行政處罰中的_一事不再罰_原則芻議

1、2007年2月第1期(總第92期河南公安高等專科學(xué)校學(xué)報Journal of Henan Public Security AcademyFeb.2007No.1一、“一事不再罰”原則的起源和發(fā)展“一事不再罰”是一項公認(rèn)的行政處罰原則,由古羅馬共和國的“一事不再理”原則演變而來。在古羅馬共和國時期,法院實行一審終審制,與此相關(guān)的原則就是“一事不再理”原則,意旨對于已經(jīng)發(fā)生法律效力的案件,除法律另有規(guī)定外,不得再行起訴和處理。這個原則既適用于民事案件的審判,也適用于刑事案件的審判。民事訴訟實行此原則,意在防止法院對同一案件以同一事實和理由作出相互矛盾的裁判;刑事案件實行此原則,則為防止對同一犯罪以

2、同一事實和理由重復(fù)定罪并給予刑事制裁1?！耙皇虏辉倭P”作為行政法中一項重要的原則,第一可以限制公共權(quán)力的濫用,第二可以使當(dāng)事人避免遭受與其行為不相當(dāng)?shù)膽土P。資產(chǎn)階級革命以來,各國法理界均認(rèn)為行為和責(zé)任應(yīng)當(dāng)大致相當(dāng)。這種觀點的內(nèi)在邏輯是:在制定行為責(zé)任的時候已經(jīng)考慮到該責(zé)任要與行為相當(dāng),因此,如果重復(fù)追究責(zé)任,或者再另外追究其他責(zé)任,就會使懲罰和過錯失衡。因此“一事不再罰”原則的目的在于防止重復(fù)處罰,體現(xiàn)過罰相當(dāng)?shù)姆ㄖ评砟?。在行政管理法律關(guān)系中,處于管理地位的行政主體擁有以國家名義出現(xiàn)的行政管理權(quán),其作出的行政行為具有確定力、執(zhí)行力與強(qiáng)制力。尤其是隨著現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,國家行政日益深入國民生活

3、的各個領(lǐng)域。而在行政管理法律關(guān)系中的相對人一方,由于與行政主體地位的不對等性,其合法權(quán)益在與國家公權(quán)力的沖突中便顯得尤為弱小。行政相對人即使是違反了一定的行政管理法規(guī),應(yīng)受到相應(yīng)的行政處罰,其合法權(quán)益的保障與事后救濟(jì)也是現(xiàn)代行政的價值理念之一?！耙皇虏辉倭P”原則正是這種價值理念的體現(xiàn)。將這一原則通俗化表述就是,犯一次錯就只能、只需承擔(dān)一次行政處罰,且這種處罰規(guī)定必須是先有的、法定的。但在我國的行政處罰法中,“一事不再罰”原則并沒有得到充分體現(xiàn),其僅在第二十四條規(guī)定:“對當(dāng)事人的同一個違法行為,不得給予兩次以上罰款的行政處罰。”將此規(guī)定稱之為“一事不再罰款”原則更為恰當(dāng),因其僅體現(xiàn)了“一事不再罰

4、”原則的部分含義。二、理論界對“一事不再罰”原則具體涵義理解的分歧通說認(rèn)為,“一事不再罰”原則是指對行政相對人的一個違反行政管理法規(guī)的行為,不得以同一事實和同一依據(jù),給予兩次或兩次以上的行政處罰。但是,目前理論界對該原則具體涵義的理解仍然有很大的分歧。主要有以下幾種觀點:第一種觀點認(rèn)為,對違法人的某一違法行為,不管有幾個法規(guī)、規(guī)章對同一行為規(guī)定了多少不同的處罰,違法人只能承擔(dān)一次法律責(zé)任2。第二種觀點認(rèn)為,同一行政機(jī)關(guān)(含共同行為機(jī)關(guān)對于同一違法行為只能實施一次處罰,不得重復(fù)處罰3。第三種觀點認(rèn)為,對相對人的一個違法事實只作一次行政處罰,已作過行政處罰的,行政處罰中的“一事不再罰”原則芻議林泰

5、(蘇州大學(xué)法學(xué)院,江蘇蘇州215006摘要:“一事不再罰”是行政處罰中的一項重要原則,但對這一原則的理解至今仍存在較大分歧。深入理解“一事不再罰”原則的具體涵義和適用規(guī)則,將有助于執(zhí)法機(jī)關(guān)依法行政以及更好地保障行政相對人的權(quán)益。關(guān)鍵詞:“一事不再罰”;違法行為;行政處罰中圖分類號:D922.11文獻(xiàn)標(biāo)示碼:A文章編號:1008-2433(200701-0059-03收稿日期:2006-12-25作者簡介:林泰(1980,男,廣東汕頭人,蘇州大學(xué)法學(xué)院2005級法律碩士研究生。59不應(yīng)再實施處罰。一個違法事實分別觸犯了幾個行政法規(guī),構(gòu)成幾種違法名稱,可以分別由幾個行政機(jī)關(guān)來處罰,其中一個行政機(jī)關(guān)

6、先行處罰了,別的行政機(jī)關(guān)不應(yīng)再處罰,即“先罰有效,后罰無效”4。第四種觀點認(rèn)為,對同一違法行為,一個機(jī)關(guān)已經(jīng)給予處罰的,其它機(jī)關(guān)不應(yīng)再次給予相同的處罰,否則就違背了過罰相當(dāng)?shù)脑瓌t。至于是否可以給予其它種類的行政處罰,需要根據(jù)實際情況區(qū)別對待5。從以上論述可知,理論界的爭論主要在以下三個方面:1.何謂同一違法行為,即對“一事”的認(rèn)定。2.對同一個違法行為,在什么情況下不得實施兩次以上的行政處罰。3.對同一個違法行為,在什么情況下可以由不同的行政主體實施兩次以上的行政處罰。三、“一事不再罰”原則的具體適用(一對“一事”涵義的理解1.必須是一個行政違法行為,即必須是一個違反行政管理法規(guī)的行為。有學(xué)者

7、對行政違法行為的構(gòu)成要件提出了甚為復(fù)雜的標(biāo)準(zhǔn),甚至套用刑法理論中的犯罪構(gòu)成四要件說,認(rèn)為應(yīng)受行政處罰的行為的構(gòu)成要件包括四個方面,即違法行為主體、違法行為客體、違法行為的客觀要件和違法行為的主觀要件。行為人的行為只有同時具備了上述四個要件,才能被認(rèn)定為違法6。但筆者認(rèn)為,主體責(zé)任能力只是違法行為實施后是否要受處罰的前提條件,而不是違法行為對主體的要求。比如未成年人隨地吐痰,可能免受處罰,但并不能否定該行為的違法性。同時,行政處罰法及相關(guān)法律并沒有明確規(guī)定違法行為要具備主觀過錯。因此,對于行政違法行為的構(gòu)成要件,筆者認(rèn)為,不同的違法行為其構(gòu)成要件是不盡相同的。片面地套用犯罪構(gòu)成四要件說來作為違法

8、行為的構(gòu)成要件是不恰當(dāng)?shù)?主張以違法行為的構(gòu)成要件為標(biāo)準(zhǔn)來認(rèn)定違法行為的數(shù)量的看法也是有待商榷的。要判定一個行為是否是行政違法行為,必須按照法律、法規(guī)或者行政規(guī)章的具體規(guī)定進(jìn)行個別判斷。2.必須是“同一個違法行為”。如果當(dāng)事人在其違法行為被處罰完畢后,又實施了相同的違法行為,在性質(zhì)上就是多個相同的違法行為。對于多個相同的違法行為,行政機(jī)關(guān)分別給予多次行政處罰不屬于違反“一事不再罰”原則。例如行為人在一天之內(nèi)闖了兩次紅燈,交警針對第一次闖紅燈的行為作出罰款的行政處罰之后,仍可對其第二次闖紅燈的行為再次作出罰款的行政處罰。另外,“同一個違法行為”要與“一個違法事件”相區(qū)分。一個違法事件中可能包含了

9、多個違法行為,對于一個違法事件中的多個違法行為分別進(jìn)行處罰并不違背“一事不再罰”的原則。例如行為人隨地吐痰的同時往地上扔紙巾,隨地吐痰和亂丟紙屑是一個事件中的兩個違法行為,因而可以分別處罰。(二“一事不再罰”原則的具體適用規(guī)則1.一個違法行為違反了一個行政法規(guī)范,由一個行政機(jī)關(guān)去處罰,這個行政機(jī)關(guān)不得根據(jù)同一個行政法規(guī)范對同一個違法行為再次處罰。這是由行政行為的確定力所決定的。行政行為的確定力是指有效成立的行政行為具有不可變更(改變力;非依法定理由和程序,行政主體不得隨意改變其行政行為或者就同一事項重新做出行政行為。2.一個違法行為違反了一個行政法規(guī)范,多個有權(quán)的行政機(jī)關(guān)都可以處罰,但如果其中

10、一個行政機(jī)關(guān)已經(jīng)進(jìn)行了處罰,另外的行政機(jī)關(guān)不得根據(jù)同一個行政法規(guī)范對同一個違法行為再次處罰。對這種情況,有學(xué)者稱之為“行政處罰主體的競合”。在許多單行法律、法規(guī)及規(guī)章中,對同一個違法行為規(guī)定了兩個以上的行政機(jī)關(guān)同時具有管轄權(quán)。比如行為人銷售假冒偽劣商品,根據(jù)產(chǎn)品質(zhì)量法的規(guī)定,工商局及技術(shù)監(jiān)督局都有權(quán)對其進(jìn)行處罰;而如果工商局已實施了處罰,那么技術(shù)監(jiān)督局就不能再進(jìn)行處罰。此即所謂“先罰有效,后罰無效”。一般來說,如果行政機(jī)關(guān)嚴(yán)格按照執(zhí)法程序執(zhí)法,這種情況是不可能出現(xiàn)的。行政處罰法第三十二條明確規(guī)定:“當(dāng)事人有權(quán)進(jìn)行陳述和申辯。行政機(jī)關(guān)必須充分聽取當(dāng)事人的意見,對當(dāng)事人提出的事實、理由和證據(jù),應(yīng)當(dāng)

11、進(jìn)行復(fù)核;當(dāng)事人提出的事實、理由或者證據(jù)成立的,行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)采納?！痹谝粋€行政機(jī)關(guān)已經(jīng)處罰了的情況下,另一個機(jī)關(guān)再進(jìn)行處罰時當(dāng)事人必然以此進(jìn)行申辯。但筆者認(rèn)為,防止“一事多罰”現(xiàn)象的最有效措施應(yīng)該是在立法上予以重視,減少不必要的“一權(quán)多授”、“多部門授權(quán)”現(xiàn)象,這樣才能從根本上杜絕“一事多罰”現(xiàn)象。3.一個違法行為違反了兩個行政法規(guī)范,兩個有管轄權(quán)的行政機(jī)關(guān)可以分別依據(jù)不同的行政法規(guī)范進(jìn)行處罰。這時兩個行政機(jī)關(guān)不能同時適用罰款,但可以適用不同種類的處罰。實踐中一個違反行政法規(guī)范的行為可能會導(dǎo)致侵犯多個社會利益客體的后果,這時就可能會出現(xiàn)保護(hù)不同利益客體的特別法都對該行為競相適用,從而產(chǎn)生幾個不

12、同的法律責(zé)任、法律后果。理論界稱這種現(xiàn)象為“規(guī)范競合”。比60O n t he Pr i nci pl e ofN otB ei ng Penal i zed Tw i ce f ort heSam e A ctLI N Tai(Law SchoolofSuzhou U ni ver si t y,Suzhou Ji angsu C hi na 215006Abstract:The pr i nci pl e ofnotbei ng penal i zed t w i ce f or t he sam e acti s one of t he i m por t antr ul es of a

13、dm i ni st r at i ve penal t y i n C hi na,and t he pur pose i s t o s t andar di ze t he enf or cem entor gani zat i ons concr et e adm i ni st r at i ve act i ons and pr ot ectl i t i gant s l egalr i ght s and i nt er est s.B utt o t he connot at i on oft he pr i nci pl e,i thasntbeen unani m ous

14、,and al so t her e ar e a l otoft r oubl es i n m ani pul at i on.The aut hor f i r st l y expounds t he or i gi n of t he pr i nci pl e,t hen expounds how t o appl y t he pr i nci pl e.The aut hor hopes t hatt he paper w i l lbe hel pf ulf orpr operunder st andi ng and appl yi ng t hi s pr i nci pl

15、 e.Key words:N otbei ng penal i zed t w i ce f ort he sam e act ;V i ol at i on;A dm i ni st r at i ve penal t y如某個體工商戶在營業(yè)時毆打顧客致輕傷,其行為就同時違反了治安管理處罰法和個體工商戶管理規(guī)定兩個行政法規(guī)范。公安局可以依據(jù)治安管理處罰法,工商局可以依據(jù)個體工商戶管理規(guī)定,分別對其進(jìn)行處罰。如果公安局已經(jīng)對此個體工商戶適用了罰款處罰,那么工商局就不能再對其罰款,但可以適用罰款以外的其它處罰,如暫扣營業(yè)執(zhí)照等。各國對“規(guī)范競合”的處理有所差別,比如德國采用的是從重主義,即采用重罰吸收輕罰的原則;奧地利則采取并罰主義。我國也有學(xué)者主張對“規(guī)范競合”應(yīng)采取從重主義。但筆者認(rèn)為,暫不宜在理論基礎(chǔ)尚不夠成熟的情況下采取從重主義,因為對于實踐中不同種類的處罰往往無法比較孰輕孰重,或者對不同的當(dāng)事人而言,其輕重意義不盡相同。如罰款和吊銷營業(yè)執(zhí)照相比,哪個更重?如果說是后者重于前者,那么如果是巨額的罰款呢?筆者認(rèn)為,在“規(guī)范競合”的情況下,對不同種類的處罰應(yīng)該適用并罰主義。正確把握“一事不再罰”原則,對于提高行政執(zhí)法人員的執(zhí)法素質(zhì),依法行政、合理行政,保護(hù)行政相對人的合法權(quán)益有著極為重大的意義。隨著實踐的發(fā)展