行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理體制改革(一)

1、行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理體制改革(一)    摘要廣西南寧市解放思想，大膽創(chuàng)新，針對傳統(tǒng)行政事業(yè)性國有資產(chǎn)管理的弊端，改革和創(chuàng)新管理體制，在理論和實踐上均取得重大突破，引起國內(nèi)國有資產(chǎn)理論界和政府管理部門的廣泛關(guān)注，被譽為“南寧威寧模式”并榮獲20032004年度第二屆“中國地方政府創(chuàng)新獎”二等獎?！澳蠈幫幠Ｊ健备母镌诘玫娇隙ê唾澴u的同時。也有人對改革的制度依據(jù)提出了質(zhì)疑。本文擬解讀“南寧威寧模式”改革的制度依據(jù)。 關(guān)鍵詞行政事業(yè)單位；國有資產(chǎn)；資產(chǎn)管理；經(jīng)濟體制改革。 南寧市委、市政府解放思想，大膽創(chuàng)新，于2002年4月組建威寧資產(chǎn)經(jīng)營有限責任公司，

2、針對傳統(tǒng)行政事業(yè)性國有資產(chǎn)管理的弊端，改革和創(chuàng)新管理體制，在理論和實踐上均取得重大突破，引起國內(nèi)國有資產(chǎn)理論界和政府管理部門的廣泛關(guān)注，被譽為“南寧威寧模式”，榮獲20032004年度第二屆“中國地方政府創(chuàng)新獎”二等獎?！澳蠈幫幠Ｊ健备母镌诘玫娇隙ê唾澴u的同時，也有人對改革的制度依據(jù)提出了質(zhì)疑，本文擬從1995年2月15日施行的行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理辦法(國資事發(fā)199517號)、2006年7月1日施行的行政單位國有資產(chǎn)管理暫行辦法(財政部令第35號)和事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理暫行辦法(財政部令第36號)，解讀“南寧威寧模式”改革的制度依據(jù)。 一、行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)的概念 國有資產(chǎn)劃分為企業(yè)

3、經(jīng)營性國有資產(chǎn)、行政事業(yè)性國有資產(chǎn)、自然資源性國有資產(chǎn)三大類。行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)是指由行政事業(yè)單位占有、使用的，依法確認為國家所有，能以貨幣計量的各種經(jīng)濟資源的總稱。包括行政事業(yè)單位用國家財政性資金形成的資產(chǎn)、國家調(diào)撥給行政事業(yè)單位的資產(chǎn)、行政事業(yè)單位按照國家規(guī)定組織收入形成的資產(chǎn)以及接受捐贈和其他經(jīng)法律確認為國家所有的資產(chǎn)，其表現(xiàn)形式為流動資產(chǎn)、固定資產(chǎn)、無形資產(chǎn)和對外投資等。 二、財政部令第35號、第36號出臺的背景 1995年，財政部和原國有資產(chǎn)管理局制定發(fā)布了行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理辦法(國資事發(fā)199517號)(以下簡稱17號)，對行政事業(yè)單位開展國有資產(chǎn)管理工作起到了重要作用。l

4、O多年來，各級財政部門、主管部門和行政事業(yè)單位在國有資產(chǎn)管理方面做了大量的工作，取得了一定的成效，但由于規(guī)章制度滯后、管理體制未理順等原因，仍然存在不少問題，主要表現(xiàn)在：基礎(chǔ)工作比較薄弱，家底不清；資產(chǎn)配置不公平，普遍存在超編、超標現(xiàn)象；資產(chǎn)使用缺乏評估和監(jiān)督；資產(chǎn)使用效率較低，還存在資產(chǎn)閑置浪費現(xiàn)象；資產(chǎn)處置不規(guī)范，資產(chǎn)流失情況嚴重等。隨著國民經(jīng)濟和社會發(fā)展，以及部門預(yù)算、國庫集中支付、政府采購、“收支兩條線”等財政改革的不斷深入，原有的制度規(guī)定已不適應(yīng)實際管理工作的需求，迫切需要出臺新的管理辦法以規(guī)范和加強行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理工作。為此，財政部在廣泛聽取各方面意見和反復(fù)研究的基礎(chǔ)上，頒

5、布了行政單位國有資產(chǎn)管理暫行辦法(財政部令第35號)(以下簡稱35號)和事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理暫行辦法(財政部令第36號)(以下簡稱36號)，自2006年7月1日起正式施行。 三、解讀“南寧威寧模式”改革的制度依據(jù) 改革目標之一：“明晰產(chǎn)權(quán)，核清家底”的制度依據(jù) 17號第三條“行政事業(yè)資產(chǎn)管理的主要任務(wù)是明晰產(chǎn)權(quán)關(guān)系，實施產(chǎn)權(quán)管理，保障資產(chǎn)的安全和完整”、第四條“行政事業(yè)資產(chǎn)管理的內(nèi)容包括：產(chǎn)權(quán)登記、界定”，可見，“南寧威寧模式”改革的目標之一和重要原則“明晰產(chǎn)權(quán)，核清家底”有著非常明確制度依據(jù)。35號第四條“行政單位國有資產(chǎn)管理的主要任務(wù)(三)保障國有資產(chǎn)的安全和完整”、第五條“行政單位國有資

6、產(chǎn)管理的內(nèi)容包括：產(chǎn)權(quán)界定、產(chǎn)權(quán)糾紛調(diào)處、產(chǎn)權(quán)登記”36號第三十一條“申報、辦理產(chǎn)權(quán)登記”兩個辦法均將“產(chǎn)權(quán)登記”作為國有資產(chǎn)管理工作中的一項基本任務(wù)，作為保障國有資產(chǎn)安全和完整的重要工作和措施。 實施“南寧威寧模式”改革前，南寧市行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理體制存在“管理混亂、存量不清、賬實不符”的弊端和漏洞。有的單位疏于管理，國有資產(chǎn)被非法侵占；有的單位利用國有資產(chǎn)辦企業(yè)、開公司，賬外設(shè)賬；有的單位利用占用的土地違規(guī)違法投資開發(fā)建設(shè)；有的單位國有資產(chǎn)實物管理與價值管理相脫節(jié)，賬實不符；對于價值最大的土地和房產(chǎn)，許多單位沒有產(chǎn)權(quán)證。在這種狀態(tài)下，雖然財政部門每年都進行清產(chǎn)核資，但一直無法核清其家

7、底，可以說行政事業(yè)國有資產(chǎn)的統(tǒng)計在很大程度上始終是一筆糊涂賬。 在行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)中，土地和房產(chǎn)所占的價值比重最大，使用期限最長，屬于重點管理對象。但由于歷史原因，很多土地、房屋沒有辦理產(chǎn)權(quán)證，辦公樓和職工宿舍樓大多交雜在同一宗土地上，之間大多沒有清晰的界線。隨著住房制度改革的推進和深化，職工住房進行房改后產(chǎn)權(quán)已歸個人所有。因此，重新界定行政事業(yè)單位國有土地和房產(chǎn)的界線和范圍，對辦公區(qū)和宿舍區(qū)土地進行分割，辦理土地使用權(quán)證和房屋所有權(quán)證，是保障資產(chǎn)安全和完整的首要任務(wù)和工作。 產(chǎn)權(quán)證是資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)明晰的法律文件，實施“南寧威寧模式”改革后，對南寧市市本級行政事業(yè)單位的國有土地、房產(chǎn)進行確權(quán)辦證

8、并重新評估入賬，從根本上徹底解決了行政事業(yè)單位國有土地和房屋權(quán)屬不清、家底不清的問題。 改革目標之二：“資產(chǎn)所有權(quán)和使用權(quán)相分離”的制度依據(jù) 17號第五條“國家對行政事業(yè)資產(chǎn)的管理，堅持所有權(quán)和使用權(quán)相分離的原則，實行國家統(tǒng)一所有，政府分級監(jiān)管，單位占有、使用的管理體制”，35號第七條和36號第五條“行政(事業(yè))單位國有資產(chǎn)管理，實行國家統(tǒng)一所有，政府分級監(jiān)管，單位占有、使用的管理體制”，35號第十條和36號第十條“財政部門根據(jù)工作需要，可以將國有資產(chǎn)管理的部分工作交由有關(guān)單位完成”，36號第四條“事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理活動應(yīng)當堅持所有權(quán)和使用權(quán)相分離的原則?！敝贫惹逦孛鞔_了行政事業(yè)資產(chǎn)的所有

9、權(quán)屬于國家，使用權(quán)在單位，所有權(quán)和使用權(quán)相分離是政事分開的要求，所有權(quán)由財政部門代表國家來行使，或是由財政部門委托專門的運營機構(gòu)進行具體管理。 在傳統(tǒng)的管理體制之下，由于行政事業(yè)單位的資產(chǎn)是由財政撥款購建，資產(chǎn)的形成是免費的，而占用權(quán)、管理權(quán)、收益權(quán)卻由各單位所有，擁有的資產(chǎn)越多，空閑的資產(chǎn)越多，其可供出租、經(jīng)營的資產(chǎn)相應(yīng)增加，職工福利及部門私利也越多，部門利益最大化最終引發(fā)和強化了使用單位的資產(chǎn)占有擴張欲望，導(dǎo)致資源配置失衡；由于缺乏明確的規(guī)則來促進必要的流通，導(dǎo)致“單位占有和使用”實際上成為“單位所有”、“部門化”、“個人化”，作為所有者的國家產(chǎn)權(quán)虛置，統(tǒng)一管理失控；由于缺乏合理有效的監(jiān)督

10、機制，資產(chǎn)使用效率低，閑置浪費突出，使用單位盡量多占用資產(chǎn)和變相將資產(chǎn)用于經(jīng)營創(chuàng)收，滋生“小金庫”和腐??；由于缺乏規(guī)范的處置程序和處置途徑，導(dǎo)致使用單位自行隨意處置，資產(chǎn)流失嚴重；由于缺乏市場經(jīng)驗、風險意識、管理不善和“暗箱操作”，催生權(quán)力尋租，滋生腐敗，造成投資損失，國有資產(chǎn)收益、稅費大量流失；由于分散經(jīng)營，每個單位都需要安排人力、財力、物力來管理資產(chǎn)，導(dǎo)致管理成本增加。 實施“南寧威寧模式”改革后，由市政府組建威寧公司，市國資委授權(quán)威寧公司統(tǒng)一接收、管理、運營市本級行政事業(yè)單位國有土地、房產(chǎn)、經(jīng)濟實體等。威寧公司擁有行政事業(yè)單位國有土地、房產(chǎn)的資產(chǎn)所有權(quán)，使用單位通過與威寧公司建立租賃關(guān)系

11、而擁有資產(chǎn)的使用權(quán)。資產(chǎn)所有權(quán)與使用權(quán)相分離、經(jīng)營權(quán)與收益權(quán)相分離，一是嚴肅了財經(jīng)制度，撥亂反正，將各行政事業(yè)單位長期錯誤擁有的國有土地、房產(chǎn)的資產(chǎn)所有權(quán)回歸政府授權(quán)的管理機構(gòu)進行專業(yè)化管理和運營；二是徹底地從根本上鏟除了“小金庫”滋生的土壤，政府職能部門不再從事經(jīng)營性和競爭性領(lǐng)域的經(jīng)濟活動，實現(xiàn)了政企分開以及政府職能轉(zhuǎn)變和歸位；三是降低了資產(chǎn)監(jiān)管成本和流失風險；四是加強了資源調(diào)控、調(diào)劑能力，優(yōu)化了資源配置；五是提高了資產(chǎn)使用效率和效益，最大限度地降低了管理成本和資產(chǎn)閑置浪費。 改革目標之三：“建立辦公用房租賃關(guān)系”的制度依據(jù) 35號第六條和36號第四條“行政(事業(yè))單位國有資產(chǎn)管理活動，應(yīng)當

12、遵循(堅持)資產(chǎn)管理和預(yù)算管理相結(jié)合的原則?！?，36號第四十七條“事業(yè)單位國有資產(chǎn)占有、使用狀況，是主管部門、財政部門編制和安排事業(yè)單位預(yù)算的重要參考依據(jù)。建立和完善資產(chǎn)與預(yù)算有效結(jié)合的激勵和約束機制”，36號第十二條“事業(yè)單位國有資產(chǎn)配置應(yīng)當符合以下條件：(三)難以通過市場購買產(chǎn)品或者服務(wù)的方式代替資產(chǎn)配置，或者采取市場購買方式的成本過高”。制度明確了行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)(含辦公用房)占有、使用應(yīng)實行預(yù)算管理和優(yōu)先采取市場購買的方式。 在實行“南寧威寧模式”改革前，政府運行成本是多少?很多人會立即聯(lián)想到每年財政預(yù)算安排的政府部門行政經(jīng)費，但只考慮行政經(jīng)費是不全面的，各部門占有使用的由財政撥款

13、形成的固定資產(chǎn)(含辦公用房及土地)的使用成本卻被忽視和忽略不計，而實際上這部分資產(chǎn)的使用價值每時每刻都在發(fā)生作用。這些資產(chǎn)占據(jù)著市中心的商業(yè)地塊，使得政府長期投資(包括土地增值等)回報都變成了單位的運行成本，使政府的運行成本和社會成本(交通壓力、群眾辦事不方便、環(huán)境污染等)變得十分巨大，這一成本如不真實反映，就不能真實全面反映政府運行成本。長期以來，屬于財政投資的各級政府及其職能部門的建設(shè)項目(含辦公用房)，基本都實行“自己建設(shè)、自己管理、自己使用”的模式，其弊端主要體現(xiàn)為：建設(shè)單位必須組建臨時“指揮部”、“基建辦”等“一次性業(yè)主”作為運作載體并配備相應(yīng)的工程技術(shù)人員，工程完工投入使用后，這些

14、花費了時間和成本培養(yǎng)出來的有經(jīng)驗的工程技術(shù)人員卻又面臨“失業(yè)”、“待業(yè)”、“轉(zhuǎn)業(yè)”(且無法精減)，造成單位機構(gòu)人員臃腫、人力資源閑置浪費，增加財政負擔；自建自管自用使得所有者(政府)和使用者的責任與利益不統(tǒng)一，建設(shè)過程難以得到有效監(jiān)督，導(dǎo)致“釣魚”工程和超規(guī)模、超標準建設(shè)等現(xiàn)象產(chǎn)生，在財政經(jīng)費不能及時滿足的情況下，工程遲遲不能完工交付使用，進一步突顯出財政資金使用效益低、成本高。 實施“南寧威寧模式”改革后，引入市場化手段，按照符合成本效益的原則配置辦公資源，采用價格杠桿顯現(xiàn)辦公用房使用成本，用預(yù)算手段實現(xiàn)對辦公用房使用的控制和管理，使辦公資源從實物分配向價值分配轉(zhuǎn)化。具體為：根據(jù)國家規(guī)定的人

15、均辦公用房面積標準，參照市場租金水平，由威寧公司統(tǒng)一與各行政事業(yè)單位建立辦公用房租賃關(guān)系，培養(yǎng)單位使用辦公用房的付費商品意識和市場化意識，在單位預(yù)算固定的條件下，約束單位多占用辦公資源的內(nèi)在擴張欲望，緩解和改善單位辦公條件苦樂不均的矛盾，實現(xiàn)辦公資源的優(yōu)化配置。 建立辦公用房租賃關(guān)系實現(xiàn)的租金收入用于投資建設(shè)新辦公用房，通過為行政事業(yè)單位量身定做方式不斷建設(shè)新辦公用房來改善單位辦公條件，同時將市中心成熟城區(qū)中的舊辦公用房替換出來，并處置變現(xiàn)回收初始投資，最終形成辦公用房的投資、建設(shè)、租賃、回收、再投資的市場化運作良性循環(huán)機制，有效地降低政府行政運行成本。 建立辦公用房租賃關(guān)系的實質(zhì)是改變財政對行政辦公用房的投入方式，將固定投入變?yōu)槌凶饣蛄鲃邮酵度?，通過資本市場源源不斷融回資金，用于建設(shè)新辦公用房，變政府投資為社會、民間投資，實現(xiàn)地方財政以“小錢換大錢”、一次性支付變成分期支付、放大財政資金的目標。 從國際范圍看，許多市場經(jīng)濟發(fā)達國家的政府對行政單位資產(chǎn)配置采取調(diào)租購建的優(yōu)先選擇順序，根據(jù)不同時期財力狀況及比較成本后，按最符合成本效益原則選取最佳方式。 改革目標之四：“實