淺議我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制改革的出路

1、淺議我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制改革的出路南通大學(xué)法政與管理學(xué)院 行政073班 董野【摘要】鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制改革，不僅僅是簡(jiǎn)單的一項(xiàng)工作任務(wù)和某一項(xiàng)社會(huì)改革措施，她涉及我國(guó)行政體制改革的走向，關(guān)系到我國(guó)基層政權(quán)鞏固，影響到社會(huì)整體發(fā)展環(huán)境，涉及社會(huì)各個(gè)方面和社會(huì)各個(gè)領(lǐng)域，本文從我國(guó)現(xiàn)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政體制缺陷及其根源、鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制改革的思路與路徑、研究鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政體制改革具有積極意義三個(gè)方面做出一些粗淺的分析和探討。【關(guān)鍵詞】 鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)關(guān) 行政管理 改革發(fā)展我國(guó)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)是國(guó)家最低一層的政權(quán)，是國(guó)家公共管理的最基層面，在中國(guó)這種有著特殊國(guó)情的國(guó)家里，鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共管理水平起著十分重要作用。以往我們一談及鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政體制管

2、理，主要是指政治管理和統(tǒng)治，涉及公共管理的少。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制度建立，農(nóng)村和農(nóng)民問(wèn)題更加由經(jīng)濟(jì)問(wèn)題上升為一個(gè)深層次的政治危機(jī)，政治管理重心逐步向公共管理職能轉(zhuǎn)移，公共管理在解決政治管理和政治危機(jī)中作用和地位更加凸顯，因而需要重新審視和解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共管理問(wèn)題，從體制和機(jī)制上對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)進(jìn)行新的定位和改革。一我國(guó)現(xiàn)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政體制缺陷及其根源1. 加快發(fā)展的現(xiàn)實(shí)凸現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制的弱化。主要表現(xiàn)在三個(gè)方面：一是財(cái)政狀況惡化，負(fù)債嚴(yán)重，缺乏支持經(jīng)濟(jì)發(fā)展支撐點(diǎn)。財(cái)政缺乏充足穩(wěn)定來(lái)源，支出壓力巨大。我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)財(cái)政收入缺乏充足穩(wěn)定來(lái)源。在稅費(fèi)改革前，主要靠“三提五統(tǒng)”。稅費(fèi)改革后，主要靠農(nóng)業(yè)稅及其附加，少量零星工

3、商企業(yè)稅收。在東部沿海發(fā)達(dá)省份發(fā)達(dá)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，其財(cái)政收入狀況還是比較好的，但就全國(guó)絕大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)而言，是非常不理想的，取消農(nóng)業(yè)稅后，雖然上面有一定量財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，但遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能從根本上解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)問(wèn)題。二是政策手段不足，調(diào)控有限，缺乏加快發(fā)展的著力點(diǎn)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)按照法律規(guī)定有著自身的法定權(quán)限和職能，但是在實(shí)際中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能是不完備的，機(jī)構(gòu)是不健全的。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在實(shí)際的管理中，就不可避免地遇到法律地位不足，改革依靠不足的尷尬，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是一個(gè)天生的“殘疾人”。因而在公共產(chǎn)品和服務(wù)的提供與實(shí)施、保障上常是力不從心。但這種力不從心，不是鄉(xiāng)鎮(zhèn)自身的錯(cuò)，而是對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理體制和職能弱化形成的。三是工作機(jī)制僵化，內(nèi)在功能弱化缺乏

4、支持整體發(fā)展的動(dòng)力點(diǎn)。龐大的上級(jí)政府到鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)，由幾十個(gè)部門(mén)，幾千號(hào)人到僅有幾十口人，而所有部門(mén)都不是完全意義上的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府部門(mén)。七站八所等部門(mén)大多歸縣級(jí)部門(mén)管理，鄉(xiāng)政府直屬部門(mén)只設(shè)一個(gè)助理，如統(tǒng)計(jì)助理、村建助理、司法助理、信訪辦主任，其實(shí)只是一個(gè)人?？芍^上面千條線(xiàn)下面一根針。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府受到巨大壓力和強(qiáng)力干擾，致使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府內(nèi)在功能弱化，機(jī)制僵化，缺乏創(chuàng)新創(chuàng)造創(chuàng)優(yōu)的動(dòng)力源，只能任憑上級(jí)指揮棒，疲于應(yīng)付。2. 事權(quán)財(cái)權(quán)不對(duì)稱(chēng)，凸顯鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共產(chǎn)品供給異化。這主要表現(xiàn)在以下方面：一是公共產(chǎn)品供給的目的異化。主要表現(xiàn)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)不是或很難按照農(nóng)民實(shí)際需求提供公共產(chǎn)品，通常在各種公共產(chǎn)品供給過(guò)程中，帶有偏好，即愿意側(cè)

5、重易于提供的或便于收費(fèi)的，而不考慮公共產(chǎn)品供給時(shí)的輕重緩急和農(nóng)民迫切需要。二是公共產(chǎn)品供給的手段異化，純公共產(chǎn)品供給，應(yīng)由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府全額供給，承擔(dān)成本。準(zhǔn)公共產(chǎn)品一般意義上是要付費(fèi)的。但鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共產(chǎn)品在手段上采取是強(qiáng)制性由農(nóng)民全部承擔(dān)了公共產(chǎn)品成本。政府單方面決定公共產(chǎn)品成本和價(jià)格，有時(shí)價(jià)格高于實(shí)際價(jià)格，從而獲得剩余。三是公共產(chǎn)品供給的結(jié)果異化。集中體現(xiàn)在農(nóng)民只能被動(dòng)接受。由于信息不對(duì)稱(chēng)，農(nóng)民對(duì)什么樣公共產(chǎn)品，什么成本和支付價(jià)格都不清楚，因而只能被動(dòng)接受，這種公共產(chǎn)品可能就是大家不需要或需求不強(qiáng)烈的，可能是高價(jià)格的，可能是劣質(zhì)的產(chǎn)品?？傊?，公共產(chǎn)品異化其表因是因?yàn)猷l(xiāng)鎮(zhèn)行政權(quán)力干預(yù)，政府采取了讓農(nóng)民

6、承擔(dān)公共產(chǎn)品成本做法。歸根到底公共產(chǎn)品異化實(shí)質(zhì)是公共產(chǎn)品供給不足，而公共產(chǎn)品供給不足則是直接原因由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府無(wú)法提供公共產(chǎn)品。其根源在于，政府職能弱化，無(wú)法提供更多價(jià)廉物美、符合農(nóng)民需求的公共產(chǎn)品。政府為了提供公共產(chǎn)品，只能在體制之內(nèi)，采取了不得已而為之辦法，將手段當(dāng)目的，多收費(fèi)、獲取剩余，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是因?yàn)槠渌伯a(chǎn)品無(wú)法供給或供給不足，只能采取“借A 助B 方式，利用行政權(quán)力，以使公共產(chǎn)品異化，獲取一定剩余用于其他公共產(chǎn)品的供給。3. 鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理者迫切要求，凸顯鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能需加強(qiáng)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)管理中，管理主體主要指兩個(gè)方面，一方面是行政管理者即政府及其工作人員。另一方面，行政被管理者主要指農(nóng)民及其合作組

7、織。鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制變動(dòng)與設(shè)置有其客觀法律和內(nèi)在要求，但無(wú)論內(nèi)在要求如何，也都必須符合管理主體與客體的相互作用的綜合。單純就管理主體而言，管理主體的要求和愿望及其采取的管理行為，在某種意義上是管理體制走向的決定性因素。鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制在理論構(gòu)架上設(shè)置的多么完善和理想化，但與實(shí)際結(jié)合不起來(lái)，即與農(nóng)民要求與愿望背離，即使強(qiáng)行推行下去，最終也會(huì)被農(nóng)民所拋棄。二我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制改革的思路與路徑從前面的分析中，我們可以看出現(xiàn)行的鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理體制存在著明顯的制度缺陷，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在行政管理中暴露出缺乏穩(wěn)定財(cái)源，財(cái)力不足，事權(quán)與財(cái)權(quán)不對(duì)稱(chēng)，農(nóng)村公共產(chǎn)品供給異化，政策手段不足，機(jī)制僵化，與現(xiàn)行農(nóng)村深化改革的形勢(shì)極

8、不相適應(yīng)。從公共管理角度和要求來(lái)看，現(xiàn)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制目前仍是計(jì)劃體制下傳統(tǒng)統(tǒng)治治式的，必須要適應(yīng)日益廣泛而深入的農(nóng)村公共管理的需要，向公共管理職能轉(zhuǎn)變，因而對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制必須進(jìn)行徹底改革。1. 完善職能，加大公共產(chǎn)品下放。鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政體制改革必須立足于現(xiàn)實(shí)功能需求，在具體行政體制改革中的措施和方法都不能脫離存在的環(huán)境。加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理職能，適應(yīng)新農(nóng)村建設(shè)要求，合理配置機(jī)構(gòu)和人員賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府更多的權(quán)力和法律手段，以有效實(shí)施行政管理、公共管理和公共服務(wù)。要進(jìn)一步完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理的職能，重點(diǎn)要在強(qiáng)化上下功夫。強(qiáng)化不是意味著傳統(tǒng)意義上的政治統(tǒng)治權(quán)力的強(qiáng)化，而是適應(yīng)形勢(shì)要求在為農(nóng)村農(nóng)民公共服務(wù)上的職

9、能強(qiáng)化，是推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府向現(xiàn)代公共管理政府職能方向的強(qiáng)化。當(dāng)前從進(jìn)一步完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制和建立現(xiàn)代公共行政管理體制的要求出發(fā)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府重點(diǎn)強(qiáng)化三個(gè)方面職能:一是強(qiáng)化塑造環(huán)境職能，為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展創(chuàng)造良好的環(huán)境，包括穩(wěn)定農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度，維護(hù)農(nóng)民的市場(chǎng)主體地位和權(quán)益，加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村市場(chǎng)的監(jiān)督，組織農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，完善農(nóng)業(yè)化化服務(wù)體系。為鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供便利條件，通過(guò)提供經(jīng)濟(jì)性公共服務(wù)支持市場(chǎng)主體發(fā)展，引導(dǎo)好資源積聚和資金投向，加快產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，大力培植財(cái)源，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)持續(xù)快速增長(zhǎng)。二是強(qiáng)化公共服務(wù)職能，為農(nóng)民提供更多的公共產(chǎn)品和服務(wù)，加快農(nóng)村教育、衛(wèi)生、文化、體育、環(huán)境保護(hù)等社會(huì)事業(yè)發(fā)展。三是強(qiáng)化

10、構(gòu)建和諧職能，為農(nóng)村構(gòu)建和諧社會(huì)創(chuàng)造條件，加強(qiáng)社會(huì)管理中的薄弱環(huán)節(jié)，開(kāi)展農(nóng)村扶貧和社會(huì)救助，化解農(nóng)村社會(huì)矛盾，保持農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定，加強(qiáng)社會(huì)治安和安全生產(chǎn)，保證農(nóng)民群眾生命財(cái)產(chǎn)安全，解決最基層、最基本的公平問(wèn)題，促進(jìn)和諧社會(huì)的建設(shè)。四是強(qiáng)化公民社會(huì)培植職能，前面本文己闡述，當(dāng)前農(nóng)村中“公民社會(huì)”不成熟，離開(kāi)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政權(quán)，中國(guó)農(nóng)村社會(huì)會(huì)陷入散亂和宗法社會(huì)中，培育成熟的公民社會(huì)是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在新的形勢(shì)下，適應(yīng)時(shí)代潮流的應(yīng)有職能。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要大力扶持培育社會(huì)中介組織和村民自治組織，充分發(fā)揮社會(huì)團(tuán)體、行業(yè)協(xié)會(huì)、商會(huì)和中介機(jī)構(gòu)的作用，有意識(shí)地將政府的一些工作和職能向這些組織和機(jī)構(gòu)移交，逐步壯大公民社會(huì)，從而使鄉(xiāng)

11、鎮(zhèn)政府職能更趨向于簡(jiǎn)化。強(qiáng)化職能對(duì)應(yīng)要下放公共權(quán)力。因?yàn)槁毮軓?qiáng)化與相對(duì)應(yīng)的履職能力和手段即公共權(quán)力相伴行的。南通大學(xué)法政與管理學(xué)院行政管理學(xué)論文 2.加強(qiáng)財(cái)權(quán),減少事權(quán),增加鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共產(chǎn)品供給能力.公共產(chǎn)品 . 的供給,從層次和受益范圍上,一般分為全國(guó)性公共產(chǎn)品和區(qū)域性公 共產(chǎn)品,前者理應(yīng)由國(guó)家負(fù)責(zé),后者根據(jù)管轄區(qū)域分層次由各級(jí)政府 承擔(dān).對(duì)純公共產(chǎn)品,應(yīng)當(dāng)全部由政府負(fù)責(zé)提供,混合性公共產(chǎn)品應(yīng) 由政府與中介或市場(chǎng)混合提供,但不論怎樣,提供公共產(chǎn)品,政府免 責(zé)不了.農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給,從理論到實(shí)踐幾乎是空白,非常不成 熟和落后.在目前中國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政體制下,事權(quán)大量下移,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府承 擔(dān)了幾乎全部的事務(wù)

12、. 在農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給有三個(gè)方面需要注意到 的.一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府承擔(dān)了區(qū)域性公共產(chǎn)品供給,還承擔(dān)了全國(guó)性公共 產(chǎn)品的供給,而且這種承擔(dān)是全方位的,不僅僅單一的.如本應(yīng)由中 央政府承擔(dān)的基礎(chǔ)教育,計(jì)劃生育,民兵訓(xùn)練等公共產(chǎn)品供給,全部 下放在鄉(xiāng)鎮(zhèn). 各級(jí)政府都把本應(yīng)自身承擔(dān)的公共產(chǎn)品供給責(zé)任落實(shí)給 鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府.導(dǎo)致了政府事權(quán)太多,應(yīng)付不了.二是鄉(xiāng)鎮(zhèn)供給公共產(chǎn)品 嚴(yán)重缺位, 因財(cái)權(quán)缺乏鄉(xiāng)鎮(zhèn)無(wú)法滿(mǎn)足從中央到縣鄉(xiāng)級(jí)的各類(lèi)公共產(chǎn)品 供給,因而鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府常遭到上級(jí)的批評(píng),農(nóng)民抱怨.三是公共產(chǎn)品供 給,農(nóng)民承擔(dān)了相當(dāng)?shù)某杀?影響了農(nóng)民增收,反過(guò)來(lái),又影響公共 產(chǎn)品供給.解決這三個(gè)方面問(wèn)題,筆者認(rèn)為應(yīng)該對(duì)農(nóng)村公共產(chǎn)

13、品供給 制度進(jìn)行改革完善. 3.重組鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府結(jié)構(gòu),在加強(qiáng)民主與法治基礎(chǔ)上強(qiáng)化行政執(zhí).在 重組鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府結(jié)構(gòu)上,更重要是明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府權(quán)力,要以法律或政策 方式予以明確和保障.同時(shí)注重發(fā)揮功能,要加強(qiáng)內(nèi)部管理,采取現(xiàn) 代化科學(xué)管理方法,改變過(guò)去以行政職權(quán)為主的管理模式,實(shí)現(xiàn)以行 第 6 頁(yè) 共 9 頁(yè) 南通大學(xué)法政與管理學(xué)院行政管理學(xué)論文 政,法律,市場(chǎng)為主要手段的管理模式.借鑒現(xiàn)代管理中的現(xiàn)代管理 方法,重視管理成本,盡可能降低公共資源的消耗而盡可能多地向農(nóng) 村提供公共產(chǎn)品和服務(wù),提高行政效率. 重組鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府結(jié)構(gòu),強(qiáng)化其職責(zé),也是建立在擴(kuò)大民主,推進(jìn)依 法治鎮(zhèn)基礎(chǔ)上的.擴(kuò)大民主就是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府組成要通

14、過(guò)擴(kuò)大民主來(lái)實(shí) 現(xiàn).推行鄉(xiāng)鎮(zhèn)公推公選,直至直接舉制度,讓人民群眾選出一個(gè)有威 信的政府,從而提高政府的行政執(zhí)行力.要建立完善農(nóng)民參與管理和 監(jiān)督有效機(jī)制.鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要加大對(duì)農(nóng)民應(yīng)有權(quán)利的保障,讓農(nóng)有充分 的知情權(quán),參與權(quán),決策權(quán),使農(nóng)民在農(nóng)村事務(wù)管理中擁有更多的自 主性,進(jìn)一步加強(qiáng)監(jiān)督.要通過(guò)完善人大,黨委,上級(jí)機(jī)關(guān),社會(huì)組 織,社會(huì)輿論,農(nóng)民織等多方面的監(jiān)督機(jī)制,建立健全農(nóng)民的維權(quán)機(jī) 制,成立農(nóng)民的自治組織,暢通與府對(duì)話(huà)的渠道,確保各項(xiàng)惠農(nóng)方針 政策的落實(shí)和公共利益和政府決策的正確取向, 而使政府管理和公共 服務(wù)更加符合農(nóng)民實(shí)際需要,贏得農(nóng)民歡迎,從而樹(shù)立起政府公共服 務(wù)上的公信度,提高行政政

15、策的執(zhí)行力.加強(qiáng)對(duì)村委會(huì)的指導(dǎo),對(duì)村 委會(huì)實(shí)民主和自治的管理模式,充分調(diào)動(dòng)村委會(huì)的積極性,保障農(nóng)民 行使各項(xiàng)管理農(nóng)村事的權(quán)利.加強(qiáng)對(duì)村委會(huì)干部教育培訓(xùn),提高村干 部素質(zhì)和在農(nóng)民心中的威信,培養(yǎng)農(nóng)民辦實(shí)事,為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府分憂(yōu)解愁 的實(shí)務(wù)家.從而促進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府執(zhí)行力的提升. 三.研究鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政體制改革具有積極意義 研究鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政體制改革具有積極意義 農(nóng)村,農(nóng)業(yè),農(nóng)民間題,即"三農(nóng)"問(wèn)題仍是我國(guó)發(fā)展中最大問(wèn) 題. 特別在建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村, 構(gòu)建和諧社會(huì)實(shí)踐中, 如果 "三農(nóng)" 第 7 頁(yè) 共 9 頁(yè) 南通大學(xué)法政與管理學(xué)院行政管理學(xué)論文 問(wèn)題處理不好,必將影響改革開(kāi)放

16、進(jìn)程,經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度與質(zhì)量,社會(huì) 穩(wěn)定.解決"三農(nóng)"問(wèn)題從中央到地方都采取了許多措施,但都是在 某一方面具體制度和政策措施上進(jìn)行的, 也涉及到了鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政體制改 革,問(wèn)題在于鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政體制改革幾乎全部局限于減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān),減少 財(cái)政負(fù)擔(dān)方面,而沒(méi)有徹底從根本上審視農(nóng)村,農(nóng)民問(wèn)題在新的形勢(shì) 下產(chǎn)生的根源,其解決渠道必須另辟蹊徑.從當(dāng)前來(lái)看, "三農(nóng)"問(wèn) 題集中在于農(nóng)村公共管理制度的缺失.長(zhǎng)期以來(lái),農(nóng)村為工業(yè)化,城 市化作出巨大犧牲和貢獻(xiàn),都是無(wú)償?shù)馗冻?但從來(lái)沒(méi)有人考慮過(guò)對(duì) 農(nóng)民公共產(chǎn)品需求,致使嚴(yán)重地剝奪了農(nóng)村和農(nóng)民.隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展, 社會(huì)變革,改革開(kāi)放深入,農(nóng)村公共管理體制的缺失,嚴(yán)重制約了經(jīng) 濟(jì)社會(huì)的快速協(xié)調(diào)發(fā)展. 當(dāng)前,對(duì)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政機(jī)制改革,大多數(shù)論述都是從政治學(xué),行政 組織學(xué)角度論述比較多, 從減輕財(cái)政和農(nóng)民兩個(gè)負(fù)擔(dān)角度說(shuō)明的比較 多.筆者則從公共管理角度,研究鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政體制改