政府投資項(xiàng)目代建制考察報(bào)告

1、政府投資項(xiàng)目代建制考察報(bào)告編者按：本文主要從地代建制的實(shí)施情況；地代建制的主要特點(diǎn)；地政府投資工程管理體制改革的借鑒經(jīng)驗(yàn)；信托在我市政府投資工程管理體制改革中的作用與角色進(jìn)行講解并描述。其中，主要包括：市在政府投資工程管理體制改革，特別是代建制方面很早就開(kāi)頭了改革探究、政府投資工程代建制也已進(jìn)行了幾年的試點(diǎn)、強(qiáng)調(diào)政府投資工程年度方案布置的重要性、代建工程的選定范圍、代建單位的資質(zhì)管理、代建單位確實(shí)定方法、代建單位的代建內(nèi)容、掌握投資的措施、政府投資工程的管理模式、管理方法、投資方式依據(jù)工程性質(zhì)的不同而不同，沒(méi)有一成不變的模式，可以實(shí)行多種方式，代建制只是其中的一種解決方案、強(qiáng)化政府投資工程的方

2、案管理、代建制模式的選擇、代建單位必需對(duì)代建工程實(shí)施全過(guò)程的管理、科學(xué)決策，防止任意性、非盈利性政府投資工程、盈利性政府投資工程等，詳細(xì)材料請(qǐng)?jiān)斠?jiàn)：主動(dòng)推動(dòng)政府投資工程管理體制改革是當(dāng)前各地政府和相關(guān)職能部門(mén)的一項(xiàng)重要工作。總體來(lái)看，改革的根本思路是全面建立起政府投資工程法人制和代建制，通過(guò)引進(jìn)專(zhuān)業(yè)化的工程工程管理公司，對(duì)政府投資工程從工期、質(zhì)量和投資等方面進(jìn)行全方位的專(zhuān)業(yè)化管理，切實(shí)消退過(guò)去政府投資工程建設(shè)管理過(guò)程中“投資、建設(shè)、管理、運(yùn)營(yíng)”四位一體的狀況及由此帶來(lái)的種種弊病，建立起有效的政府投資工程的約束機(jī)制，標(biāo)準(zhǔn)政府投資工程的管理，從而提高政府資金投資效益和建設(shè)工程質(zhì)量。從全國(guó)范圍看，上

3、海、深圳、X等城市較早地對(duì)政府投資工程管理體制進(jìn)行了大膽的改革和實(shí)踐，取得了顯著的成果并積累了相當(dāng)豐富的經(jīng)驗(yàn)。X市政府有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)、發(fā)改委、財(cái)政局等相關(guān)職能部門(mén)始終關(guān)注政府投資工程建設(shè)管理的體制改革，并進(jìn)行了長(zhǎng)期的探究和研討。20XX年8月，以X市殯儀館新館工程、X市疾病預(yù)防掌握中心遷建工程全面工程代建和市博物館新館建設(shè)工程財(cái)務(wù)為突破口，X市政府投資工程管理體制改革的試點(diǎn)工作全面啟動(dòng)。經(jīng)過(guò)半年多的試點(diǎn)，目前三個(gè)代建工程進(jìn)展順當(dāng)。為了總結(jié)我市代建試點(diǎn)的工作成果，學(xué)習(xí)先進(jìn)地區(qū)在政府投資建設(shè)管理體制改革方面的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)和做法，籍此制定出臺(tái)符合我市實(shí)際的政府投資工程管理方法和代建制管理方法，20XX年4月1

4、3日至20日，由X市進(jìn)展和改革委員會(huì)和X信托相關(guān)人員組成的考察團(tuán)專(zhuān)程赴X、X等地，實(shí)地考察當(dāng)?shù)卣顿Y工程的代建制實(shí)施情況。經(jīng)過(guò)與當(dāng)?shù)叵嚓P(guān)部門(mén)的深化溝通與溝通，考察團(tuán)對(duì)上述地區(qū)的政府投資工程管理改革狀況有了全面的了解，提高了熟悉，取得了不少收獲。一、X、X等地代建制的實(shí)施情況X市在政府投資工程管理體制改革，特別是代建制方面很早就開(kāi)頭了改革探究。當(dāng)年的X江北機(jī)場(chǎng)建設(shè)過(guò)程中就進(jìn)行了代建制試點(diǎn)，并取得了圓滿(mǎn)勝利，機(jī)場(chǎng)總投資共2.91億元人民幣，而與江北機(jī)場(chǎng)同期修建的國(guó)內(nèi)其他幾個(gè)機(jī)場(chǎng)，投資均超過(guò)了10億元，代建制在投資掌握方面的優(yōu)勢(shì)得到了充足的表達(dá)。此外，X市大廈、博物館、市人大、機(jī)關(guān)生活住宅小區(qū)等工

5、程均采納了代建制形式，全部代建工程都很好地掌握了投資，最大限度地降低了建設(shè)本錢(qián)。在試點(diǎn)勝利的根底上，X市又對(duì)深圳、安徽等地的代建制管理方法進(jìn)行了學(xué)習(xí)和提高，20XX年12月18日和20XX年11月25日，X市政府分別出臺(tái)了X市政府公益性工程建設(shè)管理制暫行方法和X市政府投資工程管理方法，以法規(guī)的形式對(duì)該市的政府投資工程進(jìn)行了標(biāo)準(zhǔn)。X市政府投資工程代建制也已進(jìn)行了幾年的試點(diǎn)。通過(guò)代建制方式建成的工程已有7到8個(gè)。目前X市預(yù)算內(nèi)外資金投資的工程根本上全部施行了代建制。通過(guò)代建制的實(shí)施，X市建立起了完善的政府投資工程約束機(jī)制，投資得到了較好的掌握。二、X、X等地代建制的主要特點(diǎn)（以X為例）。X市在政府

6、投資工程管理方面有以下幾個(gè)特色：1、強(qiáng)調(diào)政府投資工程年度方案布置的重要性。X市計(jì)委掌管財(cái)政預(yù)算內(nèi)的近3億元的資金，由于財(cái)力相對(duì)有限，X市特別強(qiáng)調(diào)政府投資工程的年度方案布置。年度方案由計(jì)委制定，制定的原則是立足當(dāng)前，兼顧長(zhǎng)遠(yuǎn)、量入為出、綜合平衡。年度投資總量由市計(jì)委與財(cái)政部門(mén)會(huì)同有關(guān)部門(mén)擬定，列入國(guó)民進(jìn)展年度方案草案，并必需經(jīng)市人大會(huì)審議通過(guò)執(zhí)行。年度投資方案一經(jīng)批準(zhǔn)，即嚴(yán)格執(zhí)行，除特別情況確需調(diào)整外，原則上實(shí)際投資額不答應(yīng)超出年度投資方案額。市計(jì)委依據(jù)年度投資方案，并與運(yùn)用部門(mén)協(xié)商平衡布置詳細(xì)投資工程。建設(shè)工程的運(yùn)用單位可以提出訪用要求，建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)和功能定位，政府相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)對(duì)工程的建設(shè)與否具有決策

7、權(quán)。工程的總投資額依據(jù)專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)的設(shè)計(jì)概算為準(zhǔn)，無(wú)論是運(yùn)用單位和政府部門(mén)對(duì)于總投資額沒(méi)有發(fā)言權(quán)。2、代建工程的選定范圍政府投資工程是指運(yùn)用財(cái)政性資金，以及用財(cái)政性資金作為還款來(lái)源或擔(dān)保的借貸型資金投資工程的根底性和公益性工程，觸及到交通、電力、水利、教育、文化、科技等眾多行業(yè)和部門(mén)。但是，并不是全部的政府投資工程都必需和可能納入代建制范疇。X市的規(guī)定是，對(duì)于非盈利性的公益工程，特別是工程運(yùn)用部門(mén)為沒(méi)有常設(shè)基建部門(mén)，沒(méi)有精通基建方面的專(zhuān)業(yè)人才和基建經(jīng)驗(yàn)的，全部采納代建制的形式。而對(duì)于交通、水利等工程，由于相關(guān)政府部門(mén)具有常設(shè)的基建部門(mén)或基建機(jī)構(gòu)，擁有肯定數(shù)量的專(zhuān)業(yè)人才和豐富的經(jīng)驗(yàn)，因此對(duì)于這些工程

8、，目前還沒(méi)有納入代建制范疇。3、代建單位的資質(zhì)管理對(duì)代建單位的資質(zhì)問(wèn)題，X市的規(guī)定是必需具有綜合甲級(jí)工程設(shè)計(jì)資質(zhì)、綜合甲級(jí)監(jiān)理資質(zhì)、施工總承包一級(jí)以上資質(zhì)、綜合甲級(jí)工程詢(xún)問(wèn)資質(zhì)之一，并具有相應(yīng)資產(chǎn)、專(zhuān)業(yè)人員、同類(lèi)工程建設(shè)管理經(jīng)驗(yàn)以及與建設(shè)管理相順應(yīng)的組織機(jī)構(gòu)和工程管理體系的企業(yè)才能向X市建設(shè)行政部門(mén)申請(qǐng)取得代建單位資質(zhì)。X市建設(shè)行政部門(mén)會(huì)同X市計(jì)委、財(cái)政等部門(mén)共同審定并公布取得代建機(jī)構(gòu)資質(zhì)的名單。X市建委負(fù)責(zé)對(duì)獲批的代建單位資質(zhì)的日常管理工作。經(jīng)過(guò)幾年的代建制推廣，一批代建機(jī)構(gòu)主體得到了培育進(jìn)展，目前，整個(gè)X已擁有十七八家專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)，保證了代建制的順當(dāng)實(shí)施。4、代建單位確實(shí)定方法工程代建單位確實(shí)

9、定全部完成市場(chǎng)化運(yùn)作，通過(guò)公開(kāi)招投標(biāo)的方式產(chǎn)生。評(píng)標(biāo)的依據(jù)主要是代建單位的業(yè)績(jī)、專(zhuān)業(yè)人才的數(shù)量、委派到該工程的工程經(jīng)理情況以及代建費(fèi)等指標(biāo)。代建費(fèi)的取費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，X市的規(guī)定是根本參照工程建設(shè)單位管理費(fèi)，比建設(shè)單位管理費(fèi)稍高一點(diǎn)。代建費(fèi)作為評(píng)標(biāo)的一個(gè)指標(biāo)，但不是主要指標(biāo)，其用意是防止投標(biāo)人之間為了中標(biāo)而綻開(kāi)惡意的競(jìng)爭(zhēng)，從而影響到工程的正常建設(shè)備工。5、代建單位的代建內(nèi)容關(guān)于詳細(xì)代建內(nèi)容，X市要求代建單位對(duì)工程實(shí)施全過(guò)程的管理，包括工程的可行性分析、工程手續(xù)審批、初步設(shè)計(jì)、施工圖設(shè)計(jì)、招投標(biāo)、工程建設(shè)質(zhì)量、進(jìn)度投資掌握和竣工驗(yàn)收等工作。要求代建單位自工程建議書(shū)批復(fù)之后即要介入工程之中。X市特別強(qiáng)調(diào)代建

10、單位優(yōu)化設(shè)計(jì)、掌握投資方面的專(zhuān)業(yè)優(yōu)勢(shì)，從設(shè)計(jì)階段入手，嚴(yán)格掌握工程總造價(jià)。在X市奧體中心游泳跳水館的代建試點(diǎn)中，代建方通過(guò)對(duì)原設(shè)計(jì)方案的深化研討和優(yōu)化，一下子節(jié)約了投資XXX0多萬(wàn)元，充足表達(dá)了代建制在投資掌握方面的突出優(yōu)勢(shì)。6、掌握投資的措施。X市規(guī)定代建單位必需嚴(yán)格根據(jù)批準(zhǔn)的概算實(shí)施投資掌握，對(duì)代建工程施行限額設(shè)計(jì)。初步設(shè)計(jì)概算不得超過(guò)可行性研討報(bào)告批復(fù)的投資總額，施工圖設(shè)計(jì)工程預(yù)算不得超過(guò)初步設(shè)計(jì)批復(fù)的工程概算。假如設(shè)計(jì)深度不夠或工程預(yù)算超過(guò)可研批復(fù)的投資總額或初步設(shè)計(jì)批復(fù)的概算10%以?xún)?nèi)，代建單位必需催促設(shè)計(jì)單位調(diào)整設(shè)計(jì)，并按時(shí)向計(jì)委、建設(shè)部門(mén)和財(cái)政部門(mén)報(bào)告；超過(guò)10%以上的，計(jì)委有權(quán)

11、拒絕原方案，并要求工程運(yùn)用單位和代建單位按程序重新報(bào)批工程。這些規(guī)章的制定有利于促使中介詢(xún)問(wèn)機(jī)構(gòu)和設(shè)計(jì)單位提高工程可行性報(bào)告編制的嚴(yán)格性和合理性，加大方案設(shè)計(jì)的深度，保證工程總投資概算的精確性和科學(xué)性。此外，X市還對(duì)工程設(shè)計(jì)變更建立了一套嚴(yán)格的約束機(jī)制，重大設(shè)計(jì)變更代建單位必需向計(jì)委、財(cái)政等報(bào)告，并需要根據(jù)肯定的程序辦理。三、X、X等地政府投資工程管理體制改革的借鑒經(jīng)驗(yàn)：1、政府投資工程的管理模式、管理方法、投資方式依據(jù)工程性質(zhì)的不同而不同，沒(méi)有一成不變的模式，可以實(shí)行多種方式，代建制只是其中的一種解決方案?？傮w而言，可以將政府投資工程劃分為非經(jīng)營(yíng)性工程和經(jīng)營(yíng)性工程。在非經(jīng)營(yíng)性工程方面，代建制

12、是目前比擬合適的方法。對(duì)于經(jīng)營(yíng)性政府投資工程，如收費(fèi)的道路、橋梁、隧道、水廠等根底性設(shè)備以及高科技示范工程，應(yīng)建立工程法人，實(shí)施工程法人責(zé)任制，由工程法人負(fù)責(zé)建設(shè)經(jīng)營(yíng)全過(guò)程。工程法人即可以是由政府相關(guān)部門(mén)建立的投資公司（如城投、水務(wù)、交通等），也可以由實(shí)力雄厚、信譽(yù)卓著的中介機(jī)構(gòu)（特別是同時(shí)具有投融資職能的信托投資公司）擔(dān)任。工程法人代表政府充當(dāng)工程業(yè)主和投資主體，擔(dān)負(fù)工程法人在工程策劃、資金籌措、建設(shè)實(shí)施、生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)、債務(wù)歸還和資產(chǎn)的保值增值等方面的功能。對(duì)于新建工程，可以采納BT（建設(shè)-移交）、BOT（建設(shè)經(jīng)營(yíng)移交）等形式，甚至于，對(duì)于某些政府投資新建工程，政府完全可以出讓全部權(quán)，交給社會(huì)投

13、資建設(shè)，政府通過(guò)租賃、購(gòu)置工程處置力量（如供水）等方式完成政府投資工程的社會(huì)化。對(duì)于已建成政府投資工程，政府可以通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓、TOT（移交經(jīng)營(yíng)移交）等方式盤(pán)活沉淀資產(chǎn)，提早收回資金用于再進(jìn)展。2、強(qiáng)化政府投資工程的方案管理。在這一點(diǎn)上，我市與X等地相比有著明顯差距。目前X市還沒(méi)有完全建立起政府投資工程的年度方案管理制度（主要表如今年度投資總量掌握和布置上），政府投資沒(méi)有遵循量入為出、綜合平衡的原則，政府投資工程的上馬帶有肯定的任意性。在我國(guó)經(jīng)濟(jì)整體顯現(xiàn)投資過(guò)熱的情況下，強(qiáng)化政府投資工程的方案管理有著重要現(xiàn)實(shí)意義。3、代建制模式的選擇?？疾煺f(shuō)明，深圳模式（通過(guò)組建工務(wù)局，全面擔(dān)當(dāng)政府投資工

14、程的代建工作）在推行過(guò)程中遇到了肯定的阻力和困難，不很勝利。原因在于工務(wù)局統(tǒng)管了全部的代建工程，權(quán)力過(guò)分集中，形成了肯定程度的壟斷，嚴(yán)峻挫傷了運(yùn)用單位的主動(dòng)性，甚至顯現(xiàn)了政府投資工程年度方案方案不能完成的現(xiàn)象。因此，向全社會(huì)全面開(kāi)放代建市場(chǎng)，培育代建主體，吸引眾多合規(guī)的專(zhuān)業(yè)工程管理公司通過(guò)公正競(jìng)爭(zhēng)的方式參與政府投資工程代建，是深化我市代建制試點(diǎn)與改革的必定選擇。4、代建單位必需對(duì)代建工程實(shí)施全過(guò)程的管理。由于工程造價(jià)掌握的70%是在設(shè)計(jì)階段完成的，因此代建單位必需在初步設(shè)計(jì)階段即介入工程之中，充足發(fā)揮代建單位在設(shè)計(jì)階段的造價(jià)掌握力量，嚴(yán)控投資規(guī)模，提高投資效率。5、科學(xué)決策，防止任意性。要完成

15、對(duì)工程從設(shè)計(jì)階段就進(jìn)行有效的投資掌握，關(guān)鍵之處在于必需提高工程可研報(bào)告編制的嚴(yán)格性和科學(xué)性，要有肯定的深度，可研報(bào)告中的工程投資估算必需客觀精確，不受人為因素影響。從我市目前的狀況看，工程總投資往往是運(yùn)用單位與政府之間討價(jià)還價(jià)的結(jié)果，帶有很大的任意性。經(jīng)常是政府先定工程和總投資，再做可研和初步設(shè)計(jì)，這樣就很難保證可研報(bào)告的客觀和公允性，無(wú)法防止概算超估算、預(yù)算超概算現(xiàn)象的顯現(xiàn)，代建單位很難對(duì)工程的投資進(jìn)行有效的掌握。四、X信托在我市政府投資工程管理體制改革中的作用與角色1、非盈利性政府投資工程在非盈利性政府投資工程建設(shè)中，X信托可以作為代建單位直接參與工程的建設(shè)與管理。X信托擔(dān)當(dāng)了我市首批兩個(gè)政府投資工程的代建工作，積累了肯定的工程建設(shè)管理經(jīng)驗(yàn)，培育了一批專(zhuān)業(yè)工程管理人才。X信托可以通過(guò)