長江三角洲區(qū)域一體化進程中的江蘇省公路交通規(guī)劃思路

1、長江三角洲區(qū)域一體化進程中的江蘇省公路交通規(guī)劃思路樂曉峰 朱曉磊 孫華強江蘇省交通廳規(guī)劃研究中心1. 引言當前，長江三角洲一體化的呼聲越來越高，這是國際經(jīng)濟發(fā)展環(huán)境的要求，也是國內(nèi)社會、經(jīng)濟發(fā)展環(huán)境的內(nèi)生要求，是長江三角洲地區(qū)發(fā)展的必然趨勢。本文概略分析了長江三角洲一體化進程中的社會經(jīng)濟發(fā)展特點，及其對公路交通規(guī)劃的要求，提出了一體化進程中江蘇省公路交通規(guī)劃的思路。2. 長江三角洲區(qū)域一體化進程的背景和環(huán)境2.1. 國際經(jīng)濟全球化的宏觀背景當前，世界正處于一個以經(jīng)濟全球化、一體化、市場化為特征的新的發(fā)展階段，這一階段的主要特點是產(chǎn)業(yè)分工的全球性調(diào)整、國際資本的全球性流動，經(jīng)濟全球化正不斷把資本

2、、技術(shù)、服務(wù)等要素全球范圍內(nèi)轉(zhuǎn)移、擴散，這為長江三角洲的成長提供了一個有利的經(jīng)濟發(fā)展環(huán)境。長江三角洲區(qū)域持續(xù)高速增長的經(jīng)濟、良好的工業(yè)基礎(chǔ)和人才優(yōu)勢、巨大的市場潛力、豐富且較為低廉的勞動力資源、良好的基礎(chǔ)設(shè)施和配套能力，使其在承接國際資本轉(zhuǎn)移中處于較為有利的位置，大量的國際產(chǎn)業(yè)資本已經(jīng)進入長江三角洲區(qū)域。其中較為突出的是上海已成為集金融中心、信息中心、航運中心、空港中心為一體的地區(qū)性綜合性服務(wù)中心，并正在逐步向世界性中心發(fā)展。其強勁而快速的發(fā)展勢頭同時也帶動了周邊蘇浙環(huán)滬地區(qū)的發(fā)展和區(qū)域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，以IT產(chǎn)業(yè)為代表的高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)集聚并形成較大規(guī)模，傳統(tǒng)的制造產(chǎn)業(yè)正在向周邊擴散和轉(zhuǎn)移。與之相

3、呼應(yīng)的是蘇浙地區(qū)的全面接軌上海的發(fā)展思路。在國際性的區(qū)域合作和競爭態(tài)勢不斷加強的背景下，地區(qū)發(fā)展要求長江三角洲地區(qū)積極推進一體化進程，在考慮區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略和進行結(jié)構(gòu)調(diào)整時必須放眼全球空間來審視自身，大力加強區(qū)域的國際競爭能力經(jīng)濟參與經(jīng)濟全球化。2.2. 國內(nèi)激烈的經(jīng)濟競爭和空間格局重組主要體現(xiàn)在長江三角洲、珠江三角洲、環(huán)渤海灣地區(qū)的經(jīng)濟競爭上，其中有尤其體現(xiàn)在長三角和珠三角國際經(jīng)濟地位的競爭中。隨著國際資本在中國的投資逐步從珠江三角洲轉(zhuǎn)移重心，長江三角洲目前正以其優(yōu)越的自然條件、優(yōu)良的人文環(huán)境、雄厚的經(jīng)濟基礎(chǔ)、廣闊的腹地而深受投資青睞，出現(xiàn)外商投資的井噴。長三角不僅是中國最大的核心經(jīng)濟區(qū)之一，同

4、時也是中國在新世紀有望首先與國際經(jīng)濟接駁的地區(qū)。目前長三角正處于一個為構(gòu)筑更高競爭平臺而激烈重組的時期，這也對長江三角洲地區(qū)的綜合競爭能力提出了明確的要求。2.3. 長江三角洲內(nèi)部即有競爭，又要合作的發(fā)展態(tài)勢長江三角洲在高度外向化和市場化的背景下，也帶來了三角洲內(nèi)部在招商引資、區(qū)域品牌、人才引進、市場開拓等方面的競爭。但由于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展的差異和發(fā)展目標、發(fā)展層次的特點不同，三地又各具優(yōu)勢和不足，因此在競爭的同時，又必須加強相互之間的合作，合理分工，優(yōu)化配置，在“共贏”思路的指導(dǎo)下形成合力，謀求協(xié)調(diào)、共同發(fā)展。2.4. 城市化進程和都市圈發(fā)展長江三角洲地區(qū)約10萬平方公里的土地上分布有15

5、個省級或地級城市，以及眾多的縣級市和城鎮(zhèn)，是中國城市、人口和產(chǎn)業(yè)最為密集的地區(qū)。產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整和社會發(fā)展的要求使得人口正在快速、自發(fā)地向城市集聚，國家關(guān)于城市化的宏觀政策更加劇了這一過程。目前，江蘇省蘇南城市化水平（以市人口計算）已達44.24%，蘇中城市化水平達23.77%，但從總體發(fā)展看，城市化仍滯后于工業(yè)化，城市化水平有待進一步提高。城市化進程即是一個人口和產(chǎn)業(yè)集聚的過程，又是一個城市空間和結(jié)構(gòu)擴張的過程，同時還存在一個區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的問題。長江三角洲目前已形成了由特大城市、大城市、中等城市、小城市、縣級城市和鄉(xiāng)鎮(zhèn)組成的城市序列結(jié)構(gòu)，在交通通道的聯(lián)系之下城市發(fā)展軸線顯著，隨著產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整

6、和整合、經(jīng)濟梯度的減小、政府權(quán)力的下放和政策的調(diào)整，以及快速交通體系的支撐，區(qū)域內(nèi)社會和經(jīng)濟活動日益頻繁和緊密，長江三角洲地區(qū)有可能形成一個世界性的都市圈，這是區(qū)域城市發(fā)展的必然趨勢。3. 長江三角洲區(qū)域一體化對公路交通的要求3.1.1. 經(jīng)濟發(fā)展和產(chǎn)業(yè)調(diào)整的要求經(jīng)濟發(fā)展和產(chǎn)業(yè)調(diào)整對公路交通的要求總體上來講來自于生產(chǎn)活動和市場活動兩個方面。首先，長江三角洲地區(qū)生產(chǎn)原材料短缺，所具有的是人才和技術(shù)優(yōu)勢，其經(jīng)濟發(fā)展特點是原材料和市場“兩頭在外”，具有典型的加工業(yè)和制造業(yè)特征。這就要求完善、便捷的對外運輸通道，包括公路運輸通道加以支撐。這一需求的方向明確：對國內(nèi)主要是沿海向南（閩粵港澳地區(qū)）和向北（

7、環(huán)渤海灣地區(qū)、東北三?。?，以及向西的廣大內(nèi)陸腹地；對外，及對外貿(mào)易，需要公路和空港及海港的緊密聯(lián)系。其次，區(qū)域在產(chǎn)業(yè)集聚和空間結(jié)構(gòu)調(diào)整的過程和產(chǎn)業(yè)鏈的聯(lián)系，需要公路通道進行轉(zhuǎn)移和傳遞。江蘇省在蘇南產(chǎn)業(yè)空間組織中已明確提出要把產(chǎn)業(yè)發(fā)展與空間布局引導(dǎo)結(jié)合起來。在中心城市加速發(fā)展高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)，縣級市和重點中心鎮(zhèn)主要建立工業(yè)生產(chǎn)基地，要將產(chǎn)業(yè)的垂直分工格局和城鎮(zhèn)體系等級結(jié)構(gòu)結(jié)合起來。這種目標，需要公路以不同的功能層次和結(jié)構(gòu)層次的供給實現(xiàn)配套和滿足。此外，區(qū)域內(nèi)特殊的產(chǎn)業(yè)和貿(mào)易活動對公路交通突出了更進一步的要求。如IT產(chǎn)業(yè)和一些特殊的水產(chǎn)養(yǎng)殖業(yè)等具有較高的時效性要求，這就要求公路網(wǎng)絡(luò)及通道在提供連通度的

8、同時，必須保證較高的通達性；又如集裝箱運輸對公路與港口，特別是樞紐港的聯(lián)系也有較高的要求。3.1.2. 城市化過程中城市空間擴張的要求城市化過程中一個不可避免的問題就是城市空間的擴張。城市擴張對公路的規(guī)劃主要有三個方面要求：一是公路必須為城市擴張?zhí)峁┫葘?dǎo)的導(dǎo)向；二是公路規(guī)劃，尤其是高速公路等干線公路的規(guī)劃必須為城市擴張留有一定的發(fā)展空間；三是滿足城市對外交通的多種目標需要通過多功能層次的公路分布進行實現(xiàn)。3.1.3. 都市圈發(fā)展的聯(lián)系通道形成中的長江三角洲都市圈是一個明顯的多核型都市圈，核心城市的結(jié)構(gòu)和梯度明顯。從梯度上來看，15個城市中上海無疑是最主要和重要的核心城市，其次是南京、杭州和寧波

9、，此外還有蘇錫常等等；從結(jié)構(gòu)上看，這些城市的分布又呈現(xiàn)明顯的“之”字型。都市圈的發(fā)展，必須依靠交通通道進行緊密聯(lián)系，公路是重要的方式之一。核心城市的聯(lián)系應(yīng)以高速公路為主，同時“主輔結(jié)合”輔以必要的干線公路。3.1.4. 人的流動人的流動產(chǎn)生于人的社會活動，主要包括探親訪友、商務(wù)活動、通勤、人才交流、旅游等。長江三角洲區(qū)域地勢平坦，交通條件自古以來就較為便捷，因此地域文化背景較為接近和統(tǒng)一，體現(xiàn)在語言、生活習(xí)慣等各個方面。作為核心城市的上海更是一個移民城市，絕大多數(shù)居民為蘇浙移民及其后裔，因此區(qū)域內(nèi)親緣關(guān)系的探親訪友出行較多，節(jié)假日更為頻繁，特別是傳統(tǒng)節(jié)日和清明掃墓期間更是形成階段性高峰。而在經(jīng)

10、濟活動活躍的環(huán)境下，商務(wù)出行也非常頻繁。近年來，隨著快速交通體系的逐步形成，區(qū)域人才交流也十分活躍，甚至出現(xiàn)了跨城際的通勤交通現(xiàn)象，如在臺資高度集中的昆山，很多臺灣業(yè)主白天在昆山工作，晚上在上海居住；在上海，由于居住成本較高，也出現(xiàn)了上海市居民在周邊蘇州購房，上下班往返的現(xiàn)象。此外，隨著經(jīng)濟的快速持續(xù)發(fā)展，人民收入水平的提高，人們對生活質(zhì)量的要求也在不斷提高。長江三角洲擁有眾多的自然和人文景觀，是我國的旅游熱點，蘇杭享有“人間天堂”的美譽，旅游也十分發(fā)達，也是區(qū)域人流的重要組成部分。另一個值得重點關(guān)注的趨勢，就是私家車的快速發(fā)展，它將改變?nèi)藗內(nèi)粘５纳詈凸ぷ鞣绞?，出行的機動化也對長江三角洲地區(qū)

11、的公路規(guī)劃和建設(shè)發(fā)展提出了新的要求。4. 長江三角洲區(qū)域一體化進程中公路交通規(guī)劃的目標長江三角洲區(qū)域一體化對公路交通的要求是多方面的，歸納起來可以總結(jié)為基礎(chǔ)設(shè)施和運輸政策兩大方面。4.1. 基礎(chǔ)設(shè)施繼續(xù)擴大公路，尤其是高速公路和普通干線公路的規(guī)模，滿足持續(xù)快速增長的人員和物質(zhì)流動的需要，為長江三角洲地區(qū)一體化經(jīng)濟的快速持續(xù)發(fā)展提供先導(dǎo)保障。優(yōu)化網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)，滿足長江三角洲地區(qū)在一體化進程中的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和整合，為產(chǎn)業(yè)的集聚和轉(zhuǎn)移，以及區(qū)域產(chǎn)業(yè)對外泛長三角地區(qū)的輻射提供通道；進一步強化具有傳統(tǒng)優(yōu)勢的交通經(jīng)濟走廊（如滬寧交通經(jīng)濟走廊）；為都市圈核心城市的聯(lián)系提供完善的通道，在“之”字型基本結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)上

12、，加強15個城市之間的橫向聯(lián)系線路。協(xié)調(diào)處理與城市的關(guān)系，為城市化留有足夠的拓展空間并提供合理的空間導(dǎo)向，以不同的結(jié)構(gòu)層次和功能層次滿足不同的出行需求。提高擴大通道容量和完善網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)兩種手段提高公路網(wǎng)絡(luò)的整體穩(wěn)定性和重要通道（如滬寧通道、滬杭通道等）的可靠性、時效性。4.2. 運輸機制和政策制定統(tǒng)一、協(xié)調(diào)的運輸機制和政策，打破壁壘，降低運輸成本，提高區(qū)域的綜合競爭能力。5. 長江三角洲區(qū)域一體化下的江蘇省高速公路網(wǎng)規(guī)劃思路和設(shè)想我省正在編制江蘇省新一輪的高速公路網(wǎng)規(guī)劃和相關(guān)的其它公路規(guī)劃，對長江三角洲區(qū)域一體化的問題，包括都市圈等問題，進行了重點的關(guān)注和分析，提出了一些總體的思路和設(shè)想：加強長

13、江三角洲區(qū)域滬寧杭三個重要節(jié)點的連接；打通江蘇省與浦東機場、洋山港、北侖港等重要節(jié)點的便捷通道；全面加強江蘇省與上海的高速公路對接，支撐以上海為中心、通過江蘇的對外輻射；加強長江三角洲內(nèi)部其它重要城市（地級市）之間的聯(lián)系。其中在江蘇省內(nèi)部有包括兩個方面：一是要加強蘇南城市節(jié)點（包括縣級節(jié)點）的連接，二是要加強過江通道的建設(shè)，使長江南北兩岸形成一個聯(lián)系緊密的整體；進一步加強長江三角洲整體對蘇北地區(qū)以及我國廣大內(nèi)陸腹地的輻射作用。與江蘇有關(guān)系的主要是向西、向北的輻射。6. 長江三角洲一體化進程中公路規(guī)劃中存在的主要問題6.1.1. 公路網(wǎng)規(guī)劃缺乏協(xié)調(diào)目前，滬蘇浙兩省一市都已完成或正在調(diào)整各自的公路

14、網(wǎng)規(guī)劃，具體情況如下：上海市已編制完成上海市城市綜合運輸規(guī)劃和上海城市交通發(fā)展白皮書；江蘇省正在編制新一輪的高速公路網(wǎng)和公路過江通道規(guī)劃，以及普通干線公路網(wǎng)規(guī)劃；浙江省已完成新一輪的高速公路網(wǎng)規(guī)劃。雖然各自的規(guī)劃都考慮了長江三角洲一體化的問題，但在環(huán)境分析、目標設(shè)定、規(guī)劃思路、規(guī)劃方法上不盡相同，各地都以各自的政府目標和利益為出發(fā)點來認識長江三角洲的一體化問題，得出的結(jié)論有所差異，在網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)、銜接標準、實施計劃上存在分歧。當然，其中更深層次的問題是兩省一市對長江三角洲一體化進程中各自的發(fā)展定位、發(fā)展階段性目標和步驟上缺乏統(tǒng)一認識和協(xié)調(diào)，當前的形勢可能還是以競爭為主。較為典型和突出的如上海市在行

15、政區(qū)劃調(diào)整中撤縣建區(qū)，并還要將郊區(qū)發(fā)展為市區(qū)，這將削弱其輻射作用，至少近期將在一定程度上影響蘇浙環(huán)滬地區(qū)的發(fā)展。今年，上海市有關(guān)部門與嘉定、青浦、松江三區(qū)簽訂了關(guān)于推進落實試點園區(qū)降低商務(wù)成本政策備忘錄，在擴大園區(qū)面積的同時進一步給予財稅、土地等方面的政策支持，在發(fā)展定位上與蘇浙環(huán)滬同構(gòu)競爭，搶奪市場。姑且不論三家各自發(fā)展目標的對與錯，但其中的不協(xié)調(diào)是顯而易見的。此外，上海市作為區(qū)域最重要的航運和空港中心，其運輸中心的調(diào)整對蘇浙兩省產(chǎn)生了巨大的影響。首先是空港中心由虹橋機場遷至浦東機場，使江蘇省蘇州、無錫等IT產(chǎn)業(yè)聚集地的貨運時間增加了1、2個小時，甚至因路堵拖延更長的時間，IT產(chǎn)業(yè)的發(fā)展受到

16、巨大影響。如何打通蘇南至浦東國際機場的快速通道，已成為影響蘇南發(fā)展的重要問題。其次是航運中心即將由長江口移至洋山港，影響到江蘇省太倉港和浙江省寧波港的功能定位，也影響到相應(yīng)的公路配套設(shè)施。同時，江蘇省需要從上海航運中心中轉(zhuǎn)或離港的集裝箱運輸?shù)倪\輸時間大大增加，其中公路運輸約需增加2小時，長江航運中轉(zhuǎn)約需增加5、6個小時，運輸成本增加，降低了區(qū)域的綜合競爭能力。6.1.2. 運輸一體化有待進一步協(xié)調(diào)規(guī)劃重要，規(guī)則更重要。在提供一體化的公路基礎(chǔ)設(shè)施的前提下，運輸一體化尤顯得重要。2003年8月中旬，滬蘇浙三地運管部門在寧聯(lián)合鑒署長江三角洲道路運輸一體化發(fā)展議定書，三省市將推行區(qū)域運輸一體化，其中除

17、客運班次可異地查詢外，三省市客運異地聯(lián)網(wǎng)售票也在議定書中。同時，還擬將開展包括建設(shè)客運異地聯(lián)網(wǎng)售票系統(tǒng)、聯(lián)合開發(fā)統(tǒng)一貨運信息平臺、建設(shè)長三角區(qū)域租賃客運網(wǎng)絡(luò)等一系列合作項目。從形式看，運輸一體化已邁出了第一步，但實質(zhì)性的運輸一體化并未開始。如何打破行政對運輸市場的壟斷，恢復(fù)正常的運輸秩序，降低運輸成本和便利程度，才是運輸一體化的精髓所在。6.1.3. 公路功能混淆困擾公路規(guī)劃公路的使用與其功能定位緊密相關(guān)。但在長江三角洲社會經(jīng)濟快速發(fā)展的過程當中，一些重要公路的功能發(fā)生了變化，其結(jié)果已影響到公路作用的正常發(fā)揮。而在公路規(guī)劃中通常較重視網(wǎng)絡(luò)的結(jié)構(gòu)問題，功能問題往往忽視，甚至被忽略。以滬寧公路通道為例，原本應(yīng)由滬寧高速公路扮演承擔(dān)大尺度空間的快速交通需求、快速交通需求及高品質(zhì)高成本的交通需求的角色，由G312扮演承擔(dān)中短途城際交通需求、慢速交通需求及一般服務(wù)水平、低成本的交通需求的角色。但隨著社會和經(jīng)濟的發(fā)展，這二者的角色都發(fā)生了“異化”，滬寧高速公路更多地承擔(dān)了區(qū)域的中短途交通，大尺度空間的交通難以快速通過；G312由于沿線城市