集中于“依法行政”的行政法基本原則

1、集中于“依法行政”的行政法基本原則論文摘要法的基本原則，通常只是一種觀念，一種法理，存在于各國立法者和國民的法律意識(shí)中，至多由相應(yīng)國的學(xué)者加以概括、歸納，在其學(xué)術(shù)著作中予以反映和闡述。行政法的基本原則，因時(shí)代、地域或觀察的角度不同，學(xué)者的表述和理解也不盡相同。行政法的基本原則在法律界及學(xué)術(shù)界至今未達(dá)成一致共識(shí)。本文以國外和我國法律學(xué)術(shù)界對法的基本原則的形成、發(fā)展、認(rèn)識(shí)理解為基礎(chǔ)，嘗試解釋行政法基本原則的內(nèi)涵是集中于“依法行政”。本文分為四個(gè)部分，分別論述了行政法基本原則的作用、涵義及學(xué)者們不同表述和理解，歸結(jié)出行政法基本原則的內(nèi)涵是“依法行政”。本文先從國外幾個(gè)主要資本主義國家“依法行政”發(fā)展

2、歷程和發(fā)展環(huán)境來闡述行政法基本原則的發(fā)展變化，從而突顯“依法行政”的核心地位。再結(jié)合我國“依法行政”的立法和實(shí)踐過程，強(qiáng)化“依法行政”在我國法制建設(shè)中的重要地位。聯(lián)系其他相關(guān)原則的闡述，進(jìn)而突出“依法行政”作為行政法基本原則內(nèi)涵的主要地位是不可動(dòng)搖的。最后聯(lián)系當(dāng)今世界的發(fā)展和我國面臨的現(xiàn)實(shí)，強(qiáng)調(diào)隨著社會(huì)的發(fā)展“依法行政”的作用和意義將更加顯著。關(guān)鍵詞：依法行政、行政法、基本原則一、行政法的基本原則的概述法的基本原則是法的靈魂，任何國家的法，任何國家的行政法都不可能沒有基本原則。但是基本原則不同于法的具體規(guī)則、原則，法的具體規(guī)則、原則是由成文法的具體條文加以確立和宣示的，基本原則通常只是一種觀念

3、，一種法理，存在于各國立法者和國民的法律意識(shí)中，至多由相應(yīng)國的學(xué)者加以概括、歸納，在其學(xué)術(shù)著作中予以反映和闡釋。怎樣的條件才構(gòu)成行政法的基本原則呢？姜明安認(rèn)為“它是一種基礎(chǔ)性規(guī)范，體現(xiàn)行政法的基本價(jià)值觀念，起宏觀指導(dǎo)作用，范圍廣泛”，應(yīng)松年認(rèn)為“作為行政法的基本原則必須具有普遍性、特殊性、有效性”，葉必豐則強(qiáng)調(diào)“普遍性、法律性和特殊性”。此外還有多種觀點(diǎn)，盡管這些學(xué)者表述、概括的角度不同，但是他們都認(rèn)為作為行政法的基本原則，對整個(gè)行政法體系要起著宏觀的指導(dǎo)作用，體現(xiàn)行政法的基本價(jià)值觀點(diǎn)，不僅指導(dǎo)和調(diào)整行政立法、執(zhí)法行為，而且在某些情況下，相應(yīng)問題缺少行政法具體規(guī)則的調(diào)整或者法律給行政主體或行政

4、爭議處理機(jī)關(guān)留下較廣泛的自由裁量的余地時(shí)，行政行為的實(shí)施或行政爭議的處理就要直接受行政法的基本原則的拘束。站立的角度、歸納的方法不同，對涵義的表達(dá)也不一致，姜明安認(rèn)為“行政法的基本原則是指指導(dǎo)和規(guī)制行政法的立法、執(zhí)法以及指導(dǎo)、規(guī)制行政行為的實(shí)施和行政爭議的處理的基礎(chǔ)性規(guī)范”。應(yīng)松年認(rèn)為“行政法的基本原則是指指導(dǎo)行政法制定、執(zhí)行、遵守以及解決行政爭議的基本準(zhǔn)則，貫穿于行政立法、行政執(zhí)法、行政司法和行政法制監(jiān)督的各個(gè)環(huán)節(jié)之中”。對于兩位教授的觀點(diǎn)，我個(gè)人認(rèn)為應(yīng)松年教授的觀點(diǎn)更為完整，主要在于它強(qiáng)調(diào)了法的基本原則對于行政法各個(gè)環(huán)節(jié)整體的指導(dǎo)和調(diào)整作用。對于行政法的一般基本原則，有的學(xué)者采用一原則（如

5、依法行政原則），有的學(xué)者采用兩項(xiàng)原則（如合法性原則與合理性原則），有的學(xué)者則稍加具體化，將行政法基本原則概括和表述為數(shù)項(xiàng)。這主要是由于學(xué)者所處的時(shí)代、地域不同，觀察問題的角度不同，學(xué)者們對之理解并不一致，進(jìn)而學(xué)者對之表述也不相同，各國情況亦是如此，因此要從各國行政法的一般基本原則中抽象和歸納出若干共同的一般原則非常困難。盡管如此，我們通過比較分析仍可得出各學(xué)者表述中共同的一點(diǎn)：行政行為必須依法為之。或許表示方法不同，但皆為此意，我們估且或簡稱為“依法行政”。“依法行政”（亦或稱之為“行政法治”）不僅僅是行政管理的基本原則、基本要求，而且對行政法起到了宏觀的普通指導(dǎo)作用。從以下對幾個(gè)主要資本主義

6、國家的介紹，我們不難知道，如果將行政法的基本原則內(nèi)涵集中為一點(diǎn)，即為“依法行政”。二、國外概況（一）依法行政的發(fā)展在資本主義初期，為了適應(yīng)自由競爭的需要，提倡管理最少的政府是最好的政府，盡量控制政府對經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的干預(yù)，因此，依法行政的法指的是狹義的法律，即由國會(huì)制定的法律?！盁o法律即無行政”，而隨著經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的發(fā)展，行政權(quán)力不斷擴(kuò)大，委任立法迅速增加，如果還限制在狹義的法律范圍，面對紛繁復(fù)雜的社會(huì)現(xiàn)狀，行政機(jī)關(guān)將難以發(fā)揮作用。因此，依法行政的法，擴(kuò)大至根據(jù)法律制定的法規(guī)等行政立法，同時(shí)加強(qiáng)對行政立法的監(jiān)督和審查。二戰(zhàn)后，各國對依法行政或行政法治原則的表達(dá)，都在不同程度上總結(jié)了二戰(zhàn)前德國法西斯統(tǒng)

7、治的深刻教訓(xùn)。伴隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，時(shí)代的前進(jìn)，“依法行政”的作用更加突出。（二）縱觀國外關(guān)于法制原則的概況1、英國英國法學(xué)家AV.載西將英國的法制原則歸納為三個(gè)原則：“（1）正規(guī)法律的絕對優(yōu)位及政府專斷權(quán)力之排除；（2）法律上一律平等；（3）憲法的一般原則及通常法律適用的濃縮?！碑?dāng)代英國學(xué)者將行政法制原則概況為：“（1）政府的一切活動(dòng)必須遵守法律；（2）法制原則不局限于合法性原則，還要求律必須符合一定標(biāo)準(zhǔn)，具備一定內(nèi)容；（3）法律原則表示法律的保護(hù)平等；（4）法律在政府和公民面前無偏袒?！?、美國 美國的法治原則包含下列因素：（1）法治原則承認(rèn)法律的最高權(quán)威，要求政府依照法律行使權(quán)利。但法律必須

8、符合一定標(biāo)準(zhǔn)，包含一定內(nèi)容。否則，法律也可作為專制統(tǒng)治的工具。（2）正當(dāng)?shù)乃痉ǔ绦?。為保護(hù)公司權(quán)益不受政府官員不當(dāng)行為的侵犯，還必須在程序面前對政府權(quán)力的行使加以限制。（3）法律規(guī)定的權(quán)利和程序必須執(zhí)行，為此，必須有保障法律權(quán)威的機(jī)構(gòu)。3、德國德國行政法學(xué)的創(chuàng)始人奧托.麥耶（Otta Mayer）1895年出版的德國行政法第二章名為“行政法秩序之概要”中認(rèn)為，依權(quán)力分立原則，國家應(yīng)“依法而治”，即國家之司法行政皆受法律之拘束。依法行政的重點(diǎn)為：“（1）法律的規(guī)范創(chuàng)造力原則，即行政機(jī)關(guān)所制定的行政法規(guī)范是法律創(chuàng)造的；（2）法律優(yōu)越原則，即法律對行政具有支配性地位，行政作用不得與法律相抵觸；（3）

9、法律保留原則，一切行政作用雖非必須全部從屬于法律，但基本權(quán)利的限制必須由法律規(guī)定”。印度行政法學(xué)者賽天在其德行政法一書中認(rèn)為，德的“法治”概念包括兩種意見，實(shí)質(zhì)上的法治與形式上的法治，他認(rèn)為“實(shí)質(zhì)上的法治要求實(shí)現(xiàn)公正的法律秩序。這一原則要求國家的權(quán)力應(yīng)當(dāng)服從于種確定的、不可變更的憲法原則，服從于實(shí)質(zhì)性的基本價(jià)值?！薄靶问缴系姆ㄖ蝿t要求國家的一切活動(dòng)都應(yīng)當(dāng)以根據(jù)憲法制定的各種法律為依據(jù)?！钡聡鴮σ婪ㄐ姓难芯?，近期則著重于“法律保留”原則的深化。4、日本 日本對于行政法基本原則的表述，二戰(zhàn)前后有很大區(qū)別。二戰(zhàn)前，著名法學(xué)家美濃部達(dá)吉認(rèn)為，法治主義建立于兩大根本思想之上，其一為法律平等之思想，其二

10、為對人民權(quán)利自由之限制，須有法律之根據(jù)。非依法律，不得任意侵害，是為依法限制之思想，其基本內(nèi)容為：“（1）行政權(quán)之作用，不得與法規(guī)相抵觸；（2）非有法規(guī)之依據(jù)，不得侵害人民權(quán)利，或使人民負(fù)擔(dān)義務(wù)；（3）非有法規(guī)根據(jù)，不得為特定人設(shè)定權(quán)利，或?yàn)樘囟ㄈ嗣獬ㄒ?guī)所科之義務(wù)；（4）法規(guī)任行政權(quán)益自由判斷之場合，其判斷也須合于法規(guī)。”二戰(zhàn)后，田中二郎將之概括為：“（1）行政為法規(guī)之執(zhí)行；（2）行政須要法規(guī)之授權(quán)；（3）行政應(yīng)受法規(guī)之限制?！倍冢毡緦W(xué)者將之納為兩項(xiàng)原則：法律優(yōu)位原則和法律保留原則。日本關(guān)于依法行政的觀點(diǎn)對我國的影響比較大。以上為幾個(gè)主要資本主義國家的法治原則概括，概括之：德國強(qiáng)調(diào)法律

11、優(yōu)先與法律保留，日本亦如此，英國強(qiáng)調(diào)越權(quán)無效原則，美國強(qiáng)調(diào)正當(dāng)程序。這是由于所處的時(shí)代、地域不同，觀察問題的角度不同，學(xué)者對依法行政的理解并不一致。從歷史角度言，這種認(rèn)識(shí)變化要體現(xiàn)在“法”的范圍、內(nèi)容和表現(xiàn)形式的不斷擴(kuò)展。我國國內(nèi)學(xué)者對這些影響較大的國外行政法研究尚未形成完全一致的看法，而且結(jié)合我國現(xiàn)有國情對一些細(xì)化的基本原則是否適用理解并不一致，但其內(nèi)涵仍是圍繞于“依法行政”（亦或“行政法治”），使行政法的立法、執(zhí)法、司法、法制監(jiān)督等各個(gè)環(huán)節(jié)統(tǒng)一起來。三、我國基本情況（一）依法行政的內(nèi)涵與必要性一般認(rèn)為，依法行政是依法治國的重要組成部分，是依法治國能否實(shí)現(xiàn)的關(guān)鍵。發(fā)展市場經(jīng)濟(jì)，實(shí)行民主政治，

12、需要有健全的現(xiàn)代法治作保障。為此，我國憲法修正案規(guī)定，要實(shí)行“依法治國，建設(shè)社會(huì)主義法治國家”。依法治國是依法行使公權(quán)力的過程，包括依法立法、依法行政、依法司法、依法監(jiān)督等，其中依法行政是與公眾聯(lián)系最廣泛、最經(jīng)常、最密切、最直接且存在問題最多的環(huán)節(jié)，是依法治國的一重要而特殊的組成部分，甚至可以與是其核心。法律的實(shí)施是全社會(huì)共同的任務(wù)，而行政機(jī)關(guān)擔(dān)負(fù)著最要的使命。我國現(xiàn)行法律有80%以上由行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)執(zhí)行。行政機(jī)關(guān)不依法行政，依法治國方略也就難以落實(shí)。行政權(quán)的行使過程追求效率，行政機(jī)關(guān)實(shí)行首長負(fù)責(zé)制，擁有裁量權(quán)但有擴(kuò)張和濫用的傾向，公職人員容易養(yǎng)成按個(gè)人意志辦事的習(xí)慣，從而忽視依法行政。有的學(xué)者

13、認(rèn)為，依法行政原則的確立是我國市場經(jīng)濟(jì)、民主政治和法制建設(shè)的大成果。上述關(guān)于“依法行政”的內(nèi)容屬于廣義上的涵義，將其與行政法聯(lián)系起來，則需要在實(shí)踐中繼續(xù)探討發(fā)展現(xiàn)有理論，使其對行政法的各環(huán)節(jié)起到指導(dǎo)和促進(jìn)作用。（二）依法行政的形成和確立 八十年代末期，我國開始了由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)變，為適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，提出了“依法行政”。隨著法制建設(shè)的進(jìn)一步發(fā)展完善，我國憲法對“依法行政”提出了基本要求，并作了許多原則性規(guī)定，如“中華人民共和國的一切權(quán)力屬于人民，人民使國家權(quán)力的機(jī)關(guān)是全國人民代表大會(huì)和地方級代表大會(huì)”“國家行政機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)都由人民代表大會(huì)產(chǎn)生，對它負(fù)責(zé)、受它監(jiān)督”“國

14、家維護(hù)社會(huì)主義法制的統(tǒng)一和尊嚴(yán)。一切法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)都不得同憲法相抵觸”。隨著改革開放和思想解放的深入，經(jīng)濟(jì)民主、政治民主和社會(huì)民主得到前所未有的發(fā)展，作為法制經(jīng)濟(jì)和具有新型政企關(guān)系的現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)被確立為我國經(jīng)濟(jì)體制改革的目標(biāo)模式，為依法行政提供了政治文化基礎(chǔ)和現(xiàn)實(shí)必要性?！耙婪ㄐ姓辈粌H僅只對具體的行政管理工作起著基礎(chǔ)性的指導(dǎo)和規(guī)范調(diào)整作用，而且促進(jìn)了行政法的完善和發(fā)展，有利于依法治國的具體落實(shí)。十余年來，行政訴訟法、國家賠償法、行政處罰法、行政復(fù)議法等一系列重要法律相繼頒行，正式建立了從程序控制、法律救濟(jì)角度監(jiān)控行政行為的法律機(jī)制，有力地推動(dòng)了依法行政的實(shí)踐。行政法是調(diào)整行政關(guān)系

15、和監(jiān)督行政法律關(guān)系的法律規(guī)范的總稱?！耙婪ㄐ姓痹诹⒎?、執(zhí)法等行政法的各個(gè)環(huán)節(jié)中的指導(dǎo)和調(diào)整作用愈加重要。（三）我國關(guān)于“法治原則”的內(nèi)容我國的行政法作為一個(gè)獨(dú)立的法律部門起步較晚，研究工作尚處于初級階段，學(xué)者們意見不一，關(guān)于行政法的基本原則尚未完全定型，正處于進(jìn)一步的形成、確立過程。主要觀點(diǎn)有：1、羅豪才：行政合法性原則、行政合理性原則、行政應(yīng)急性原則。2、與羅豪才教授見解較接近的龔祥瑞：行政合法性原則、行政公正性原則、行政合理性原則、行政應(yīng)變性原則和行政負(fù)責(zé)原則。3、姜明安：行政法治原則、行政公開原則、行政公正原則和行政效率原則。4、應(yīng)松年與朱維究主張行政合法性原則和行政合理性原則。5、馬

16、懷德：依法行政原則、信賴保護(hù)原則、比例原則。上述例示性的舉出幾位中國行政法學(xué)界較具代表性的見解，我覺得在嚴(yán)格意義上行政法基本原則包括兩部分，即合性原則和合理性原則較為合理，而合法性原則則主要體現(xiàn)了“依法行政”原則的具體要求和內(nèi)涵。合法性原則，要求行政主體實(shí)施行政決定應(yīng)符合法律的規(guī)定，它是行政必須服從法律的基本原則，是法治、民主和人權(quán)原則在行政領(lǐng)域的具體體現(xiàn)和運(yùn)用，它是以法治、民主和人權(quán)原則為基礎(chǔ)的。我國臺(tái)灣學(xué)者林紀(jì)東、管歐認(rèn)為，行政合法性原則的內(nèi)容可概括為：“1、行政權(quán)的運(yùn)用不得與法律相抵觸；2、沒有法律上的依據(jù)，行政權(quán)不得使相對人負(fù)擔(dān)義務(wù)或侵害相對人權(quán)利；3、沒有法律上的依據(jù)，行政權(quán)不得免除特定人的法律義務(wù)或?yàn)樘囟ㄈ嗽O(shè)立權(quán)利；4、行政自由裁量權(quán)必須有法律上的界限?！蔽覈鴮W(xué)者將行政合法性原則的內(nèi)容概括為四項(xiàng)：1、法律創(chuàng)造規(guī)范原則：只有法