戶籍制度論文：城鄉(xiāng)戶籍統(tǒng)一改革的制度性不適因素與調(diào)適政策研究

1、戶籍制度論文：城鄉(xiāng)戶籍統(tǒng)一改革的制度性不適因素與調(diào)適政策研究摘要:以城鄉(xiāng)戶籍統(tǒng)一為目標(biāo)的戶籍制度改革進(jìn)行了20多年，仍未取得突破性進(jìn)展，原因是存在諸多與改革不適應(yīng)的制度性因素。從醫(yī)療與養(yǎng)老保障制度、住房制度、教育制度、計(jì)劃生育制度、兵役制度等幾個(gè)方面深入分析城鄉(xiāng)戶籍統(tǒng)一改革的不適因素，給出相應(yīng)的完善與調(diào)適政策，同時(shí)提出戶籍制度改革自身的調(diào)適建議。關(guān)鍵詞:戶籍改革;制度;調(diào)適;政策我國自20世紀(jì)80年代即開始了對城鄉(xiāng)二元戶籍制度的改革嘗試。20多年來，各地改革如火如荼地進(jìn)行，各種改革措施、戶改新政如雨后春筍。期間無論大城市還是小城鎮(zhèn)，都嘗試著逐步放開戶籍管制，先是降低城鎮(zhèn)準(zhǔn)入門檻，再是取消農(nóng)業(yè)和

2、非農(nóng)業(yè)戶口，統(tǒng)一為居民戶口。全國戶籍制度改革呼之欲出，改革力度不斷加強(qiáng)，改革趨勢向城鄉(xiāng)戶籍統(tǒng)一方向發(fā)展。然而時(shí)至今日，全國依然沒有出臺統(tǒng)一、有效的改革方案，各地依然沒有形成公平、高效的戶籍管理新制度，其根本原因在于存在著諸多與城鄉(xiāng)戶籍統(tǒng)一改革的制度性不適因素。一、 城鄉(xiāng)戶籍統(tǒng)一改革的制度性不適因素戶籍制度改革于1992年被國家以正式條文提出，并確定改革方向，期間無論大中城市還是小城鎮(zhèn)都對戶籍制度進(jìn)行了不同程度的改革，全國12個(gè)省(市、區(qū))取消了二元戶籍管理，統(tǒng)一居民登記。然而近20年過去了，城鄉(xiāng)戶籍統(tǒng)一還只是停留在稱謂的統(tǒng)一上，并沒有取得實(shí)質(zhì)性的進(jìn)展。根本原因在于現(xiàn)行戶籍制度已經(jīng)滲透到社會的每

3、一個(gè)角落，擁有一個(gè)龐大而穩(wěn)定的既得利益階層，這一階層在現(xiàn)行戶籍制度的庇蔭下得到了許多好處，因而會千方百計(jì)地阻礙或拖延改革。戶籍制度改革也就是利益的再分配過程，由于有來自于既得利益部門的阻礙和拖延，使得改革困難重重、步履維艱。(一) 醫(yī)療、養(yǎng)老保障制度與戶籍制度改革不適應(yīng)在二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)上，以二元戶籍制度為劃分依據(jù)形成了我國重城市輕農(nóng)村的二元醫(yī)療保障制度，農(nóng)民在享受醫(yī)療保障時(shí)面臨著與城鎮(zhèn)職工截然不同的待遇。2007年末，城鎮(zhèn)職工醫(yī)療保險(xiǎn)支出總額是1 551.7億元，人均醫(yī)療保險(xiǎn)費(fèi)支出為861.10元;而2007年新型農(nóng)村合作醫(yī)療基金的支出總額為346.6億元，以7.3億參合農(nóng)民計(jì)算，人均醫(yī)療

4、保險(xiǎn)費(fèi)支出僅為47.48元，城市是農(nóng)村的18.1倍(中國統(tǒng)計(jì)年鑒，2008;2007年衛(wèi)生部衛(wèi)生事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào))。我國農(nóng)村人口占總?cè)丝诘慕^對多數(shù)，而目前僅占有社會醫(yī)療保險(xiǎn)費(fèi)用的一小部分，要建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的醫(yī)療保險(xiǎn)制度，來自各方面的阻力很大。其中，最主要的兩個(gè)方面是:(1)社會保障部門難以籌措足夠資金來滿足突然增加的醫(yī)療保險(xiǎn)費(fèi)用支出，那么維持現(xiàn)狀是解決這一問題最有效的途徑;(2)市民排擠農(nóng)民、阻止其轉(zhuǎn)入市民行列，以避免其與本利益集團(tuán)爭奪有限的醫(yī)療保障資源。兩方面的阻力共同作用，使得醫(yī)療保障制度成為我國城鄉(xiāng)戶籍統(tǒng)一改革的阻礙性不適因素。我國社會養(yǎng)老保險(xiǎn)體制處于初步發(fā)展階段，本身存在各種問題，更難于

5、配合戶籍制度改革，形成城鄉(xiāng)統(tǒng)一的社會養(yǎng)老保險(xiǎn)體制，成為制約城鄉(xiāng)戶籍統(tǒng)一的又一難題。我國政府機(jī)關(guān)、事業(yè)單位員工的養(yǎng)老退休制度，是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下形成的一種高福利的國家養(yǎng)老制度;企業(yè)單位員工、部分經(jīng)營性事業(yè)單位員工擁有社會養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。而農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)自1991年民政部在全國試點(diǎn)推行農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)基本方案(試點(diǎn))下才開始實(shí)施，并且這種互保自助式保險(xiǎn)制度與城市居民的養(yǎng)老退休制度、養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，在資金來源、財(cái)務(wù)模式、政府責(zé)任等方面迥然不同。目前農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)覆蓋面窄，保障率低。2007年，我國城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)參保人數(shù)為20 137萬人，基金支出5 965億元，人均基本養(yǎng)老保障費(fèi)2 962.2元;而全國

6、農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)參保人數(shù)為5 171萬人，基金支出40億元，人均基本養(yǎng)老保障費(fèi)77.3元，前者竟是后者的38.29倍(2007年勞動與社會保障事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào))。農(nóng)村居民收入水平的不斷降低，導(dǎo)致大多數(shù)農(nóng)民處于社會的低收入階層，甚至是貧困階層，必然使決策者優(yōu)先考慮建立和完善城鎮(zhèn)社會養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，暫時(shí)放棄農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的建立，城鄉(xiāng)社會養(yǎng)老保險(xiǎn)制度一體化難以實(shí)現(xiàn)。由于城鄉(xiāng)居民對社會養(yǎng)老保險(xiǎn)的繳費(fèi)水平不同，對社會養(yǎng)老保險(xiǎn)的貢獻(xiàn)存在巨大的差別，從而形成城鄉(xiāng)之間社會養(yǎng)老保險(xiǎn)利益矛盾沖突，導(dǎo)致城鎮(zhèn)社會養(yǎng)老保險(xiǎn)參保人員對農(nóng)村居民有較強(qiáng)的抵觸心理，擔(dān)心一體化引來更多的農(nóng)民進(jìn)入社會養(yǎng)老保險(xiǎn)體系，影響了城鎮(zhèn)居民的

7、保障水平，因而不愿意接納甚至排擠農(nóng)村居民參加社會養(yǎng)老保險(xiǎn)。(二) 住房制度與戶籍制度改革不適應(yīng)城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)造成城市和農(nóng)村住宅在建設(shè)組織方式、投資體制、用地制度、規(guī)劃手段等方面表現(xiàn)出極大的差異，形成城鄉(xiāng)二元住房制度城市住房供給制度一直作為一種福利制度而存在。絕大多數(shù)住房由政府投資建造并提供給社會，由地方政府及各單位負(fù)責(zé)住房的分配和管理農(nóng)村的住房供給制度要相對簡單，突出地表現(xiàn)為建房用土地(宅基地)作為福利的無償獲得和農(nóng)民對住房的自建、私有。二元住房制度制約城鄉(xiāng)統(tǒng)一戶籍制度改革的程度也表現(xiàn)在多個(gè)方面:一方面，由于長期的城鄉(xiāng)分割，農(nóng)民除了土地幾乎沒有任何保障和資本，無力在城市中購買住房。而隨著城市

8、住房貨幣化改革逐漸推進(jìn)，住宅商品化程度的提高，農(nóng)民進(jìn)城的住房成本進(jìn)一步提高，農(nóng)民家庭更難遷入城鎮(zhèn)地區(qū)，更不利于農(nóng)民市民化另一方面，農(nóng)村宅基地作為福利無償獲得，所有權(quán)歸“集體”所有，住房自建、私有，農(nóng)村的住房雖然屬于個(gè)人所有，但由于建在屬于“集體”所有的無償獲得的土地上，農(nóng)民對自己的房屋只能得到部分產(chǎn)權(quán)。農(nóng)村的住房不能稱之為商品，只能視為財(cái)產(chǎn)，不能自由轉(zhuǎn)讓。這就阻礙了農(nóng)民放棄集體戶口轉(zhuǎn)為居民戶口的積極性，從而影響了城鄉(xiāng)戶籍統(tǒng)一改革的進(jìn)程。(三) 教育制度與戶籍制度改革不適應(yīng)在所有影響城鄉(xiāng)戶籍統(tǒng)一制度改革的配套制度中，教育體制尤其嚴(yán)重。這取決于兩點(diǎn)，一是教育本身的重要性，二是目前教育在城鄉(xiāng)之間的嚴(yán)

9、重不平等性。因?yàn)榻逃旧砭哂械闹匾?，使得全民極度關(guān)注教育問題。無論生活在城市的居民還是生活在農(nóng)村的農(nóng)民，都意識到只有通過受教育，提高自身素質(zhì)，才能有獲得更多發(fā)展機(jī)遇的資本，因此人們都想追求更多的受教育機(jī)會，占有更多的教育資源。而目前，我國教育存在著極大的城鄉(xiāng)間不平等，農(nóng)村中小學(xué)較之同地區(qū)城市中小學(xué)普遍的特點(diǎn)是校舍差、設(shè)施少、師資力量薄弱，城鄉(xiāng)之間教學(xué)條件和師資力量的不平衡導(dǎo)致教學(xué)質(zhì)量出現(xiàn)差距。據(jù)國家相關(guān)課題組調(diào)查顯示，近年來城鄉(xiāng)間由于基礎(chǔ)教育不公平造成的更高層次的教育差距正在迅速拉大。2008年，北京、上海等大城市的高等教育毛入學(xué)率分別達(dá)到60%和65%，已進(jìn)入高等教育普及階段，而廣大農(nóng)村地

10、區(qū)卻依舊在12.1%左右徘徊(中國宏觀數(shù)據(jù)挖掘分析系統(tǒng)網(wǎng)站)。對接受更高水平教育的向往和在戶口所在地即農(nóng)村接受初等教育獲得這種機(jī)會的低概率之間的矛盾，使得大部分農(nóng)村人口盡最大努力把孩子送到臨近城鎮(zhèn)學(xué)校接受更好的教育，這就形成了對有限教育資源的爭奪局面。我國絕大部分地區(qū)目前的擇校標(biāo)準(zhǔn)是依據(jù)戶口所在地就近入學(xué)接受教育，因此無論教育部門還是目前享受良好教育資源的城市人口都不愿意接受由于戶籍改變而帶來的利益爭奪者。(四) 兵役制度與戶籍制度改革不適應(yīng)目前我國兵役制度阻礙城鄉(xiāng)統(tǒng)一戶籍制度改革的因素主要體現(xiàn)在退伍兵安置方面。根據(jù)國務(wù)院發(fā)布的退伍義務(wù)兵安置條例，退伍義務(wù)兵原是農(nóng)業(yè)戶口的，由當(dāng)?shù)赝宋檐娙税仓脵C(jī)

11、構(gòu)按下列規(guī)定安置:在服役期間榮立二等功(含二等功、下同)以上的，應(yīng)當(dāng)安排工作;各用人單位向農(nóng)村招收工人時(shí)，在同等條件下應(yīng)當(dāng)優(yōu)先錄用退伍義務(wù)兵。原是城鎮(zhèn)戶口的退伍義務(wù)兵，退伍后由國家統(tǒng)一分配工作，實(shí)行按系統(tǒng)分配任務(wù)、包干安置辦法，各接收單位必須妥善安排。由此可見，士兵入伍前的戶籍性質(zhì)不同，其退役后的安置待遇就會城鄉(xiāng)有別、待遇不一。而我國近幾年每年大約有50多萬名退伍士兵，其中城鎮(zhèn)義務(wù)兵約占一半。城鄉(xiāng)戶籍統(tǒng)一后，退伍士兵安置工作失去戶籍依據(jù)，只能統(tǒng)一對待。而目前，隨著我國市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、政府職能的轉(zhuǎn)變，以及勞動用工制度的調(diào)整改革，安置政策落實(shí)的難度不斷加大，退役士兵安置難的問題一年比一年嚴(yán)重。因戶

12、籍統(tǒng)一引起的須安置崗位的增加，勢必進(jìn)一步加大退伍士兵安置工作的難度，從而引起政府和現(xiàn)階段城鎮(zhèn)戶口入伍人員的雙重排斥。(五) 計(jì)劃生育制度與戶籍制度改革不適應(yīng)我國各省的計(jì)劃生育政策是在國家統(tǒng)一政策的指導(dǎo)下授權(quán)各省地方立法機(jī)關(guān)制定的?？v觀全國31個(gè)省、市、自治區(qū)的計(jì)劃生育政策地方立法，共有17個(gè)省份對雙農(nóng)獨(dú)女戶規(guī)定了照顧計(jì)劃生育政策，8個(gè)省份對部分雙農(nóng)獨(dú)女戶規(guī)定了照顧計(jì)劃生育政策，其余少數(shù)邊遠(yuǎn)省份還規(guī)定了雙方是農(nóng)業(yè)戶口的可以普遍享受照顧計(jì)劃生育政策。由于各省地方立法普遍規(guī)定了對農(nóng)業(yè)戶口的照顧計(jì)劃生育政策，以致于全國大體上形成了“城鎮(zhèn)居民生1個(gè)孩子、農(nóng)村居民生育1.5個(gè)孩子”的基本計(jì)劃生育政策?？梢?/p>

13、計(jì)劃生育法制建設(shè)是以二元戶籍制度為依托，在生育、制約等方面，對農(nóng)業(yè)戶口與非農(nóng)業(yè)戶口制定了兩種不同的計(jì)劃生育法律制度。這種制度與二元戶籍制度是依存與被依存的關(guān)系，二元戶籍制度對于制定二元計(jì)劃生育制度而言，起到了立法基礎(chǔ)的作用。統(tǒng)一戶籍制度，也就使得二元計(jì)劃生育制度失去了立法基礎(chǔ)，勢必給計(jì)劃生育工作造成極大的困難。反過來看，因?yàn)橛?jì)劃生育工作牽扯到國計(jì)民生、國家穩(wěn)定的大問題，在沒有探索出新的立法標(biāo)準(zhǔn)之前，不能隨意改變，因此也就造成了對戶籍制度改革的制約，成為城鄉(xiāng)戶籍統(tǒng)一進(jìn)程中的又一塊絆腳石。二、 城鄉(xiāng)戶籍統(tǒng)一改革的制度性調(diào)適政策戶籍制度改革進(jìn)行了20多年，依然沒有改變先申請和辦理戶口遷移手續(xù)，后享受

14、免費(fèi)教育、經(jīng)濟(jì)適用房等各種城鎮(zhèn)優(yōu)惠待遇的管理制度;依然是擁有戶口本就擁有本地計(jì)劃經(jīng)濟(jì)遺存的部分好處，沒有戶口本就沒有在本地正常生活的某些條件。這種繼續(xù)把各種社會管理制度捆綁在戶口上的陳舊思路，使戶籍制度改革總是事倍功半、無勞而返。要更快更徹底地改革戶籍制度，就要在統(tǒng)一城鄉(xiāng)戶籍、實(shí)現(xiàn)自由遷移的同時(shí)，啟動其他附加制度的改革。戶籍制度是造成二元體制的因，二元的教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等體制是果，不消除因，果是不可能自動改變。但如果不考慮果，一下子廢除掉因，果就會爛掉，這也違背了改革的初衷。只有在確定一元化戶籍管理推出之日前，捆綁在戶籍上的各種社會管理制度也制定出相應(yīng)的改革措施，即各項(xiàng)制度齊頭并進(jìn)、齊心協(xié)力共

15、同修改完善才能達(dá)到和諧穩(wěn)定地完成建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一戶籍、實(shí)現(xiàn)自由遷徙的戶籍改革總目標(biāo)。(一) 醫(yī)療、養(yǎng)老保障制度的完善與調(diào)適在醫(yī)療保險(xiǎn)方面，建立全國基本統(tǒng)一、形式多樣的醫(yī)療保障制度是實(shí)現(xiàn)一體化醫(yī)保從而為戶籍統(tǒng)一制度改革掃清障礙的最好方法。當(dāng)然這個(gè)統(tǒng)一不是絕對的統(tǒng)一，是在保持形式多樣化之下的相對統(tǒng)一。在國家保障每位公民享有基本醫(yī)療保障的前提下，由公民根據(jù)自身經(jīng)濟(jì)狀況和需求來選擇繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)和相應(yīng)的保障標(biāo)準(zhǔn)，并且標(biāo)準(zhǔn)不是一成不變的，可以根據(jù)經(jīng)濟(jì)狀況的改變申請變更。公民負(fù)擔(dān)醫(yī)療保險(xiǎn)費(fèi)將主要采取社會保險(xiǎn)稅的形式征收，增強(qiáng)參加醫(yī)療保險(xiǎn)的強(qiáng)制性;征繳的社會醫(yī)療保險(xiǎn)稅統(tǒng)一上繳中央財(cái)政，由中央政府根據(jù)各省市參保人員的就

16、診情況核實(shí)和預(yù)算經(jīng)費(fèi)，并允許各省市根據(jù)實(shí)際情況使用經(jīng)費(fèi)。只有全國統(tǒng)一、資金可自由流動的醫(yī)療保險(xiǎn)模式才能滿足戶籍制度改革的需要。在養(yǎng)老保障制度方面，建立與城鄉(xiāng)統(tǒng)一戶籍制度配套的全民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，消除目前我國養(yǎng)老保障的城鄉(xiāng)分割。制度的設(shè)計(jì)目標(biāo)在于使社會所有人群在老年期間有個(gè)生活的最低保障，它的目標(biāo)覆蓋對象是中國全體老年人;資金來源主要是來自當(dāng)期的國稅收入、中央政府的財(cái)政補(bǔ)貼收入;在管理體制上，由于我國各區(qū)域人口老齡化程度不同、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不同、基本養(yǎng)老金收支的現(xiàn)金流量也不同，只有中央政府才有能力與可能進(jìn)行統(tǒng)一調(diào)整、統(tǒng)籌安排，所以，新的基本養(yǎng)老管理體制是全國統(tǒng)籌、中央政府統(tǒng)一管理，由征收機(jī)關(guān)、管

17、理機(jī)關(guān)和監(jiān)督機(jī)關(guān)具體運(yùn)作?；攫B(yǎng)老金的給付水平可設(shè)定為退出工作崗位的老年人維持日常最低生活所需的現(xiàn)金，它與最低生活保障線接近，相當(dāng)于各區(qū)域的最低生活保障線。由于我國各區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差距較大，確定一個(gè)全國通用的最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)沒有可行性，但確定一個(gè)統(tǒng)一的最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)的計(jì)量方法則是可行的。這樣，也就確定了各區(qū)域統(tǒng)一的基本養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)計(jì)量方法。待遇水平不再與退體前個(gè)人收入及工齡長短掛鉤，而是參照各區(qū)域最低生活保障線水平統(tǒng)一計(jì)發(fā)。給付水平與區(qū)域最低生活保障線水平掛鉤，全國所有老人基本養(yǎng)老金的差別只有區(qū)域物價(jià)差別，其余都一樣。(二) 住房制度的完善與調(diào)適住房制度方面，為配合城鄉(xiāng)統(tǒng)一戶籍制度改革，一方

18、面將逐步加快建立住房保障體系，完善廉租住房制度，著力解決低收入家庭住房困難，進(jìn)一步加強(qiáng)城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃統(tǒng)籌，促進(jìn)城鎮(zhèn)化健康發(fā)展。同時(shí)將進(jìn)城農(nóng)民工納入城市住房保障體系，創(chuàng)造條件向其提供經(jīng)濟(jì)適用房和廉租住房;還要不斷擴(kuò)大廉租住房覆蓋范圍，在不太長的時(shí)間內(nèi)實(shí)現(xiàn)應(yīng)保盡保，與經(jīng)濟(jì)適用住房實(shí)行無縫對接。另一方面我國是資源能源嚴(yán)重匱乏的國家，居民普遍性的住房改善需求和資源約束構(gòu)成了尖銳的矛盾。近幾年來，我國城鎮(zhèn)居民住房改善引起的各種資源需求的增長速度遠(yuǎn)遠(yuǎn)快于住房改善的速度。土地資源難以滿足住房過度需求，在今后城市化過程中由農(nóng)民新轉(zhuǎn)化為市民需要的住房更激化了這種矛盾。為有效解決這一矛盾，可采取以下措施:(1)大力

19、發(fā)展和規(guī)范租房產(chǎn)業(yè)，對租房業(yè)務(wù)實(shí)行補(bǔ)貼，讓城市中空閑房屋得到有效利用;(2)設(shè)計(jì)相應(yīng)制度，對已成功轉(zhuǎn)化為市民、在城市擁有固定住房的那部分農(nóng)民，要逐步收回其廢棄不用的農(nóng)村自建房，并逐步恢復(fù)為耕地，以確保在城市化過程中，建設(shè)用地的增加不會擠占耕地。(三) 教育制度的完善與調(diào)適教育制度是二元戶籍制度影響最為深刻同時(shí)也倍受國民關(guān)注的一項(xiàng)不公平制度。在改革二元戶籍制度的同時(shí)，一定要清除二元教育制度的不公平性。針對目前我國教育制度的城鄉(xiāng)差別，筆者提出以下幾點(diǎn)改革建議:(1)徹底解決農(nóng)村九年義務(wù)制教育的經(jīng)費(fèi)問題，由國家統(tǒng)籌，中央政府則承擔(dān)起農(nóng)村義務(wù)教育的投入責(zé)任。中央財(cái)政應(yīng)加大農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)的投入力度，改

20、善農(nóng)村教育條件，加大教育基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，提高農(nóng)村教師工資，充實(shí)農(nóng)村教師師資力量，以從根本上改善農(nóng)村義務(wù)教育條件和效果。(2)逐步廢除附加在戶籍身上的不平等政策，禁止各地實(shí)行義務(wù)教育階段因戶籍不在學(xué)校所在地社區(qū)內(nèi)而必須交納高額擇校費(fèi)或借讀費(fèi)這一條例;禁止學(xué)校拒絕接收戶籍不在學(xué)校所在地社區(qū)的學(xué)生等。對于農(nóng)民工子女教育問題，要納入到流入地教育發(fā)展的總體規(guī)劃之中，統(tǒng)籌考慮，統(tǒng)一實(shí)施。(3)取消高考戶籍限制，制定新的高招制度，如取消考生必須在就學(xué)地連續(xù)就學(xué)3年及以上才能在就學(xué)地參加高考等。(四) 兵役制度的完善與調(diào)適兵役制度方面與城鄉(xiāng)統(tǒng)一戶籍改革突出的矛盾在于退役士兵的安置上，為解決這一矛盾，可以進(jìn)行匹配

21、的調(diào)適措施:無論入伍前是何種戶籍性質(zhì)，退役后享受統(tǒng)一的安置待遇。但我國目前退役兵安置數(shù)量與可提供崗位數(shù)量本身就存在嚴(yán)重的缺口，新增需安置人員更激化了這種矛盾，如何解決這一問題，筆者從以下幾個(gè)方面進(jìn)行了考慮:(1)首先要加強(qiáng)職業(yè)崗前培訓(xùn)，開展多層次多形式的培訓(xùn)，提高勞動者的就業(yè)能力和適應(yīng)職業(yè)變化的能力，為退役士兵創(chuàng)造就業(yè)條件。(2)對于安置對象不多的縣市，由財(cái)政列出預(yù)算，給安置對象一次性經(jīng)濟(jì)補(bǔ)助，然后自主就業(yè);對于安置對象相對較多的縣市，在地方財(cái)政全部包干有困難的情況下，采取單位統(tǒng)籌一部分資金，不足部分由財(cái)政兜底，給安置對象一次性經(jīng)濟(jì)補(bǔ)助，使其自主就業(yè);對于安置對象多的縣市可結(jié)合自愿原則，按自身

22、能力競爭上崗安置一部分工作人員，其余的采取一次性經(jīng)濟(jì)補(bǔ)助，然后自主就業(yè)。(3)在退役兵基本生活保障、養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)保險(xiǎn)等待遇上，出臺一些更優(yōu)待的方法。無論采取何種就業(yè)形式，勞動和社會保障部門都必須督促落實(shí)三項(xiàng)社會保險(xiǎn)。對于自主就業(yè)的退役士兵，可適當(dāng)給予3年的零稅費(fèi)優(yōu)待等。通過這些優(yōu)惠待遇，安置好所有退役士兵，實(shí)現(xiàn)退役士兵待遇與戶籍脫鉤。(五) 計(jì)劃生育制度的完善與調(diào)適現(xiàn)行計(jì)劃生育政策與戶籍性質(zhì)緊密相連，審批照顧再生育完全由戶籍性質(zhì)決定。因此在城鄉(xiāng)戶籍統(tǒng)一前必須妥善處理計(jì)劃生育問題。鑒于我國農(nóng)業(yè)勞動者的現(xiàn)狀以及農(nóng)民的生育觀念，即使采取了統(tǒng)一的戶籍管理，也不可能一下子過渡到城鄉(xiāng)統(tǒng)一的計(jì)劃生育政策

23、上來。必須有一個(gè)循序漸進(jìn)的過程，在改革初期，可以對確實(shí)務(wù)農(nóng)人員采取一定照顧的政策，例如戶口落在村民委員會并分到責(zé)任田的，適用農(nóng)民生育政策;沒有責(zé)任田而從事其他職業(yè)的，適用城鎮(zhèn)生育政策。改革進(jìn)行到一定階段，各方面政策取得一定進(jìn)展和效益后，采用城鄉(xiāng)統(tǒng)一的計(jì)劃生育政策。對沒有納入社會保障體系、不享有退體金的人員，無論是城市居民還是農(nóng)村居民，只要符合計(jì)劃生育家庭獎勵扶助的其他條件，就應(yīng)該納入計(jì)劃生育獎勵扶助的范圍。而一旦納入社會保障體系，原享有的計(jì)劃生育家庭獎勵扶助政策應(yīng)自動中止執(zhí)行。三、 戶籍制度改革的自身調(diào)適為鞏固戶籍制度改革取得的現(xiàn)有成果，引導(dǎo)改革向縱深發(fā)展，應(yīng)盡快修訂戶口登記條例，建立深化戶籍

24、制度改革的法律基礎(chǔ)。在確定改革方向的同時(shí)，有關(guān)部門應(yīng)該積極起草并爭取早日推出戶籍法，將近年來國務(wù)院出臺的一系列戶籍制度改革政策和各地探索的成功經(jīng)驗(yàn)盡早用法律的形式固定下來，實(shí)現(xiàn)戶籍制度法制化、規(guī)范化。(一) 建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶籍管理制度城鄉(xiāng)戶籍統(tǒng)一制度改革的主要目標(biāo)之一是消除戶籍制度的二元分割狀態(tài)，實(shí)現(xiàn)一元化戶籍管理，為與之相配套的資源和利益分配、人口流動與居住等公民權(quán)利的踐行鋪設(shè)平等之路。改革是為了實(shí)現(xiàn)一元化，而不是冒然“取消”戶籍制度。所謂一元制模式，是指取消農(nóng)業(yè)戶口、非農(nóng)業(yè)戶口兩種戶口類型，實(shí)行全國城鄉(xiāng)統(tǒng)一的中華人民共和國居民戶口，切斷社會待遇與戶籍之間的聯(lián)系，恢復(fù)戶籍的本來面目。然而如果

25、沒有統(tǒng)一的目標(biāo)及進(jìn)程安排，僅靠附著在戶口上的利益分配制度相關(guān)的職能部門的自覺性，是永遠(yuǎn)無法真正切斷社會待遇與戶籍之間的聯(lián)系的。因此，必須制定一個(gè)合理的日期，責(zé)令各相關(guān)部門做出整改措施，切斷社會待遇、利益分配與戶籍的聯(lián)系，同時(shí)推出全國城鄉(xiāng)統(tǒng)一的中華人民共和國居民戶口，使得社會待遇、利益分配沒有任何的依賴途徑與借口。(二) 采用“事后遷移”制度，實(shí)現(xiàn)公民全國范圍內(nèi)“自由遷移”把“遷移自由”重新寫入憲法，作為基本權(quán)利加以嚴(yán)格保護(hù)。對于人口的流動，采用“事后遷移”制度，即先遷移，再登記，遷移不受人為因素的限制，從法律和現(xiàn)實(shí)兩方面賦予公民遷移自由的權(quán)利，當(dāng)然這種自由遷移是有一定條件限制的，不是絕對的自由

26、。居民必須在該城市擁有固定的住所，有穩(wěn)定的經(jīng)濟(jì)來源，并住滿規(guī)定的居住年限，才能成為該市正式居民。同時(shí)必須立法保護(hù)遷徙者的利益，實(shí)現(xiàn)真正的遷徙自由。(三) 制定戶籍法根據(jù)我國社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r以及戶籍制度改革情況，筆者提出幾點(diǎn)關(guān)于戶籍制度改革的建議，以期對制訂新的戶籍法有所幫助。(1)根據(jù)民主、自由、公平、公正的原則制定戶籍法。1958年的戶口登記條例規(guī)定了嚴(yán)格限制公民遷徙自由的制度，這顯然與當(dāng)時(shí)憲法的規(guī)定相違背。但是由于沒有機(jī)關(guān)受理違憲審查，條例直到目前仍在實(shí)施。條例中針對農(nóng)民遷往城市的限制規(guī)定，造成對農(nóng)村公民事實(shí)上的不平等待遇。農(nóng)民階層屬弱勢群體，難以形成對侵害自身利益行為進(jìn)行抗議的有效表達(dá)，

27、因此這一不公正待遇得以全面穩(wěn)步推進(jìn)并延續(xù)至今。新的戶籍法立法原則要堅(jiān)持公平公正的原則，力求協(xié)調(diào)分配社會利益，保護(hù)弱勢群體利益不受任何侵害。另外新的戶籍法還要體現(xiàn)出民主、自由，把公民在全國范圍內(nèi)遷徙的自由權(quán)利以立法的形式確定下來。(2)將公民戶籍申報(bào)登記引入司法審查機(jī)制。根據(jù)戶口登記條例實(shí)行的戶籍管理工作因缺乏審查機(jī)制，在具體執(zhí)行過程中具有很大的機(jī)動性和人情化等特點(diǎn)，從而一方面使戶口登記不嚴(yán)密，人戶分離、出生不報(bào)、死亡不銷以及戶口登記項(xiàng)目變更或更正不及時(shí)等問題十分突出;另一方面戶籍登記管理部門對公民權(quán)利的侵害也時(shí)有發(fā)生，造成戶籍管理工作難以對現(xiàn)有人口進(jìn)行科學(xué)有效的管理，難以準(zhǔn)確掌握人口信息。為有效解決這一問題，新的戶籍法要在公民戶籍申報(bào)登記時(shí)引入司法審查機(jī)制，以便規(guī)范戶籍管理部門工作流程，維護(hù)公民戶籍申報(bào)登記的合法權(quán)益，同時(shí)可以方便準(zhǔn)確地提供詳實(shí)的人口信息。(3)新戶籍法對戶籍管理制度的制訂、修改不能僅停留在技術(shù)操