對赤壁財政四項改革問題研討

1、對赤壁財政四項改革問題研討 摘要：黨的十六屆三中全會通過的中共中央關于完善社會主義市場經濟體制若干問題的決定，從總體上確立了財政管理體制改革的方向是“深化部門預算、國庫集中收付、政府采購和收支兩條線管-以湖北省赤壁市為例理改革，健全公共財政體制”，但縣（市）級推行財政四項改革目標還遠未實現(xiàn)。本文通過對湖北省赤壁市（縣級市）財政四項改革現(xiàn)狀及存在問題分析，提出了進一步完善的對策建議：一是深化部門預算編制改革，實行綜合、零基預算；二是做好會計集中核算制向國庫集中收付制過渡工作；三是進一步規(guī)范政府采購和收支兩條線改革；四是強化財政監(jiān)管，為財政四項改革保駕護航。 關鍵詞:赤壁市；財政四項改革；問題；建

2、議 Abstract: Third Plenary Session of the 16th through the CPC Central Committee on improving the socialist market economic system, a number of decisions, a whole set of financial management system in the direction of deepening the budget for the department, the treasury centralized collection and pa

3、yment, Government procurement and the separation between revenue and expenditure control - Chibi City, Hubei Province as an example to the rationale of reform, improve the public finance system, but the county (city)-level implementation of the four financial reform is far from the goal to achieve.

4、Through Chibi City, Hubei Province (county-level cities) of the four reform of the financial situation and existing problems and put forward proposals to further improve the response: First, deepen the reform of departmental budgeting, integrated, zero-based budgeting; Second, do a good job in accou

5、nting Focus on the state treasury to the accounting system of centralized collection and payment system transition; The third is to further standardize government procurement and the separation between revenue and expenditure reform; Fourth, strengthen financial supervision, in order to protect the

6、financial reform of the four. Key words: Chibi City; four fiscal reform; issues; proposal前言赤壁市位于湖北省南部，北倚省會武漢，南臨湘北重鎮(zhèn)岳陽，素有“湖北南大門”之稱。1986年5月經國務院批準，有著1700多年沿革的蒲圻撤縣設市。1998年6月更名為赤壁市（縣級市），現(xiàn)有人口52萬,2004年財政收入3.1億元。本文結合赤壁市近幾年來財政改革與發(fā)展的實踐，對縣（市）財政四項改革工作進行一些粗淺的探索。 一、赤壁市財政四項改革現(xiàn)狀 近幾年來，根據轉變政府職能和加強公共財政建設的要求，赤壁市推行部門預算、

7、國庫集中收付、政府采購及收支兩條線等財政四項改革，實現(xiàn)了預算內外資金一塊進“籠子”，市直行政機關和事業(yè)單位一起進中心，各項收入和支出財政一起管的財政資金運行新格局。從運行的實踐看，各項改革運行平穩(wěn)，不僅達到了增收、節(jié)支和規(guī)范的目的，而且對緩解縣（市）財政困難起到了重要作用。 （一）改革財政預算編制方法，全面推行部門預算。 1994年，赤壁市開始醞釀綜合財政預算改革，1996年編制和實施了第一個綜合財政預算。2004年起，按照上級要求，開始部門預算改革。 改革部門收入預算編制。將部門所有收入全面、完整地在部門預算中反映，并按財政部門核定的支出數(shù)額和項目填報。具體包括：政府性基金收入、預算外收入、

8、事業(yè)收入、事業(yè)單位經營收入、財政撥款、上級補助收入、附屬單位上繳收入、其他收入等八大類收入。 2、改革部門支出預算編制。部門支出預算分為基本支出預算和項目支出預算等兩大類。 （1）基本支出預算，具體包括人員經費和公用經費兩部分。人員經費：按編辦核定的編制內實有人數(shù)和工資政策據實安排。公用經費：實行單項定額辦法，分明細開支科目，逐項確定開支標準和定額，按單位編制數(shù)計算安排。 （2）項目支出預算。根據事業(yè)發(fā)展需要，對單位人員、公用經費之外的資金需求，分項目進行申報，按輕重緩急排隊。在優(yōu)先保證人員經費和公用經費的前提下，結合項目建設實際，報市長辦公會討論審定安排。 （二）改革資金收付管理辦法，全面推

9、行國庫集中收付制度。 從2004年開始，赤壁市開始國庫集中收付制度改革工作。當年，在市直8家單位進行試點。2005年6月1日起，本著“邊改邊完善，過改邊規(guī)范”的指導思想，分三批逐步將全市市直所有預算單位納入范圍。 重新調整股室間職能。一是重新調整了對口管理預算單位。按照“一個預算單位歸口一個股室管理”的原則，重新調整了各業(yè)務股室對口管理預算單位，做到預算單位的預算內外所有資金全部交一個業(yè)務股室管理，既方便了預算單位，又有利于加強對財政資金監(jiān)管。二是重新確定了財政資金撥付流程。按照改革要求，打破了原有財政資金撥付慣例，重新確定了新的財政資金撥付流程。 2、抓緊業(yè)務培訓。從6月1日起，按照“每增加

10、一批預算單位，就組織一期業(yè)務培訓”的要求，先后舉辦了3期培訓班，累計培訓人員800多人次。 3、增強服務意識。赤壁市牢固樹立服務意識，努力提高服務水平，加強與各部門的溝通協(xié)調，虛心聽取多方面的意見和建議，及時幫助解決部門的實際困難，取信于單位。如在設計新的財政資金撥付流程時，堅持“減少中間環(huán)節(jié)，方便單位用款”的思路，將原來的多道環(huán)節(jié)，統(tǒng)一簡化到兩個環(huán)節(jié)，即單位使用財政資金只需要2道環(huán)節(jié)：一是每月月初向財政局對口業(yè)務股室上報分月用款計劃；二是每月中旬向國庫收付中心申請用款。（三）改革采購管理方法，全面推行政府采購制度。 我市政府采購制度啟動較早，從1994年開始，自發(fā)在汽車加油、維修、保險等領域

11、，試行定點采購。2000年，大力闊斧地推行了規(guī)范的政府采購制度。2005年，隨著部門預算改革，相應組織編制了政府采購預算。在此基礎上，根據編辦批復的政府采購機構管辦分離方案，配備5名工作人員，組建了政府采購執(zhí)行機構政府采購中心，由市財政局暫時代管。同時，配備2名工作人員，將原來政府采購中心改為政府采購管理機構政府采購管理股，實現(xiàn)了政府采購機構的管辦分離。 （四）全面落實“收支兩條線”規(guī)定，建立規(guī)范的管理框架。 根據上級要求，從2000年起，赤壁市嚴格按照“統(tǒng)一管理，捆綁使用，一個流向”的操作規(guī)程，在管理上采取“三個統(tǒng)一”、“兩項監(jiān)督”措施，引導預算外資金有序增長，合理流向，實現(xiàn)了所有權歸國家、

12、調控權歸政府、管理權歸財政的“三權”到位。 “三個統(tǒng)一”。一是統(tǒng)一專戶儲存。取消各單位收入過渡戶，由財政部門統(tǒng)一在各專業(yè)銀行設立財政專戶，用于對預算外資金收支的統(tǒng)一核算和集中管理，收取的預算外資金直接繳存財政專戶，嚴格實行收支兩條線管理。二是統(tǒng)一預決算制度。堅持“核定收支、量入為出、綜合平衡、一年一定”的原則，除保證單位經常性支出和部分建設性支出外，其余資金由政府統(tǒng)籌用于經濟建設和事業(yè)發(fā)展。三是統(tǒng)一票據管理。實行“憑證購票、限量發(fā)售、以舊換新、票款同行”的管理辦法，建立收費票據各項管理制度，嚴格把好票據印制、發(fā)放、使用、核銷、檢查等五個關口。 2、“兩項監(jiān)督”。一是實行日?；橹贫?。對單位預算

13、外資金日常收支及落實“收支兩條線”規(guī)定情況進行不定期檢查和抽查，對預算外資金的收取、繳存、使用進行跟蹤管理和監(jiān)控，及時發(fā)現(xiàn)問題，堵塞管理漏洞。二是實行專項檢查制度。1998年以來，每年都由監(jiān)察局牽頭，財政局、審計局、物價局配合，對單位落實“收支兩條線”規(guī)定組織專項檢查，對存在的問題及時處理，嚴肅了財經法紀，杜絕了私設小金庫、濫支濫用資金等違紀問題的發(fā)生。 二、財政四項改革中存在的問題 通過改革和實踐，赤壁市財政四項改革工作逐步規(guī)范，保證了機關正常運轉，支持了社會經濟發(fā)展，但是，當前在推進改革中，還存在一些需要認真研究并予以解決的問題。 （一）部門預算編制的弊端 預算編制缺乏前瞻性和完整性。目前

14、，預算編制只是在既定的收支之間安排資金，缺乏科學的分析預測，沒有很好地將預算編制與經濟預測結合起來，并以經濟預測為基礎，通過對經濟周期、產業(yè)結構的發(fā)展變化來確定預算收支總體水平的發(fā)展變化及收支結構的調整。 2、預算編制時間過短，削弱了預算的嚴肅性。一般在上年12月下達預算編制通知，次年3月就開始由人代會討論預算草案，沒有充分的時間準備和對項目的充分論證，很難保證預算編制的質量。加上預算編制留有硬缺口，在執(zhí)行中只得頻繁追加，頻繁調整，出現(xiàn)了“一年預算，預算一年”的狀況。 3、預算編制方法不盡科學。目前預算編制基本上采用“基數(shù)+增長”法，即在編制下年度支出預算時，以上年度實際支出為基礎，并考慮下一

15、年度財政收入狀況和各種增支因素的影響，對不同的支出確定一個增長比例，從而確定預算。這種編制方法雖然較為簡便，易于操作，但明顯不太合理。 （二）預算單位賬戶清理難度大 目前，赤壁市單位尚有三種類型的賬戶游離于國庫單一賬戶體系管理之外。第一類是部分未與主管部門脫鉤的二級單位賬戶。第二類是部分在業(yè)務上實行垂直管理單位的收入過渡戶。這類賬戶單獨設置，直接將其收入劃轉上級部門，支出由主管部門直接撥付到單位賬，管理漏洞較大。第三類是有貸款單位的賬戶。按照銀行有關規(guī)定，凡在銀行申請貸款的，須開設獨立賬戶。目前，部分單位依照這一規(guī)定，在銀行開設有獨立賬戶。由于體制、政策等多方面的原因，賬戶清理難度較大，特別是

16、后二類賬戶，預算單位和銀行阻力都較大。（三）預算單位仍然不能完全適應、理解改革政策 有的預算單位所有收入并沒有直達國庫或財政專戶管理，申報分月用款計劃還比較混亂，不能嚴格按照直接支付和授權支付的范圍操作；有的部門對財政資金，特別是專項資金，片面理解是自有資金，認為無須市政府審批；有的怕政府采購程序麻煩，將應納入政府采購的資金，作為一般公用經費填報，自行組織采購，逃避財政監(jiān)管；有的單位認為改革后資金撥付慢，程序多。這既有軟件限制及政策規(guī)定程序的原因，也有單位自身未嚴格按照時間要求及流程操作等各原因，預算單位支持、理解還有一個過程。 三、深化財政四項改革的對策研究 推行財政四項改革，構建公共財政框

17、架是一個復雜的系統(tǒng)工程?？h（市）要盡快建立公共財政體制框架，必須按照公共財政支出理論的內在要求和改革的實踐，繼續(xù)深化財政四項改革。 （一）推行部門預算編制改革，實行綜合零基預算 部門預算是部門在一個預算年度的全部預算收支計劃，它是由主管單位本級預算和所屬單位預算組成。從其資金來源看，既包括預算內資金，又包括預算外資金和單位自有資金；從其支出內容來分，既包括經常經費預算，又包括專項經費預算。部門綜合預算應選擇“零基預算”的方法進行編制。即在支出預算上，實行零基預算法。零基預算指在編制年度預算時，不考慮上年支出基數(shù)，一切從零開始即對原有的新年度增加的各項開支都要重新進行審核和論證，而不僅僅是修改上

18、年部分。在審核和論證過程中，可以對上年的不合理安排做出修正，將資金重新分配給重要計劃和項目，年度預算編制到具體項目。其具體做法是： 在預算編制中，實行因素法。對各類支出的人員經費、公用經費、專項經費以及跨年度的大型建設項目的年內各項支出做出科學的測算，從而編制完整、詳細預算。 2、實行零基預算。對各項支出定額進行認真核定，不留缺口。預算確定后，必須嚴格按照預算執(zhí)行，一般情況下，財政部門不接受預算追加報告，特殊情況確需追加的，先由財政部門對追加報告進行集體研究和審核，再送政府預算編制論證委員會研究決定。 3、加強預算論證，并成立政府預算論證委員會。預算論證委員會的成員組成，包括主要黨政領導、人大

19、財經委和宏觀經濟部門代表、財政部門有關負責人以及專家學者。財政部門拿出的預算草案，先由預算論證委員會分析、討論和修改，預算論證委員會通過后，再提交人大常委會批準執(zhí)行。 4、在編制預算時，公開預算的編制原則、程序、方法、定額標準等，增加透明度，接受社會監(jiān)督和評價。 （二）規(guī)范政府采購和收支兩條線改革 結合政府采購預算、國庫集中支付的要求，將單位符合政府集中采購目錄及限額標準的項目，嚴格按照人大批復的政府采購預算，全面納入政府采購范圍，其資金原則上實行國庫集中支付，資金直接到位中標單位和個人，切實擴大政府采購規(guī)模。此外，進一步規(guī)范收支兩條線改革，重點要落實“收繳分離、罰繳分離，收支分離，財政統(tǒng)管”

20、的管理模式，打掉部門創(chuàng)收機制。（三）做好會計集中核算制向國庫集中收付制過渡工作 會計集中核算制雖然可以強化會計監(jiān)督，從源頭上防治* ，但會計核算中心集核算、監(jiān)督、服務為一體，不僅整天忙于報賬、算賬、記賬、保管整理會計檔案，向單位和管理部門提供會計信息等大量繁雜的日常事務，而且還有常常使自己陷入矛盾焦點的旋渦中，承擔名譽、行政、法律等多種風險，存在許多弊端。因此，在條件成熟時，會計集中核算制應逐步向國庫集中收付制過渡。具體做法為： 會計核算中心先由辦理日常會計核算業(yè)務向會計審核和監(jiān)督轉軌。核算中心僅對單位的報銷憑證進行審核，審核確認后，加蓋中心審核專用章，并從統(tǒng)一賬戶中辦理支付手續(xù)，報銷單據退回

21、單位，由單位自行進行會計核算。 2、會計核算中心可逐步轉換為財政國庫部門的支付執(zhí)行機構。核算中心原有的統(tǒng)一賬戶可改為零余額賬戶，承擔具體支付和與國庫結算業(yè)務；核算中心原來為單位開設的內部賬戶，可以轉換為單位零余額賬戶，承擔單位的委托支付和與國庫結算業(yè)務；單位的小額、零星費用仍然采用備用金制度。 3、核算中心原有的工作崗位可轉換為國庫支付執(zhí)行機構的內設部門。核算中心原有的單位會計核算崗位可以轉換為國庫支付機構的支付審核部，承擔管理單位預算指標，審核單位提出的用款計劃和支付申請，審核單位的報銷單據，登記單位的支出明細賬等業(yè)務。原有的資金會計和出納崗位可轉換為國庫支付機構的資金會計部，承擔管理國庫資

22、金、支付機構零余額賬戶、單位的零余額賬戶和小額現(xiàn)金賬戶，簽發(fā)國庫支付令，賬戶與國庫之間的結算工作等業(yè)務。原有的稽核崗位則轉換為國庫支付機構的稽審部，繼續(xù)履行稽核職能。原有的信息系統(tǒng)只要稍加改進則可以直接轉換為國庫支付機構的信息系統(tǒng)。 （四）強化財政監(jiān)管，為財政四項改革保駕護航 深入宣傳，堅持貫徹落實財政違法行為處罰處分條例，嚴肅財經紀律，繼續(xù)抓好財政監(jiān)督檢查工作。擴大財政監(jiān)督范圍，建立事前審核、事中監(jiān)控、事后評價相結合的財政監(jiān)督新機制。一是加強對重點領域、重點部門的監(jiān)督檢查，加大欠稅的清繳力度；二是加強對非稅收入的監(jiān)督；三是開展對“收支兩條線”政策執(zhí)行情況檢查、強化財政收費票據和單位銀行賬戶的

23、監(jiān)督管理，嚴厲查處亂攤派、亂收費、亂罰款等行為；四是完善投資評審制度。對重大項目的預算執(zhí)行情況，要實行全過程的監(jiān)督，努力提高財政資金的使用效益，將監(jiān)督檢查與深化財政四項改革、提高財政管理水平結合起來，著力推進依法理財，規(guī)范財經秩序。 參考文獻 湖北省財政廳2001-2004年財政年鑒赤壁財政2005年1-8月收支月報表 2001-2004年赤壁市統(tǒng)計年鑒 2003-2004年赤壁市財政總決算報告 （一）部門預算編制的弊端 預算編制缺乏前瞻性和完整性。目前，預算編制只是在既定的收支之間安排資金，缺乏科學的分析預測，沒有很好地將預算編制與經濟預測結合起來，并以經濟預測為基礎，通過對經濟周期、產業(yè)結

24、構的發(fā)展變化來確定預算收支總體水平的發(fā)展變化及收支結構的調整。 2、預算編制時間過短，削弱了預算的嚴肅性。一般在上年12月下達預算編制通知，次年3月就開始由人代會討論預算草案，沒有充分的時間準備和對項目的充分論證，很難保證預算編制的質量。加上預算編制留有硬缺口，在執(zhí)行中只得頻繁追加，頻繁調整，出現(xiàn)了“一年預算，預算一年”的狀況。 3、預算編制方法不盡科學。目前預算編制基本上采用“基數(shù)+增長”法，即在編制下年度支出預算時，以上年度實際支出為基礎，并考慮下一年度財政收入狀況和各種增支因素的影響，對不同的支出確定一個增長比例，從而確定預算。這種編制方法雖然較為簡便，易于操作，但明顯不太合理。 （二）

25、預算單位賬戶清理難度大 目前，赤壁市單位尚有三種類型的賬戶游離于國庫單一賬戶體系管理之外。第一類是部分未與主管部門脫鉤的二級單位賬戶。第二類是部分在業(yè)務上實行垂直管理單位的收入過渡戶。這類賬戶單獨設置，直接將其收入劃轉上級部門，支出由主管部門直接撥付到單位賬，管理漏洞較大。第三類是有貸款單位的賬戶。按照銀行有關規(guī)定，凡在銀行申請貸款的，須開設獨立賬戶。目前，部分單位依照這一規(guī)定，在銀行開設有獨立賬戶。由于體制、政策等多方面的原因，賬戶清理難度較大，特別是后二類賬戶，預算單位和銀行阻力都較大。（三）預算單位仍然不能完全適應、理解改革政策 有的預算單位所有收入并沒有直達國庫或財政專戶管理，申報分月

26、用款計劃還比較混亂，不能嚴格按照直接支付和授權支付的范圍操作；有的部門對財政資金，特別是專項資金，片面理解是自有資金，認為無須市政府審批；有的怕政府采購程序麻煩，將應納入政府采購的資金，作為一般公用經費填報，自行組織采購，逃避財政監(jiān)管；有的單位認為改革后資金撥付慢，程序多。這既有軟件限制及政策規(guī)定程序的原因，也有單位自身未嚴格按照時間要求及流程操作等各原因，預算單位支持、理解還有一個過程。 三、深化財政四項改革的對策研究 推行財政四項改革，構建公共財政框架是一個復雜的系統(tǒng)工程?？h（市）要盡快建立公共財政體制框架，必須按照公共財政支出理論的內在要求和改革的實踐，繼續(xù)深化財政四項改革。 （一）推行

27、部門預算編制改革，實行綜合零基預算 部門預算是部門在一個預算年度的全部預算收支計劃，它是由主管單位本級預算和所屬單位預算組成。從其資金來源看，既包括預算內資金，又包括預算外資金和單位自有資金；從其支出內容來分，既包括經常經費預算，又包括專項經費預算。部門綜合預算應選擇“零基預算”的方法進行編制。即在支出預算上，實行零基預算法。零基預算指在編制年度預算時，不考慮上年支出基數(shù)，一切從零開始即對原有的新年度增加的各項開支都要重新進行審核和論證，而不僅僅是修改上年部分。在審核和論證過程中，可以對上年的不合理安排做出修正，將資金重新分配給重要計劃和項目，年度預算編制到具體項目。其具體做法是： 在預算編制

28、中，實行因素法。對各類支出的人員經費、公用經費、專項經費以及跨年度的大型建設項目的年內各項支出做出科學的測算，從而編制完整、詳細預算。 2、實行零基預算。對各項支出定額進行認真核定，不留缺口。預算確定后，必須嚴格按照預算執(zhí)行，一般情況下，財政部門不接受預算追加報告，特殊情況確需追加的，先由財政部門對追加報告進行集體研究和審核，再送政府預算編制論證委員會研究決定。 3、加強預算論證，并成立政府預算論證委員會。預算論證委員會的成員組成，包括主要黨政領導、人大財經委和宏觀經濟部門代表、財政部門有關負責人以及專家學者。財政部門拿出的預算草案，先由預算論證委員會分析、討論和修改，預算論證委員會通過后，再

29、提交人大常委會批準執(zhí)行。 4、在編制預算時，公開預算的編制原則、程序、方法、定額標準等，增加透明度，接受社會監(jiān)督和評價。 （二）規(guī)范政府采購和收支兩條線改革 結合政府采購預算、國庫集中支付的要求，將單位符合政府集中采購目錄及限額標準的項目，嚴格按照人大批復的政府采購預算，全面納入政府采購范圍，其資金原則上實行國庫集中支付，資金直接到位中標單位和個人，切實擴大政府采購規(guī)模。此外，進一步規(guī)范收支兩條線改革，重點要落實“收繳分離、罰繳分離，收支分離，財政統(tǒng)管”的管理模式，打掉部門創(chuàng)收機制。（三）做好會計集中核算制向國庫集中收付制過渡工作 會計集中核算制雖然可以強化會計監(jiān)督，從源頭上防治* ，但會計核算中心集核算、監(jiān)督、服務為一體，不僅整天忙于報賬、算賬、記賬、保管整理會計檔案，向單位和管理部門提供會計信息等大