論行政處罰中“一事不再罰”原則

1、論行政處罰中“一事不再罰”原則一事不再罰原則是近些年來行政法學界討論較多、分歧也較大的一個問題。中華人民共和國行政處罰法（以下簡稱行政處罰法）對這個問題也作了一些規(guī)定，但并沒有彌合分歧，解決爭論。一、一事不再罰原則的淵源（一）理論界的不同觀點理論界對一事不再罰原則的理解存在不同的觀點。概括起來，主要有以下幾種：（注：資料來源參見楊解君：秩序?權力與法律控制行政處罰法，四川大學出版社1995年版，第201211頁。）第一種觀點：認為一事不再罰系指對于個人或組織的某一違法行為，只能依法給予一次處罰，不能處罰兩次或多次。對于違反行政法律規(guī)范已構成犯罪的，行政機關不再予以處罰。第二種觀點：認為一事不再

2、罰系指同一行政機關（含共同行政機關），對同一違法行為只能實施一次處罰，不得重復處罰。即一事不再罰原則只禁止同一行政機關對同一違法行為進行兩次以上的處罰，如果同一行政機關遇有行為人兩個以上違法行為的，可以處罰兩次或者兩次以上；兩個以上行政機關對同一違法行為觸犯多種行政法律規(guī)范的，可以給予不同的處罰；某一違法行為觸犯刑法而受刑罰處罰并不排除違法者還應承擔行政處罰的法律責任。第三種觀點：認為一事不再罰系指對相對人的一個違法事實只作一次行政處罰，已作過行政處罰的，不應再實施處罰。一個違法事實分別觸犯了幾個行政法規(guī)范，構成了幾種違法名稱，可以分別由幾個行政機關來處罰，其中一個行政機關先行處罰了，別的行政

3、機關不應再處罰，即先罰有效，后罰無效。第四種觀點：認為一事不再罰系指行政相對人的一個行為違反了一種行政法規(guī)范時，只能由一個行政機關作出一次處罰。它要求，已受處罰的某一違法行為不能以同樣的事實和理由，依同樣的法律規(guī)范再受處罰。綜上所述，學者的爭論主要在以下幾個方面：（1 ）什么是同一違法行為；（2）對同一違法行為在什么樣的情況下， 可以實施兩次以上的行政處罰，在什么樣的情況下，不得實施兩次以上行政處罰，或者都不得實施兩次以上的行政處罰；（3 ）不再罰中的罰的涵義和范圍，其中主要是行政處罰和刑罰的關系問題。（二）一事不再罰原則在實踐操作中的誤區(qū)首先，這里的事非法言法語，準確說應該叫行為。由此，判斷

4、是否屬于重復處罰的關鍵是確認是不是一個行為。借鑒犯罪構成理論，一旦行為主體、主觀方面、客體、客觀方面同時具備，就可以認定一個行為成立。但必須注意：（1）根據(jù)行政處罰法第二條關于行政處罰的涵義界定，主觀過錯不是行政處罰的前提條件，這與國家賠償法第二條關于國家賠償歸責原則采納客觀違法標準的立法精神是一致的。因此，主觀過錯不是行政違法行為當罰與否的條件，但可以作為從輕或者從重處罰的參考因素。（2）有連續(xù)或者繼續(xù)狀態(tài)的行為應該認定為一個行為，但這里僅指行為自身的狀態(tài)，不包括行為結果的狀態(tài)。（3）行為連續(xù)或者繼續(xù)過程中，行政主體依法作出處罰并責令改正違法行為后，行為人繼續(xù)違法的，應當構成一個新的違法行為

5、，并可再次處罰。行政主體作出處罰時未依照行政處罰法第二十三條規(guī)定同時責令改正違法行為的，不影響行為人新的違法行為的成立，只不過增加了行政主體及其公務員的違法不作為或者瀆職責任。但是，如果行為人在接受處罰的同時，并沒有停止違法行為，且行政主體處罰的同時已依法責令改正違法行為的，行政主體應依法強制執(zhí)行其責令改正的行政決定，而不應對行為人繼續(xù)進行的違法行為實施新的處罰。如此處理不僅符合行為構成理論，而且有利于敦促行政主體執(zhí)法到位。其次，一行為不再罰原則應在四個層面上運作。（1）一行為不再理。行政主體對行為人的第一個處理尚未失去效力時，不能基于同一事實和理由給予第二次處理，除非第二個處理是對第一個處理

6、的補充、更正或者補正。如果第一個處理違法不當，行政主體應當先撤銷，再重新處理。如果第一個處理合法正確但未達行政目標，行政主體應充分考慮信賴保護原則，必須撤銷的，應依法給受損失的相對人一定的補償。一行為不再理原則與人民法院訴訟程序中的一事不再理之間存在理論上的內(nèi)在關聯(lián)性和法律規(guī)則上的共性。（2）一行為不再罰。除了法律有明確規(guī)定或者依基本法理和法律規(guī)則合理推定，如合并處罰、一事多層罰、一事罰多人、一事多行為等情形以外，行政主體應嚴格遵循一個行為一次處罰的原則。（3）一行為不再同種罰。對于行為人的同一個違法行為，行政主體不能給予兩個以上相同種類的處罰。這主要指一個違法行為觸犯幾個法律條文的情形，即法

7、理上所稱法條競合或者規(guī)范競合。對于此種競合的情形，刑法上采用吸收原則，按一個行為定罪量刑。然而，行政法上對于行政權的分配采用權力統(tǒng)一、分工負責的體制，行政事務的分工非常具體細密，經(jīng)常出現(xiàn)同一事務由不同行政主體從不同環(huán)節(jié)以不同理由實施管理的情形，法律條文也相應地呈現(xiàn)縝密細致的特點。一旦出現(xiàn)規(guī)范競合，盡管行為人的違法行為是同一的，但是，其造成的不同社會后果卻是相互獨立存在的，其所侵害的社會關系也是彼此不同的。如果確立由一個行政主體實施一次處罰，不僅有悖于行政分工，并導致未作出處罰的行政主體構成失職，而且在立法設計時會帶來技術性困難。據(jù)此，當出現(xiàn)一個違法行為觸犯幾個不同法律條文時，應當允許各個法律條

8、文對應的相關行政主體依據(jù)不同理由分別作出處罰。但為體現(xiàn)相對公平和公正，各行政主體不能對行為人采取相同種類的處罰。應該說，這里不排除為確保權力到位而犧牲權利的因素。（4）一行為不得兩次以上罰款。對于行為人的同一個違法行為，無論觸犯幾個法律條文，構成幾個處罰理由，以及由幾個行政主體實施處罰，只能給予一次罰款。該規(guī)則的根本目的是為了防范因利益驅(qū)動而導致的濫罰款現(xiàn)象，但是，在具體操作過程中會帶來技術性困難。第一，如果幾個行政主體對涉案違法行為都有權罰款，由誰罰款？根據(jù)效力優(yōu)先原則，應該是誰先罰款誰有效。但如此做法對違法行為人最為有利，因為根據(jù)行政處罰程序的法律規(guī)定，小額罰款可以通過簡易程序作出，即當場

9、罰，或者通過無聽證的一般程序作出。小額罰款的事先存在，使得需要經(jīng)過聽證程序的大額罰款運作完畢后，已失去了對外作出的法定資格，導致行政浪費。應該說，這是一個立法當中難以周密設計、實踐中又不好合理操作的問題。第二，如果某一行政主體對涉案違法行為依法只擁有罰款權，而當它準備實施罰款時，已有其他行政主體對同一違法行為作出了罰款處罰，如此只能將該行政主體置于兩難境地：要么依法罰款，并構成違反一行為不得兩次以上罰款原則的違法行政行為；要么不罰款，并構成不作為違法。避免一行為不再罰原則在第三、第四層面運作所帶來的尷尬境地的最好辦法是，行政法上對于法條競合或者規(guī)范競合的情形，同樣采用刑法上的吸收原則。再次，一

10、行為不再罰不是一個恒定的法律原則，它有以下幾個例外：（1）合并處罰。在法定并處的情況下，因可以并處的處罰種類極有可能在程序尤其是時限上不一致，故并處的幾種處罰可以在時間上有先有后，并可以采用幾個不同的處罰決定書。（2）一事多層罰。對于法人或者其他組織違法的，如果法律有明確規(guī)定，行政主體可以采用不同的處罰決定書，分別對法人或者其他組織、法定代表人或者主要負責人以及直接責任人進行處罰。（3）一事罰多人。幾個違法行為人共同違法的，行政主體可以以不同處罰決定書，對各該違法行為人分別處罰。（4）一事多行為。某一個違法事件涵蓋多個違法行為時，如果各該違法行為性質(zhì)不同，在法律上應構成不同處罰理由，行政主體可

11、以以違法行為為單位分別作出處罰；如果各該違法行為性質(zhì)相同，則構成法律上的連續(xù)行為，行政主體只能以一個違法行為作出一個處罰。二、簡單分析與筆者觀點（一）同一個違法行為的含義對一事不再罰原則的理解首先是對一事即同一個違法行為的理解和認識。所謂違法行為指當事人違反行政法規(guī)范的行為或者說違反行政管理秩序的行為，而非其他違法或違紀行為。同一個違法行為是指當事人實施了一個違反行政法規(guī)范的行為或者說一個違反行政管理秩序的行為，當事人在客觀上僅有一個獨立完整的違法事實。理解這一概念需要注意以下幾點：第一，同一個違法行為是指一個獨立的違法行為而非一類違法行為。第二，同一個違法行為在實施的主體上，是同一違法行為人

12、。第三，同一個違法行為是指一個違法事實而非一次違法事件。第四，同一個違法行為，指的是該違法行為的全貌，如果違法行為人針對該行為向行政處罰主體作了重大欺瞞，且該欺瞞導致處罰主體對該違法行為的定性和施罰產(chǎn)生重大影響，則處罰主體在第一次處罰后可以根據(jù)新查明的事實情況對違法當事人追加處罰。同一個違法行為對行政法規(guī)范的違反會出現(xiàn)以下三種情況（注：應松年：中國走向行政法治探索，中國方正出版社1998年5月第1版，第333334頁。）：第一，同一行為違反了一個行政法律規(guī)范，受一個行政主體管轄，這種情況比較普遍；第二，同一行為違反一個行政法律規(guī)范，由兩個以上行政主體管轄。第三，一個行為違反了兩個以上行政法律規(guī)

13、范，依法分別由兩個以上行政主體管轄，即所謂競合違法或規(guī)范競合行為?？梢?，同一個違法行為也并非是違反一個法律規(guī)范（注：皮純協(xié)、余凌云：行政處罰法原理與動作，科學普及出版社1996年4月第1版，第124頁。）或一個行政管理關系的行為。（二）對同一個違法行為不得再罰如上所述，同一個違法行為對行政法規(guī)范的違反會出現(xiàn)三種情況。對于前兩種情況，即一行為違反一規(guī)范，由一個主體管轄，一行為違反一規(guī)范由兩個以上主體管轄，適用一事不再罰，不得以任何理由處罰兩次或多次。學術界的看法比較一致。分歧比較大的是第三種情況，即規(guī)范競合行為或者說競合違法行為。對于同一個違法事實，同時符合了兩個以上行政法律規(guī)范的情形，學者們稱

14、之為規(guī)范競合行為。例如，某個體戶在禁止擺攤設點的公共廁所附近賣食品，此一行為同時觸犯了工商、衛(wèi)生、市容三個行政法規(guī)范。對于這一行為有學者主張可以給予不同處罰，否則處罰太輕，不足以制裁違法，不能保護受到侵害的不同的行政法律秩序。也有學者主張不能給予不同處罰，其理由是該違法行為社會危害性有限，如此多頭處罰，于法有據(jù)卻于理不容。筆者認為，之所以實踐中會有兩個以上行政法律規(guī)范對同一行為從不同角度規(guī)定處罰，這是立法者從不同角度考慮問題的結果。如果一個行為可按不同法規(guī)、規(guī)章規(guī)定處罰兩次以上，隨著我國行政法律規(guī)范的日益增加，其后果不堪設想。說到底，違法行為人畢竟只作了一次行為，因此，不管幾個法律規(guī)范對同一違

15、法行為規(guī)定了多少不同的處罰，違法行為人只能受一次處罰（注：應松年：中國走向行政法治探索，中國方正出版社1998年5月第1版，第334頁。）。一事不再罰也主要是針對同一個違法行為有可能涉及幾個行政主體的管轄權，或者受多種規(guī)范約束，多個規(guī)范又由多個主體適用可能造成的多頭處罰、重復處罰而提出來的。因此，筆者認為對于競合違法同樣適用不再罰的規(guī)則。（三）不再罰的含義不再罰即不得處罰兩次或兩次以上。對此沒有太多爭議。理解不盡一致的是這里罰的涵義和范圍，尤其是行政處罰和刑罰的關系問題。筆者認為：這里的罰是指行政處罰，并不排除其他法律責任，不同性質(zhì)的法律責任是不能互相代替的。筆者這里重點分析一下行政處罰和刑罰

16、的關系問題。對于行政處罰不能代替刑罰，即不能以罰代刑，理論界的觀點比較一致，爭議頗多的是行政違法行為同時又構成犯罪的能否同時適用行政處罰和刑罰，即刑事責任是否完全排除行政處罰的適用。由于刑罰與行政處罰的質(zhì)與量的不同，以及種類和功能上的差異，決定了二者應并用，使行政處罰彌補刑罰上的不足，消除犯罪的全部危害后果和影響，有效打擊犯罪和預防犯罪（注：應松年、馬懷德：中華人民共和國行政處罰法學習輔導，第144145頁。）。我國單行法律中大量存在雙重適用的條款；如我國食品衛(wèi)生法第39條規(guī)定：對生產(chǎn)經(jīng)營不符合衛(wèi)生標準的食品，造成食物中毒或者其他食源性惡疾的違法行為，除由司法機關依法追究刑事責任外，還要由有關

17、行政機關（衛(wèi)生行政機關）給予吊銷衛(wèi)生許可證的行政處罰。我國行政處罰法第28條規(guī)定了刑罰對行政處罰的吸收制度，行政拘留應當依法折抵相應刑期，罰款折抵罰金，意在限制行政處罰和刑罰的重復適用，但所針對的僅僅是能夠為刑罰所吸收的同種類的人身罰和財產(chǎn)罰。對于行政處罰和刑罰的不同罰則，如吊銷許可證執(zhí)照、責令停產(chǎn)停業(yè)等，如何銜接則未作規(guī)定。筆者認為對此情況應依據(jù)單行法律中的雙重適用條款，分別由行政主體和人民法院同時適用。根據(jù)以上分析，筆者認為所謂一事不再罰是指行政主體對當事人的同一個違反行政法規(guī)范的行為，不得給予兩次以上的行政處罰。這種限制既適用于同一事實同一理由（一行為違反一規(guī)范），也適用于同一事實不同理

18、由（一行為違反數(shù)規(guī)范）。只要當事人客觀上只有一個違法事實，只能給予一次行政處罰，不能兩次或多次，其中一個行政主體處罰了，其他行政主體就不能再罰，已實施行政處罰的主體也不能再次處罰，否則無效，即先罰有效，后罰無效。一事不再罰限制的是所有行政處罰種類的重復，多次適用，并不排除在法定情形下行政處罰和刑罰等其他不同性質(zhì)的法律責任的同時適用。一事不再罰在實踐中應如何操作呢？有人建議與刑罰相同，重罰吸收輕罰。這在刑罰中可行，因為判決刑罰的只是一個機關法院。在行政處罰中卻不可行，因決定不同行政處罰的是幾個不同的行政主體，總不能把這些機關或授權組織都集中在一起來開會協(xié)調(diào)。因此，筆者贊同這樣的原則：誰先發(fā)現(xiàn)就歸

19、該主體管轄，后發(fā)現(xiàn)者不再有管轄權。也許不同機關的處罰理由和輕重不一致，那也無防實現(xiàn)行政處罰的目的（注：應松年：中國走向行政法治探索，中國方正出版社1998年5 月第1版，第334頁。）。同時，一事不再罰也應指導立法，力求將法律、法規(guī)之間的重疊、交叉壓縮在盡量小的范圍內(nèi)。從源頭上解決重復處罰，多頭處罰的問題。此外，建立綜合性的行政執(zhí)法機構，落實罰款決定與罰款繳納相分離的制度，也是貫徹實施一事不再罰，克服行政處罰中亂與濫的現(xiàn)象的重要措施?？梢?，在實踐中實現(xiàn)這一原則，需要完善行政處罰的立法，需要多種具體制度和措施配套實施。（四）一事不再罰原則的例外1、重新作出的行政處罰決定。如行政機關認為原行政處罰

20、不當，撤銷了原行政處罰決定；行政處罰被上級行政機關或者人民法院撤銷并責令重新作出具體行政行為，行政主體據(jù)此重新作出行政處罰決定，不違反一事不再罰。2、行政處罰的并處。行為人的一個行為，違反了一個法規(guī)規(guī)定，該法規(guī)規(guī)定同時施罰主體可以并處兩種處罰，如可以沒收并罰款，罰款并吊銷營業(yè)執(zhí)照等，這種并處亦不違背一事不再罰原則。3、行政處罰的轉(zhuǎn)處（換罰或易科）。 在一些具體的行政法律規(guī)范中，規(guī)定了行政主體對行為人給予一種處罰后，處罰難以執(zhí)行，行政主體可以改施另外一種形式的行政處罰，這種轉(zhuǎn)處的情況也不屬于一事不再罰的范疇。4、執(zhí)行罰與行政處罰的并處。 執(zhí)行罰是對拒不履行法定義務的人，由主管行政主體采取連續(xù)罰款

21、的方式促使其履行義務的一種強制手段。這時的罰款是一種強制執(zhí)行的方式，目的在于促使義務人履行義務，不在于懲罰違法者，可以與對違法者的行政處罰一并適用，而且這種罰款還可以連續(xù)多次適用，直到義務人履行義務為止。5、行政處罰中的專屬管轄。 行政處罰中的有些處罰種類專屬于某特定行政主體，如吊銷企業(yè)執(zhí)照專屬于工商部門，行政拘留專屬于公安部門，則對當事人的同一個違法行為在有關部門處罰后，還需要作出專屬于特定行政主體的行政處罰種類的，則可依據(jù)有關法律規(guī)定，由享有專屬管轄權的行政主體再次處罰。6、一個行為同時違反了行政法規(guī)范和其他法律規(guī)范的， 由有權機關依據(jù)各自的法律規(guī)定實行多重性質(zhì)不同的法律制裁，不受一事不再罰的限制。對此，筆者前文已作論述。7、多個不同的違法行為違反同一種行政法規(guī)范的， 可以由行政主體分別裁決，合并執(zhí)行。每一種違法行為均應依法給予一次處罰，不適用一事不再罰。三、對我國行政處罰法第24條規(guī)定的分析與評價我國行政處罰法第24條規(guī)定對當事人的同一違法行為，不得給予兩次以上罰款的行政處罰。按此規(guī)定，一事不再罰可界定為：行政主體對當事人的同一個違法行為，不得給予兩次以上同類（罰款）的行政處罰（注：應松年、馬懷德：中華人民共和國行政處罰法學習輔導，第135頁。