對(duì)我國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)基金管理體制的思考

1、對(duì)我國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)基金管理體制的思考目前我國(guó)的社會(huì)保險(xiǎn)法正處于審議階段，而社會(huì)保險(xiǎn)基金管理體制又是社會(huì)保險(xiǎn)法所必然要涉及的一個(gè)重大問題，在此情況下，理論界和實(shí)際工作部門對(duì)我國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)基金管理體制進(jìn)行反思和深入探討，就顯得十分必要。 目前有兩種對(duì)立的觀點(diǎn)：一是社會(huì)保險(xiǎn)計(jì)劃應(yīng)由勞動(dòng)保障部門“封閉式”管理，社會(huì)保險(xiǎn)基金由勞動(dòng)保障部門一家自收、自支、自管；二是社會(huì)保險(xiǎn)計(jì)劃應(yīng)由多部門協(xié)同共管，實(shí)行“稅務(wù)收、財(cái)政管、勞動(dòng)支、審計(jì)查”的管理模式。上述第一種觀點(diǎn)的主要依據(jù)是勞動(dòng)法第七十四條，即“社會(huì)保險(xiǎn)基金經(jīng)辦機(jī)構(gòu)依照法律規(guī)定收支、管理和運(yùn)營(yíng)社會(huì)保險(xiǎn)基金，并負(fù)有使社會(huì)保險(xiǎn)基金保值增值的責(zé)任”。而第二種觀點(diǎn)主要是基

2、于社會(huì)保險(xiǎn)基金的安全性和有效性考慮，主張通過多部門的相互監(jiān)督和制約以確保社會(huì)保險(xiǎn)基金這筆“養(yǎng)命錢”萬(wàn)無(wú)一失。權(quán)衡兩種方案利弊得失，筆者更傾向于第二種觀點(diǎn)，理由是：一、社會(huì)保險(xiǎn)基金多部門共管有利于確保社會(huì)保險(xiǎn)基金的安全性現(xiàn)代政府組織理論和規(guī)制經(jīng)濟(jì)學(xué)理論都主張對(duì)一種經(jīng)濟(jì)活動(dòng)要由多個(gè)政府部門進(jìn)行管理，認(rèn)為這種管理模式有利于抑制腐敗行為的發(fā)生。法國(guó)著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家拉豐（Jean-Jacques Laffont）在他的“分散規(guī)制者以對(duì)付共謀行為”一文中就指出：“我們認(rèn)為，分散規(guī)制者可以起到防范規(guī)制俘獲（regulatory capture）威脅的作用”。這里所謂的“規(guī)制俘獲”，通俗地講就是管理者被拉下水，成

3、為金錢和誘惑的俘虜。拉豐還說(shuō)，防止規(guī)制者和被規(guī)制的利益集團(tuán)結(jié)成聯(lián)盟，這是分權(quán)理論的基礎(chǔ)。分權(quán)理論的假設(shè)前提是政府的管理部門中存在著一些不能潔身自好者，他們可能會(huì)利用手中的權(quán)力來(lái)追求個(gè)人利益，從而損壞公眾的利益；而如果將一項(xiàng)事業(yè)的管理部門分散化，不同的部門或不同的規(guī)制者只能獲得其中的部分信息，那么就會(huì)減小各個(gè)部門或規(guī)制者的權(quán)力，從而有利于抑制以權(quán)謀私，使社會(huì)福利最大化。筆者認(rèn)為上述分權(quán)理論對(duì)制定我國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)基金的管理模式是有啟發(fā)意義的。2006年11月22日國(guó)務(wù)院就社?；鸢踩詥栴}召開了常務(wù)會(huì)議，會(huì)議指出，“社會(huì)保障制度是社會(huì)的安全網(wǎng)和穩(wěn)定器，是建設(shè)社會(huì)主義和諧社會(huì)的重要內(nèi)容。社會(huì)保險(xiǎn)基金必須

4、切實(shí)管好用好，確保安全完整、保值增值，這是政府的重要責(zé)任。社會(huì)保險(xiǎn)基金是高壓線，任何人都不得侵占挪用”?？梢?，黨和國(guó)家對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)基金的安全性問題是十分重視的。但如何才能保證社?；鸩槐磺终寂灿?？顯然，根據(jù)現(xiàn)代管理的分權(quán)理論，社會(huì)保險(xiǎn)基金還是應(yīng)當(dāng)由多部門共管，形成一個(gè)相互監(jiān)督、相互制約的制度模式。由于社會(huì)保險(xiǎn)基金的管理涉及社會(huì)保險(xiǎn)繳費(fèi)的征收、社保資金的使用以及社?；鸬谋Ｖ翟鲋档葐栴}，所以社?；鸲嗖块T共管就是要讓社會(huì)保險(xiǎn)的經(jīng)辦機(jī)構(gòu)（勞動(dòng)保障部門）與財(cái)政、稅務(wù)、審計(jì)等部門各司其職，相互配合，形成“稅務(wù)收、財(cái)政管、勞動(dòng)支、審計(jì)查”的部門分工格局。這是當(dāng)前提高社?；鸢踩缘囊粋€(gè)比較好的制度選擇。二

5、、社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)由稅務(wù)部門征收有其內(nèi)在的合理性從世界各國(guó)的情況來(lái)看，社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)的征收機(jī)構(gòu)不盡一致。在大國(guó)中，美、英等國(guó)由稅務(wù)部門征收，而法、德等國(guó)則由社會(huì)保障主管部門或獨(dú)立機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)征收。各國(guó)的選擇都是基于本國(guó)的國(guó)情和歷史因素所做出的，所以我國(guó)在這個(gè)問題上也必須結(jié)合自己的國(guó)情來(lái)進(jìn)行抉擇。筆者認(rèn)為，我國(guó)在考慮社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)的征收機(jī)構(gòu)時(shí)應(yīng)當(dāng)有兩個(gè)出發(fā)點(diǎn)：一是要有利于確保征收；二是要有利于節(jié)約征收費(fèi)用，提高征收管理的效率。而由稅務(wù)部門征收社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)恰恰有這兩個(gè)方面的優(yōu)勢(shì)。首先，稅務(wù)部門負(fù)責(zé)征收社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)在制度和技術(shù)上是有絕對(duì)優(yōu)勢(shì)的。因?yàn)樯鐣?huì)保險(xiǎn)費(fèi)是對(duì)企業(yè)工資總額按一定比例課征的，而稅務(wù)部門在課征企業(yè)所得稅和個(gè)

6、人所得稅的過程中都需要掌握企業(yè)的工資發(fā)放情況，這樣由稅務(wù)部門負(fù)責(zé)征收社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)就具有一定的比較優(yōu)勢(shì)。例如：企業(yè)所得稅法規(guī)定，企業(yè)發(fā)放的工資、薪金可以在稅前扣除，這樣，企業(yè)在納稅申報(bào)時(shí)就要向稅務(wù)機(jī)關(guān)如實(shí)申報(bào)當(dāng)年的工資發(fā)放情況，如果企業(yè)為少繳社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)而瞞報(bào)職工工資總額，那么這種行為就很容易被稅務(wù)部門所發(fā)現(xiàn)。另外，個(gè)人所得稅法也要求企業(yè)、單位在向職工發(fā)放工資時(shí)為其代扣代繳個(gè)人所得稅，并負(fù)有向稅務(wù)機(jī)關(guān)全員、全額申報(bào)職工收入的義務(wù)，這也要求稅務(wù)部門全面、準(zhǔn)確地掌握企業(yè)和單位的工資、薪金發(fā)放情況，從而有利于稅務(wù)部門征收社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)。其次，稅務(wù)機(jī)關(guān)擁有一支專業(yè)的征收隊(duì)伍（包括征收和稽查人員），其規(guī)模和素質(zhì)足

7、以勝任社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)的征收任務(wù)。特別是近年來(lái)國(guó)家實(shí)施了金稅工程，大大提高了稅務(wù)部門的信息化水平。而如果將社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)全部交給社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)征收，后者勢(shì)必要“另起爐灶”，再去組建一支龐大的征收隊(duì)伍，從 國(guó)家的角度看這顯然會(huì)加大社保費(fèi)的征收成本。而且，許多地區(qū)的社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)目前并沒有先進(jìn)的信息化征收管理系統(tǒng)，如果它承擔(dān)了征收社保費(fèi)的重任，必然要再建一套信息化的征管系統(tǒng)，這種重復(fù)建設(shè)必然會(huì)造成巨大的浪費(fèi)。事實(shí)上，一些國(guó)家政府所有稅費(fèi)都交給一個(gè)部門負(fù)責(zé)征收的不在少數(shù)。在這些國(guó)家，稅務(wù)局都不叫“稅務(wù)局”，而是叫“收入局”。如美國(guó)叫“國(guó)內(nèi)收入局”（Internal Revenue Service），加拿大叫“

8、加拿大收入局”（Canada Revenue Agency），英國(guó)叫“皇家收入與關(guān)稅局”（HM Revenue & Customs）。這種制度安排完全是從機(jī)構(gòu)設(shè)置和征收效率角度考慮的。筆者認(rèn)為這種制度安排值得我們借鑒。實(shí)際上，目前我國(guó)的稅務(wù)部門也承擔(dān)著一定的收費(fèi)職能，如教育費(fèi)附加、城市建設(shè)費(fèi)、文化事業(yè)費(fèi)等都是由稅務(wù)部門征收的。這種安排是十分合理的，因?yàn)闆]有必要教育費(fèi)附加由教育部門負(fù)責(zé)征收，文化事業(yè)費(fèi)由文化部門負(fù)責(zé)征收。從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，我國(guó)的稅務(wù)局也應(yīng)當(dāng)向國(guó)家收入局的方向發(fā)展。如果這樣考慮問題，將社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)交給稅務(wù)部門征收也是順理成章的。論文出處(作者): 三、社會(huì)保險(xiǎn)與財(cái)政關(guān)系決定財(cái)政必須參與社會(huì)保

9、險(xiǎn)費(fèi)制度設(shè)計(jì)社會(huì)保險(xiǎn)是政府按保險(xiǎn)原則舉辦的一種社會(huì)保障計(jì)劃，雖然它有獨(dú)立的收入來(lái)源（社會(huì)保險(xiǎn)繳費(fèi)），但它與政府財(cái)政密不可分。實(shí)質(zhì)上，社會(huì)保險(xiǎn)計(jì)劃的收支應(yīng)納入政府財(cái)政的視野通盤考慮，原因是：第一，社會(huì)保險(xiǎn)計(jì)劃的收支缺口往往要由政府一般財(cái)政預(yù)算收入彌補(bǔ)。由于社會(huì)保險(xiǎn)計(jì)劃由政府承擔(dān)，所以一旦出現(xiàn)收不抵支，政府都要用一般預(yù)算收入（如增值稅、所得稅收入）對(duì)其進(jìn)行補(bǔ)貼，以保證社會(huì)保險(xiǎn)津貼的按時(shí)足額發(fā)放?？梢哉f(shuō)，財(cái)政是社會(huì)保險(xiǎn)計(jì)劃最終的資金擔(dān)保人。從發(fā)達(dá)國(guó)家的實(shí)踐來(lái)看，除了美國(guó)的社會(huì)保險(xiǎn)計(jì)劃財(cái)務(wù)收支是完全的自求平衡外，其他國(guó)家要么財(cái)政給予社會(huì)保險(xiǎn)計(jì)劃一定比例或定額補(bǔ)貼（如日本、德國(guó)、英國(guó)、意大利等），要么財(cái)

10、政用一般預(yù)算收入彌補(bǔ)社會(huì)保險(xiǎn)計(jì)劃赤字（如法國(guó)、丹麥、荷蘭、盧森堡、比利時(shí)等）。我國(guó)情況也是如此，絕大多數(shù)地區(qū)社會(huì)保險(xiǎn)基金（主要是其中的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金）需要財(cái)政（包括中央財(cái)政和地方財(cái)政）給予補(bǔ)助。2006年各級(jí)財(cái)政對(duì)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)計(jì)劃的補(bǔ)助為1035.12億元，其中中央財(cái)政的補(bǔ)助多達(dá)774億元。從這個(gè)角度看，如果社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)的征收完全由社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)，財(cái)政只充當(dāng)“補(bǔ)窟窿”角色，那么財(cái)政的權(quán)利和義務(wù)就不對(duì)稱，而且在這種“不可控”的局面下，今后這種“補(bǔ)窟窿”的義務(wù)很可能成為財(cái)政的沉重負(fù)擔(dān)。第二，社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)與政府一般稅收收入可以相互替代，政府在籌集財(cái)政收入時(shí)應(yīng)當(dāng)統(tǒng)籌考慮二者的負(fù)擔(dān)。政府的社會(huì)保障計(jì)

11、劃既可以采用社會(huì)保險(xiǎn)的形式，也可以采用社會(huì)救助、普遍津貼等形式。在社會(huì)保險(xiǎn)形式下，由于單獨(dú)征收了社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)，所以政府可以騰出更多的一般預(yù)算資金用于其它社會(huì)經(jīng)濟(jì)事業(yè)；而在社會(huì)救助和普遍津貼形式下，由于政府完全要用一般稅收收入為這類社會(huì)保障計(jì)劃籌資，所以一般稅收的負(fù)擔(dān)就會(huì)加重。在現(xiàn)實(shí)中，各國(guó)政府對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)和一般稅收的負(fù)擔(dān)往往是通盤考慮的，在總體負(fù)擔(dān)大致相同的情況下，社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)與一般稅的負(fù)擔(dān)往往是此消彼長(zhǎng)的。例如，2005年，宏觀稅負(fù)（各項(xiàng)稅收占GDP的比重）英國(guó)為29.62%，奧地利為27.29%，德國(guó)為22.18%；而三國(guó)的社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)占GDP的比重分別為8.53%、16.07%、17.72%.

12、第三，社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)構(gòu)成勞動(dòng)力稅收負(fù)擔(dān)的一部分。政府課稅的稅基主要分為勞動(dòng)力、資本和消費(fèi)，稅制設(shè)計(jì)的一個(gè)重要任務(wù)是將總稅負(fù)在各個(gè)稅基之間進(jìn)行合理分布。社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)與工資、薪金所得稅一樣都是對(duì)勞動(dòng)力課征的稅收，所以社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)的征收不僅要與工資、薪金所得稅進(jìn)行協(xié)調(diào)，而且還要與增值稅、企業(yè)所得稅等稅種進(jìn)行協(xié)調(diào)。例如，歐洲國(guó)家由于人口老化程度較高，養(yǎng)老金等社會(huì)保險(xiǎn)津貼的支付比較慷慨，所以社會(huì)保險(xiǎn)的繳費(fèi)率也相當(dāng)高，有的國(guó)家僅雇主的繳費(fèi)率就已經(jīng)超過了30%，有的甚至高達(dá)40%.這種狀況造成了歐洲國(guó)家勞動(dòng)力的稅負(fù)普遍偏高，嚴(yán)重影響了勞動(dòng)力市場(chǎng)的供求平衡。在這種情況下，一些國(guó)家開始考慮將社會(huì)保險(xiǎn)的籌資渠道轉(zhuǎn)向?qū)οM(fèi)課征的增值稅（如德國(guó)）或?qū)Y本等課征的所得稅（如荷蘭），以平衡勞動(dòng)、資本和消費(fèi)三個(gè)稅基之間的稅負(fù)水平。我國(guó)的情況類似于歐洲國(guó)家，目前基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的繳費(fèi)率企業(yè)為20%左右，個(gè)人為8%，均高于雇主10.5%和雇員5.6%的世界平均水平，甚至已經(jīng)超過歐洲國(guó)家（不含東歐國(guó)家和前蘇聯(lián)）企業(yè)14.2%和個(gè)人6.8%的平均繳費(fèi)率。以北京為例，目前企業(yè)和個(gè)人各項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)的繳費(fèi)率之和已達(dá)到43.3%，如果再加上10%的個(gè)人所得稅稅率，總稅費(fèi)（工資個(gè)人所得稅、雇主和雇員繳 納的社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)）相當(dāng)于工資的比例已經(jīng)達(dá)到53.3%，接近了比利時(shí)（55.4%）的比例，超過了德國(guó)（51.8%）、法國(guó)（5