鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政行為的分類和規(guī)范

1、鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政行為的分類和規(guī)范        內容提要：鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政行為的合法性、質量好壞直接關系著廣大群眾特別是居民的生產生活，對社會主義新農村建設有著重要的意義。近年來，鄉(xiāng)鎮(zhèn)依法行政工作取得了顯著成績，但是由于各方面的原因制約了鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政行為的合法開展。本文以鄉(xiāng)鎮(zhèn)職權與行政行為的關系為標準，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政行為進行了梳理和分類，并對其存在的問題提出相對應的防范措施，以促其在合法軌道內運行。 關鍵詞：鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政行為分類規(guī)范 鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是我國農村基層政府，其行政行為與廣大群眾特別是農村居民的聯(lián)系密切，行政行為的合法性、質量好壞直接關系著

2、廣大農民群眾的生產生活。近年來，隨著“依法行政”理念的普及，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行政行為得到了很大的規(guī)范，依法行政工作取得了顯著的成績。但是，鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政行為多是落實國家“三農”政策，完成上級有關行政部門交辦的事項，在行使行政行為過程中，往往面臨地區(qū)實際、群眾態(tài)度、社會穩(wěn)定等相關復雜因素，需要多個部門協(xié)作、動用多種行政手段才能完成，而相應的職責劃分不明確又增加了行政行為失范的可能性。另外，有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)“重視自身利益，輕視群眾利益”、“重視行政手段，“輕視規(guī)定”，濫用職權、亂作為，怠于職權不作為現(xiàn)象還很普遍，而且鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政行為的制約監(jiān)督機制并不健全，很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政行為實質上處于監(jiān)督空白狀態(tài)，這樣就影響了鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政行為的

3、合法開展。為了更好地解決這些問題，有必要從行政法角度對鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政行為進行一次詳細的梳理和分類，從而提出對應的規(guī)范措施。以促進其在合法軌道內運行。 一、鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政行為的分類 行政行為根據不同的標準，可分為具體行政行為和抽象行政行為，依職權行政行為和依申請行政行為等類別，但對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政行為而言，存在著“三少三多”：照搬法律條文的少，需要自由裁量的多；獨立完成的少，合作完成的多；自主開展的少，上級交辦的多。所以原有的行政行為分類有不足以概括鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政行為全貌之缺陷，不能全面反映鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政行為的特征，也就不能夠很好地指導、規(guī)范行政行為的行使。 多數行政法學者都認為行政行為是行政主體行使行政權的行為，可見，行政

4、職權是行政行為的一個最重要的因素，從行政職權方面著手，就能很容易地辨別政府活動是不是行政行為，是在職權范圍內運轉還是超越職權濫用職權，是獨立行使職權還是和其他部門共同行使職權。所以本文以鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職權與行政行為的關系為標準對其進行分類，依此標準鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行政行為大致可分為三大類： （一）鄉(xiāng)鎮(zhèn)獨立完成的行政行為。是指鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府依照法律法規(guī)、政策獨立自主行使職權、在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級就能完成的行政行為。這類行政行為中除了鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的行政職權之外，再無其他公權力參與，鄉(xiāng)鎮(zhèn)是唯一的行政主體。根據“權責相符“的原則，這類行政行為的結果，除了法律特別規(guī)定之外，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府獨立承擔。例如，在對損壞村莊和集鎮(zhèn)的房屋、公共設施

5、的管理中，根據村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃建設管理條例規(guī)定，鄉(xiāng)級人民政府享有處罰權。 （二）鄉(xiāng)鎮(zhèn)與其他部門共同完成的行政行為。這類行政行為是指在由幾個行政主體共同行使相應職權才能完成的行政行為中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在其中某個階段或者環(huán)節(jié)行使職權的行政行為。盡管各個部門在行政行為完成過程中起的作用可能有主次之分，先后之別，但各個部門的行政活動都是整個行政行為的有機組成部分，缺一不可。這類行政行為的結果，由行政行為各階段或者環(huán)節(jié)的行使方相應承擔。例如在“生育第二個子女審批”中，山東省人口與計劃生育條例第二十六條第六款規(guī)定：“鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府或者街道辦事處應當對公民的生育申請及時受理、審核，并自受理申請之日起二十日內將審核

6、意見和申請人的申請材料報縣級計劃生育行政部門審批?！痹谡麄€個審批中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行政行為包括受理申請、出具審核意見并及時上報。這三個環(huán)節(jié)是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職權的行使范圍，在這三個環(huán)節(jié)出現(xiàn)瀆職、不作為等現(xiàn)象給申請人造成損害的，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府需要承擔相應責任。 （三）鄉(xiāng)鎮(zhèn)依授權完成的行政行為。是指鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府依照上級部門委托授權完成的行政行為，這類行政行為根據授權權限，又可以分成全部授權以及部分授權，其結果由授權委托方承擔。但是受托方存在過錯的，委托方有權追究其相應責任。例如，在社會撫養(yǎng)費征收中，山東省人口與計劃生育條例第四十七條規(guī)定：“社會撫養(yǎng)費的征收，由縣級計劃生育行政部門作出書面征收決定，縣級計劃生育行政部門可

7、以委托鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府或者街道辦事處作出書面征收決定。”這條規(guī)定就賦予了鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府在計生執(zhí)法中，可能作為社會撫養(yǎng)費征收的受托方從事執(zhí)法活動。 1         二、鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政行為的規(guī)范 雖然我國行政法規(guī)立法數量已成規(guī)模，但是具體到鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政行為上面，卻又常常面臨無法可依的境況，越是對相對人侵害嚴重的行為，往往越容易遇到這樣的問題。客觀上是因為法律法規(guī)空白或者規(guī)定籠統(tǒng)，主觀上是因為行政主體在行政行為行使過程中，頭腦中缺乏法治觀念，不是嚴格遵守法律規(guī)定和依法行政原則，而是千方百計鉆法律漏洞。這就造成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政行為的失范

8、。 （一）鄉(xiāng)鎮(zhèn)獨立完成的行政行為的規(guī)范。在該類行政行為中，有些行政行為的行使有明確具體的法律規(guī)定，對于這類行政行為，一定要嚴格按照法律規(guī)定進行。而對那些擁有職權但是沒有具體法律規(guī)定如何具體行使，需要發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府主觀能動性和自由裁量權的行政行為，一定要在法律原則允許范圍內，做到全面推進依法行政實施綱要中依法行政的六項要求：合法行政、合理行政、程序正當、高效便民、誠實守信、權責一致。可以采取行政合同（行政契約）、行政指導等方式靈活行使，政府要兌現(xiàn)行政合同中的承諾，遵守信賴利益保護原則。如果出現(xiàn)了某些重大政策變動等情況，應該給予相對人必要的補償，維護行政相對人的合法權益；對于招商引資等行為，還要綜合

9、考慮本地、環(huán)境保護等因素，遵守相關的法律規(guī)定，維護當地百姓的切身利益。既要在法律范圍內積極追求“有作為”，又要避免超越職權、濫用職權的亂作為和消極對待、怠于行使的瀆職不作為。 （二）鄉(xiāng)鎮(zhèn)與其他部門共同完成的行政行為的規(guī)范。共同行政行為往往是涉及行政主體眾多、相對人人數眾多、行政程序復雜、涉及利益面廣闊、社會影響面廣泛的行政行為，例如征地、動遷等。多存在著各行政部門之間權責劃分不明確、不公開等問題，往往給人以“政出多門”之感，面對相對人的質詢，往往出現(xiàn)“下級推上級、上級推下級”的相互推諉扯皮現(xiàn)象。對此，要明確并公開各行政主體之間的職權分工和責任承擔以及行政行為程序、進展情況。各行政主體應該在其發(fā)

10、揮職權的階段或者環(huán)節(jié)中承擔相應責任，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應相應在其發(fā)揮職權的階段或者環(huán)節(jié)承擔行政責任。這樣既避免了行政主體之間的推諉扯皮現(xiàn)象，也方便了群眾與行政主體之間的溝通和交流。 （三）鄉(xiāng)鎮(zhèn)依授權完成的行政行為的規(guī)范。對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)行使委托授權的行政行為，委托部門要公開委托授權的范圍及依據、責任承擔，受托鄉(xiāng)鎮(zhèn)要在規(guī)定的權限內行使權力，委托部門應給予必要的監(jiān)督和指導，對于在行政行為行使中，因鄉(xiāng)鎮(zhèn)超越授權或者違反授權規(guī)定給相對人造成損害的，委托方要及時給予賠償，并追究受托方的相關責任。 三、結語 鄉(xiāng)鎮(zhèn)要切實樹立“依法行政“的理念，鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導、鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政人員要加強法律學習，增加法律知識儲備，提高執(zhí)法技能。要嚴格貫徹行政過錯責任等各項依法行政制度。要充分發(fā)揮各種監(jiān)督力量的作用。強化行政復議、行政執(zhí)法監(jiān)督等政府內部監(jiān)督職能