方式。針對(duì)混合型國(guó)企，在具體進(jìn)行類別劃分時(shí)，可以在上述CFP三維模型基礎(chǔ)上，分別針對(duì)三個(gè)維度建立更加明確、細(xì)分的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)和賦值要求，通過(guò)量化評(píng)價(jià)和聚類分析，逐步將國(guó)有企業(yè)分門別類地放置到CFP三維分類空間的不同網(wǎng)格之中。同時(shí)，實(shí)踐中還可以針對(duì)此類國(guó)企，通過(guò)建立量化評(píng)分細(xì)則，針對(duì)每個(gè)維度不同等級(jí)的劃分，進(jìn)而通過(guò)對(duì)三個(gè)維度得分結(jié)果進(jìn)行綜合處理，得到該國(guó)有企業(yè)對(duì)應(yīng)的分類指數(shù)，并根據(jù)指數(shù)分布狀況，判定其屬于準(zhǔn)公益型國(guó)企還是準(zhǔn)市場(chǎng)型

21、國(guó)企。三、國(guó)有企業(yè)分類監(jiān)管的對(duì)策建議表1針對(duì)不同類型國(guó)有企業(yè)，分別從監(jiān)管主體、監(jiān)管重點(diǎn)、監(jiān)管方式和監(jiān)管目標(biāo)等方面，提出建立健全分類行使國(guó)有股權(quán)的監(jiān)管體系。（一）公益型國(guó)有企業(yè)的監(jiān)管監(jiān)管主體。公益性國(guó)有企業(yè)的監(jiān)管主體除了出資人機(jī)構(gòu)以外，還有涉及公益產(chǎn)品立項(xiàng)和資金來(lái)源的政府管理部門（如市發(fā)改委、財(cái)政部門等）。由于在國(guó)家特別需要，而非公資本無(wú)意或無(wú)力進(jìn)入的公益領(lǐng)域，正是國(guó)有資本發(fā)揮作用和體現(xiàn)價(jià)值的重要空間。21世紀(jì)前，國(guó)有資本大量進(jìn)入領(lǐng)域主要有重大基礎(chǔ)設(shè)施、基礎(chǔ)原材料和能源開(kāi)發(fā)等領(lǐng)域形成的公益型國(guó)有企業(yè)，其中有的項(xiàng)目性公益型國(guó)有企業(yè)是間斷性、短期限的；而需要持續(xù)提供社會(huì)公共產(chǎn)品的保障性公益型國(guó)有企業(yè)

22、往往是持續(xù)性或永久續(xù)存的。當(dāng)今制約中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的瓶頸領(lǐng)域已經(jīng)轉(zhuǎn)向某些社會(huì)公益產(chǎn)品，如醫(yī)療保障、養(yǎng)老保障、住房保障等，以及資源約束日益強(qiáng)勁和生態(tài)環(huán)境壓力日趨加大。因此，項(xiàng)目性和保障性公益型國(guó)有企業(yè)作為監(jiān)管主體的政府管理部門也是因企而異的。監(jiān)管重點(diǎn)。強(qiáng)化國(guó)有資本的公益性是新階段國(guó)有資本優(yōu)化配置的戰(zhàn)略目標(biāo)，對(duì)于公益性質(zhì)企業(yè)，監(jiān)管的重點(diǎn)是引導(dǎo)它們更多地為社會(huì)提供服務(wù)和產(chǎn)品，降低成本，同時(shí)通過(guò)技術(shù)改進(jìn)惠及社會(huì)。出資人機(jī)構(gòu)對(duì)于公益型國(guó)有企業(yè)監(jiān)管的重點(diǎn)是科學(xué)導(dǎo)向和評(píng)價(jià)提供社會(huì)公共產(chǎn)品的價(jià)值。而政府管理部門對(duì)公益型國(guó)有企業(yè)的監(jiān)管是出于公共利益代表的身份，監(jiān)管的重點(diǎn)對(duì)項(xiàng)目計(jì)劃實(shí)施進(jìn)度、資金使用情況、項(xiàng)目進(jìn)度

23、和工期的完成情況等；對(duì)于持續(xù)提供公共產(chǎn)品的監(jiān)管重點(diǎn)主要是產(chǎn)品的供應(yīng)量、產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)和服務(wù)質(zhì)量、制造成本和價(jià)格公允性等。監(jiān)管方式。對(duì)于公益型國(guó)有企業(yè)監(jiān)管方式是依據(jù)治理制度的設(shè)立類型，選定合適的監(jiān)管方式。對(duì)于國(guó)有獨(dú)資的公益型國(guó)有企業(yè)，由出資人機(jī)構(gòu)直接選擇、管理和考核企業(yè)主要負(fù)責(zé)人，通過(guò)組織委派和任命方式，明確企業(yè)經(jīng)營(yíng)責(zé)任和目標(biāo)，保證項(xiàng)目任務(wù)或公共產(chǎn)品的提供，并協(xié)調(diào)政府有關(guān)管理部門的監(jiān)管事宜；對(duì)于國(guó)有獨(dú)資公司的公益型國(guó)有企業(yè)，通過(guò)建立以董事會(huì)為治理核心的治理結(jié)構(gòu)，使公司治理制度成為出資人監(jiān)管和政府有關(guān)管理部門的結(jié)合平臺(tái)。政府有關(guān)管理部門可以按照企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)管理法第13條的精神，推選人選作為出資方代表進(jìn)入

24、公司決策和監(jiān)督機(jī)構(gòu)，監(jiān)管方式由直接轉(zhuǎn)為間接，由公司外部轉(zhuǎn)為治理結(jié)構(gòu)內(nèi)部，以提高監(jiān)管的有效性。通過(guò)有效的監(jiān)管方式控制成本攤銷，要對(duì)企業(yè)賬目進(jìn)行嚴(yán)格審計(jì)，合理費(fèi)用攤銷，不合理費(fèi)用剔除，對(duì)實(shí)現(xiàn)公益目標(biāo)產(chǎn)生的成本實(shí)行認(rèn)證制度，防止魚目混珠，不斷提高經(jīng)營(yíng)效率和水平。同時(shí)，公益型國(guó)有企業(yè)的賬目應(yīng)該向社會(huì)公開(kāi)，才能營(yíng)造一個(gè)相對(duì)公平的氛圍。監(jiān)管目標(biāo)和考核指標(biāo)。公益型國(guó)有企業(yè)監(jiān)管目標(biāo)是社會(huì)效益的最大化。以上世紀(jì)90年代初為開(kāi)發(fā)浦東，上海市政府出資建設(shè)了的南浦大橋?yàn)槔?。大橋建成開(kāi)通后，以收取過(guò)橋費(fèi)的形式將其轉(zhuǎn)讓，政府溢價(jià)收回建設(shè)資金，再投入楊浦大橋。不僅國(guó)有資本實(shí)現(xiàn)了增值，而且政府以有限的資金加快了基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

25、資本形態(tài)的國(guó)有資產(chǎn)不僅實(shí)現(xiàn)增值，而且國(guó)有資本布局更加優(yōu)化，使其發(fā)揮的效能更加明顯、效率進(jìn)一步提高。對(duì)于具有公益型國(guó)有企業(yè)，不能片面追求收入、利潤(rùn)，否則，企業(yè)會(huì)憑借行業(yè)地位的特殊性，很容易地轉(zhuǎn)嫁成本，導(dǎo)致社會(huì)高成本。因此，在績(jī)效評(píng)價(jià)和企業(yè)經(jīng)營(yíng)者績(jī)效考核指標(biāo)上，對(duì)企業(yè)主要負(fù)責(zé)人的評(píng)價(jià)指標(biāo)由出資人機(jī)構(gòu)依據(jù)項(xiàng)目計(jì)劃直接考核工程質(zhì)量、資金使用、費(fèi)用控制和工期進(jìn)度等指標(biāo)，或者是公共產(chǎn)品的供應(yīng)量、產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)和服務(wù)質(zhì)量、制造成本和價(jià)格公允性等指標(biāo)。國(guó)有獨(dú)資公司的公益型國(guó)有企業(yè)的績(jī)效考核指標(biāo)由董事會(huì)對(duì)國(guó)資管理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)進(jìn)行制定和落實(shí)，國(guó)資管理機(jī)構(gòu)不承擔(dān)具體經(jīng)營(yíng)績(jī)效指標(biāo)的制定和考核，主要應(yīng)評(píng)價(jià)和考核董事會(huì)機(jī)構(gòu)的規(guī)范性

26、和有效性。（二）市場(chǎng)型國(guó)有企業(yè)的監(jiān)管監(jiān)管主體。市場(chǎng)型國(guó)有企業(yè)監(jiān)管是單一的出資人機(jī)構(gòu)，出資人機(jī)構(gòu)嚴(yán)格按照公司法的規(guī)定行使股東的監(jiān)管職權(quán)。國(guó)資監(jiān)管機(jī)構(gòu)的權(quán)力源于政府授權(quán)，也就應(yīng)當(dāng)對(duì)本級(jí)人民政府負(fù)責(zé)，對(duì)國(guó)有資產(chǎn)的保值增值負(fù)責(zé)。按照“政企分開(kāi)、社會(huì)公共管理職能與國(guó)有資產(chǎn)出資人職能分開(kāi)、不干預(yù)企業(yè)依法自主經(jīng)營(yíng)的原則，依法履行出資人職責(zé)”的原則，依據(jù)公司法和企業(yè)章程的規(guī)定，履行出資人職責(zé)，保障出資人權(quán)益，防止國(guó)有資產(chǎn)損失。應(yīng)當(dāng)維護(hù)企業(yè)作為市場(chǎng)主體依法享有的權(quán)利，通過(guò)公司治理機(jī)構(gòu)享有資產(chǎn)收益、參與重大決策和選擇管理者等出資人權(quán)利，行使監(jiān)管主體的職權(quán)。監(jiān)管重點(diǎn)。出資人機(jī)構(gòu)對(duì)市場(chǎng)型國(guó)有企業(yè)的監(jiān)管，要從直接監(jiān)管企

27、業(yè)轉(zhuǎn)向重點(diǎn)監(jiān)管國(guó)有資本的布局、結(jié)構(gòu)調(diào)整和資本回報(bào)水平。監(jiān)管的重點(diǎn)之一是國(guó)有資本的收益權(quán)。只有保證作為終極所有者的“全體國(guó)民”享受到了企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)的經(jīng)營(yíng)成果，國(guó)有資產(chǎn)才成為真正意義上的“國(guó)有”；出資人機(jī)構(gòu)“代表本級(jí)人民政府對(duì)國(guó)家出資企業(yè)依法享有資產(chǎn)收益”，要通過(guò)國(guó)家出資企業(yè)的董事會(huì)或股東會(huì)，對(duì)利潤(rùn)分配方案進(jìn)行決策，確保國(guó)有資本按照“同股同權(quán)”、“同股同利”原則分享利潤(rùn)，并督促出資企業(yè)向國(guó)家上繳利潤(rùn)，進(jìn)而納入政府的財(cái)政預(yù)算管理，監(jiān)管的依據(jù)是國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算制度；監(jiān)管的重點(diǎn)之二是出資企業(yè)資產(chǎn)的流動(dòng)性。產(chǎn)權(quán)資本的順暢流動(dòng)是現(xiàn)代企業(yè)產(chǎn)權(quán)制度的重要特征，也是國(guó)有資本資產(chǎn)增值保值的必需條件。因此，提高市場(chǎng)型

28、國(guó)有企業(yè)國(guó)有資本的證券化比率，企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)的依法順暢和有序流動(dòng)，既是保障企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)增值保值和國(guó)有企業(yè)充滿活力的需要，也是國(guó)有資本在競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域中和其他市場(chǎng)主體公平競(jìng)爭(zhēng)，通過(guò)“有進(jìn)有退”不斷優(yōu)化調(diào)整國(guó)有資本布局結(jié)構(gòu)的最基本保證。監(jiān)管方式。完善監(jiān)管機(jī)構(gòu)和被監(jiān)管企業(yè)之間的治理關(guān)系作為監(jiān)管方式的主要基礎(chǔ)。遵循市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)微觀主體商業(yè)化運(yùn)行的普遍規(guī)律，通過(guò)建立和健全公司治理機(jī)構(gòu)，充分發(fā)揮戰(zhàn)略型董事會(huì)在治理機(jī)構(gòu)中的核心作用。出資人機(jī)構(gòu)依據(jù)委托代理的治理原則，選擇國(guó)有資本的代理人依法進(jìn)入公司的董事會(huì)和監(jiān)事會(huì)，行使戰(zhàn)略決策和日常監(jiān)督職責(zé)。國(guó)有資本的代理人由以專家型人才為主，代理人的選擇遵循商業(yè)化運(yùn)作的模式，逐步做

29、到市場(chǎng)化、職業(yè)化和契約化管理。監(jiān)管機(jī)構(gòu)和被監(jiān)管企業(yè)之間的治理關(guān)系，完全按照公司法和治理準(zhǔn)則，出資人機(jī)構(gòu)只是依據(jù)股東權(quán)力對(duì)董事會(huì)和監(jiān)事會(huì)的工作做出評(píng)價(jià)，對(duì)委派的代理人進(jìn)行管理；不再行使對(duì)企業(yè)經(jīng)營(yíng)負(fù)責(zé)人的直接考核，也不對(duì)出資企業(yè)經(jīng)營(yíng)性事項(xiàng)進(jìn)行審核與批準(zhǔn)。企業(yè)的戰(zhàn)略決策和經(jīng)營(yíng)管理權(quán)力，有健全的治理機(jī)制規(guī)范運(yùn)作，從而構(gòu)建出資人機(jī)構(gòu)和監(jiān)管企業(yè)之間以積極投資者關(guān)系導(dǎo)向的治理管控模式。監(jiān)管目標(biāo)和考核指標(biāo)。市場(chǎng)型國(guó)有企業(yè)監(jiān)管目標(biāo)是國(guó)有資本收益的最大化。針對(duì)競(jìng)爭(zhēng)型國(guó)有企業(yè)的不同行業(yè)和不同發(fā)展階段，分別制定有利于發(fā)揮資本逐利活力的導(dǎo)向目標(biāo)和提高企業(yè)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力和績(jī)效指標(biāo)。出資人機(jī)構(gòu)對(duì)市場(chǎng)型國(guó)有企業(yè)的國(guó)有資本，向授權(quán)

30、機(jī)構(gòu)承擔(dān)優(yōu)化結(jié)構(gòu)、合理布局、長(zhǎng)期保值增值的責(zé)任，并建設(shè)積極投資者關(guān)系導(dǎo)向的治理關(guān)系，以股東的職權(quán)激勵(lì)和引導(dǎo)管理者采取“企業(yè)價(jià)值最大化”的行為；發(fā)揮資本逐利活力的目標(biāo)導(dǎo)向原則，由董事會(huì)提出公司的愿景、目標(biāo)和戰(zhàn)略方向，出資人機(jī)構(gòu)僅僅作為股東予以審核或通過(guò)；提高企業(yè)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力和經(jīng)營(yíng)績(jī)效的控制指標(biāo)主要有：凈資產(chǎn)收益率、資本回報(bào)率、稅后凈利潤(rùn)、EVA等價(jià)值評(píng)價(jià)指標(biāo)。（三）混合型國(guó)有企業(yè)的監(jiān)管監(jiān)管主體。混合型國(guó)有企業(yè)是指既非純公益型，也非純競(jìng)爭(zhēng)性的國(guó)有企業(yè)，其企業(yè)目標(biāo)和產(chǎn)品定價(jià)機(jī)制處于兩者之間。對(duì)混合型國(guó)有企業(yè)首先要依據(jù)前章的三維模型定量化判斷究竟是準(zhǔn)公益型還是準(zhǔn)競(jìng)爭(zhēng)型國(guó)有企業(yè)，也就是依據(jù)其產(chǎn)品總量中，帶

31、有公共性質(zhì)產(chǎn)品的占比來(lái)確定其監(jiān)管模式。對(duì)于準(zhǔn)競(jìng)爭(zhēng)型國(guó)有企業(yè)則參照純競(jìng)爭(zhēng)性有出資人機(jī)構(gòu)通過(guò)治理關(guān)系實(shí)行監(jiān)管，在考核指標(biāo)中適當(dāng)增加修正系數(shù)；對(duì)于準(zhǔn)公益型國(guó)有企業(yè)的監(jiān)管，則比照公益型模式調(diào)整治理結(jié)構(gòu)、引導(dǎo)方式和考核指標(biāo)。值得關(guān)注的是，現(xiàn)實(shí)中的國(guó)有企業(yè)往往大都是混合型的?！叭绻嫘再|(zhì)國(guó)企產(chǎn)品鏈的某些部分具有延伸做競(jìng)爭(zhēng)性產(chǎn)品的可能性，那就應(yīng)該進(jìn)行業(yè)務(wù)延伸，以降低成本，提高收益，減輕政府負(fù)擔(dān)。此外，純公益企業(yè)由于政府管頭管腳，往往會(huì)效率低下，虧損嚴(yán)重。如果混合發(fā)展，就可能盈虧平衡，甚至有盈余，效率提高?！保▏?guó)企雜志2012年第一期）監(jiān)管重點(diǎn)。和中央企業(yè)不同的是，地方國(guó)資管理機(jī)構(gòu)監(jiān)管的出資企業(yè)（第一層面）

32、往往具有混合型的特點(diǎn)，監(jiān)管的重點(diǎn)首先是出資人監(jiān)管下的第一層出資企業(yè)，這些企業(yè)大部分是集團(tuán)公司或者控股公司，下屬企業(yè)中會(huì)有公益型和市場(chǎng)型兩種企業(yè)；其次，應(yīng)該明確在出資企業(yè)下設(shè)的子公司不再設(shè)混合型企業(yè)，現(xiàn)有的二級(jí)以下子公司要通過(guò)合理定位、資產(chǎn)重組和進(jìn)行調(diào)整，明確監(jiān)管模式和發(fā)展方向，不能再有混合型國(guó)有企業(yè)，以厘清監(jiān)管關(guān)系；第三，對(duì)于偏重于市場(chǎng)型（準(zhǔn)市場(chǎng)型國(guó)有企業(yè)），以公司治理準(zhǔn)則界定監(jiān)管關(guān)系，同時(shí)引入多種形式的市場(chǎng)化的監(jiān)管機(jī)制，體現(xiàn)公開(kāi)公正的原則，與其他所有制的市場(chǎng)主體公平競(jìng)爭(zhēng)。監(jiān)管方式。國(guó)有資本是有政府背景的特殊資源?；旌闲蛧?guó)有企業(yè)的國(guó)有資本的公共性，在投向上體現(xiàn)在兩個(gè)方面，一類投資是追求財(cái)務(wù)回報(bào)

33、，以投資收益彌補(bǔ)公益產(chǎn)品的赤字，以減少政府的補(bǔ)貼，并控制企業(yè)的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)；另一類是實(shí)現(xiàn)公共目標(biāo)。例如在市場(chǎng)失靈的領(lǐng)域引領(lǐng)社會(huì)投資、推進(jìn)科技進(jìn)步和產(chǎn)業(yè)升級(jí)、保障經(jīng)濟(jì)和國(guó)家安全、支持民生建設(shè)項(xiàng)目等。為此，在公共產(chǎn)品的監(jiān)管方式上，除了前述依托公司治理的體制內(nèi)監(jiān)管方法以外，還要引入市場(chǎng)化運(yùn)行的機(jī)制提高效率和監(jiān)管的透明度。第二種機(jī)制是政府購(gòu)買公共服務(wù)，其主要方式是“市場(chǎng)運(yùn)作、政府承擔(dān)、定項(xiàng)委托、合同管理、評(píng)估兌現(xiàn)”。即政府將由自身承擔(dān)的為社會(huì)發(fā)展和人民日常生活提供的公共服務(wù)事項(xiàng)交給有資質(zhì)的社會(huì)組織來(lái)完成，并定期按照市場(chǎng)標(biāo)準(zhǔn)相互建立提供服務(wù)產(chǎn)品的合約進(jìn)行約束和監(jiān)管。實(shí)質(zhì)是在公共服務(wù)的供給機(jī)制中引入競(jìng)爭(zhēng)，特別

34、是公共教育、環(huán)衛(wèi)、住房保障等領(lǐng)域的公共服務(wù)。第三種是BOT即建設(shè)-經(jīng)營(yíng)-轉(zhuǎn)讓，是指政府通過(guò)契約授予非國(guó)有企業(yè)（包括外國(guó)企業(yè)）以一定期限的特許專營(yíng)權(quán)，以增強(qiáng)對(duì)同類國(guó)有企業(yè)的“鯰魚效應(yīng)”，促進(jìn)監(jiān)管的提升。第四種是對(duì)自然壟斷領(lǐng)域的混合型國(guó)有企業(yè)，要加強(qiáng)社會(huì)監(jiān)督和引入獨(dú)立審計(jì)的監(jiān)管方式，嚴(yán)格控制其營(yíng)運(yùn)成本，尤其是勞動(dòng)力成本；通過(guò)實(shí)施有效的外部監(jiān)管，包括價(jià)格、服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、成本控制、收入分配、資源配置和行業(yè)限制，提高透明度，防止企業(yè)利用壟斷地位損害社會(huì)和公眾的利益；對(duì)于自然壟斷形成超額利潤(rùn)，要提高收繳紅利的比例，以達(dá)到形成合理規(guī)范和政府政策安排，以兼顧企業(yè)為社會(huì)服務(wù)和企業(yè)持續(xù)發(fā)展的雙重目標(biāo)。 監(jiān)管目標(biāo)和考核

35、指標(biāo)?；旌闲蛧?guó)有企業(yè)監(jiān)管的目標(biāo)是經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的財(cái)務(wù)回報(bào)加上特定的社會(huì)目標(biāo)。企業(yè)應(yīng)該有和持有資本相匹配的盈利目標(biāo)，但和社會(huì)特定目標(biāo)之間需要尋找一個(gè)平衡點(diǎn)“不能讓企業(yè)單純追求利潤(rùn)，損害公益，但我們也不容忍國(guó)企以公益的名義降低效率，躺在國(guó)家身上。效率目標(biāo)不降低，利潤(rùn)就水到渠成”（國(guó)企雜志2012年第一期）。在企業(yè)良好運(yùn)作情況下，大多數(shù)可以獲得較高的回報(bào)，但政府投資的出發(fā)點(diǎn)則不是短期的資本保值增值，而是實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的公共目標(biāo)和增進(jìn)社會(huì)的公平和進(jìn)步。（四）加強(qiáng)國(guó)企分類監(jiān)管的配套政策建議1.建立財(cái)政預(yù)算與國(guó)資預(yù)算制度對(duì)接的通道為了明確政府部門與國(guó)資監(jiān)管部門對(duì)于公益型國(guó)有企業(yè)監(jiān)管的不同職責(zé)定位，按照“政企分開(kāi)、

36、政資分開(kāi)”的原則，擬建立財(cái)政預(yù)算與國(guó)資預(yù)算資金往來(lái)對(duì)接的制度通道?，F(xiàn)在國(guó)資預(yù)算由財(cái)政部門負(fù)責(zé)，但是沒(méi)有建立相應(yīng)的財(cái)政預(yù)算與國(guó)資預(yù)算制度對(duì)接的通道。只有形成兩者對(duì)接的制度規(guī)范，才能真正成為健全和完善政府對(duì)國(guó)有資產(chǎn)的年度預(yù)算制度。政府的國(guó)資年度預(yù)算報(bào)告需經(jīng)過(guò)人大的審核，接受人大的監(jiān)督。這就要形成政府立項(xiàng)和財(cái)政出資的公益型項(xiàng)目的資金預(yù)算和投資資本計(jì)劃，并和國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算制度相銜接；同時(shí)，明確相應(yīng)的國(guó)資收益用于政府再投資、財(cái)政轉(zhuǎn)移支付或社會(huì)保障支出等科目，也需列入財(cái)政預(yù)算體系之中。為此，國(guó)資監(jiān)管機(jī)構(gòu)還需要相應(yīng)建立獨(dú)立編制的資產(chǎn)負(fù)債表，對(duì)應(yīng)于國(guó)資委履行出資人保值增值責(zé)任并依法行使出資人權(quán)益，以此理順國(guó)

37、資出資、運(yùn)行與監(jiān)管的關(guān)系。2.政府公共管理部門以適當(dāng)?shù)姆绞綄?duì)公益型國(guó)企的專項(xiàng)監(jiān)管借鑒國(guó)外公益型國(guó)企監(jiān)管大致有兩種方式。一是國(guó)家出資（包括資本金和項(xiàng)目資金），政府經(jīng)營(yíng)。其國(guó)企的領(lǐng)導(dǎo)享受國(guó)家公務(wù)員待遇，其經(jīng)營(yíng)狀況納入財(cái)政預(yù)算；二是國(guó)家出資，項(xiàng)目由財(cái)政支付或補(bǔ)貼，企業(yè)則市場(chǎng)化運(yùn)作。中國(guó)大部分公益型國(guó)企與國(guó)外第二種公益型國(guó)企類似。政府公共管理部門對(duì)于這類公益型國(guó)企的監(jiān)管，主要是監(jiān)管財(cái)政資金安全、項(xiàng)目質(zhì)量和營(yíng)運(yùn)效率。因此，方式之一是按照公司法，政府公共管理部門可推選代表人選依法進(jìn)入公益型公司的董事會(huì)和監(jiān)事會(huì)。出任的董事或監(jiān)事，除了履行法定的決策和監(jiān)督職責(zé)外，可以由章程規(guī)定專項(xiàng)檢查公共產(chǎn)品供應(yīng)量、產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)和服務(wù)質(zhì)量、制造成本和價(jià)格等內(nèi)容的特別職責(zé)。方式之二是在政府公共管理部門監(jiān)管規(guī)范的條件下，可引入“特許經(jīng)營(yíng)”、“政府購(gòu)買服務(wù)和“BOT”等以協(xié)議約束的監(jiān)管機(jī)制，以吸引和鼓勵(lì)非公資本共同參與公開(kāi)公平的競(jìng)爭(zhēng)，促進(jìn)國(guó)有企業(yè)通過(guò)和其他市場(chǎng)主體的同臺(tái)競(jìng)技提高營(yíng)運(yùn)效率。方式之三是政府公共管理部門采用政府審計(jì)、專項(xiàng)檢查、第三方獨(dú)立評(píng)價(jià)等社會(huì)和外部監(jiān)管的措施，對(duì)公益產(chǎn)品的成本實(shí)行認(rèn)證制度，控制成本攤銷，合