中國區(qū)域戰(zhàn)略艱難轉(zhuǎn)型

1、2021/4/21艱難轉(zhuǎn)型艱難轉(zhuǎn)型中國區(qū)域戰(zhàn)略中國區(qū)域戰(zhàn)略2021/4/22目目 錄錄l 前言前言l 走出誤區(qū)走出誤區(qū) 三江源地區(qū)過度開發(fā)的教訓(xùn)三江源地區(qū)過度開發(fā)的教訓(xùn) 三江源教訓(xùn)的背后是對區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的誤解，也是區(qū)域戰(zhàn)略的誤區(qū)三江源教訓(xùn)的背后是對區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的誤解，也是區(qū)域戰(zhàn)略的誤區(qū) 區(qū)域戰(zhàn)略的誤區(qū)帶來的問題區(qū)域戰(zhàn)略的誤區(qū)帶來的問題 國家發(fā)改委做出關(guān)于規(guī)劃體制改革的意見國家發(fā)改委做出關(guān)于規(guī)劃體制改革的意見l 艱難啟動艱難啟動 主體功能區(qū)的課題，遭到科研單位和專家的拒絕主體功能區(qū)的課題，遭到科研單位和專家的拒絕 主體功能區(qū)構(gòu)想是否列入主體功能區(qū)構(gòu)想是否列入“十一五十一五”規(guī)劃引發(fā)的爭論規(guī)劃引發(fā)

2、的爭論l 一代人的夢想一代人的夢想 主體功能區(qū)大體的實現(xiàn)步驟主體功能區(qū)大體的實現(xiàn)步驟 “十一五十一五”規(guī)劃中的主體功能區(qū)進(jìn)展順利，將對規(guī)劃中的主體功能區(qū)進(jìn)展順利，將對“十二五十二五”規(guī)劃有指導(dǎo)作用規(guī)劃有指導(dǎo)作用l 超前的構(gòu)想超前的構(gòu)想 楊偉民的樂觀與眾多專家的不樂觀的鮮明對照楊偉民的樂觀與眾多專家的不樂觀的鮮明對照 構(gòu)想的補(bǔ)充點構(gòu)想的補(bǔ)充點2021/4/23前前 言言 “十一五十一五”規(guī)劃綱要的一個重要構(gòu)想：將中國國土規(guī)劃綱要的一個重要構(gòu)想：將中國國土空間劃分為開發(fā)、重點開發(fā)、限制開發(fā)和禁止開發(fā)四類空間劃分為開發(fā)、重點開發(fā)、限制開發(fā)和禁止開發(fā)四類主體功能區(qū)，按照主體功能定位調(diào)整完善區(qū)域政策和績

3、主體功能區(qū)，按照主體功能定位調(diào)整完善區(qū)域政策和績效評價，規(guī)范空間開發(fā)秩序，形成合理的空間開發(fā)結(jié)構(gòu)。效評價，規(guī)范空間開發(fā)秩序，形成合理的空間開發(fā)結(jié)構(gòu)。 中國區(qū)域戰(zhàn)略在多年搖擺之后，第一次有可能從以中國區(qū)域戰(zhàn)略在多年搖擺之后，第一次有可能從以GDP為標(biāo)準(zhǔn)變成以人為本。為標(biāo)準(zhǔn)變成以人為本。2021/4/24 走走 出出 誤誤 區(qū)（一）區(qū)（一）l 三江源地區(qū)過度開發(fā)的教訓(xùn)三江源地區(qū)過度開發(fā)的教訓(xùn) 三江源地區(qū)是世界三大河流長江、黃河、瀾滄江的發(fā)源地。這個地區(qū)過度開發(fā)的教訓(xùn)是中國過去區(qū)域政策誤區(qū)的一個縮影。 過去幾十年畜牧業(yè)的過渡開發(fā)，造成水土流失、草原退化、水源減少等惡果。 三江源地區(qū)的社會經(jīng)濟(jì)運行模式

4、陷入了“貧窮-破壞草地生態(tài)環(huán)境-更貧窮”的惡性循環(huán)之中。 今年中國政府投入75億元的三江源自然保護(hù)區(qū)生態(tài)保護(hù)和建設(shè)工程在青海全面啟動。過去開發(fā)帶來一些小的效益，現(xiàn)在要付出更大的代價去彌補(bǔ)。2021/4/25l 三江源教訓(xùn)的背后是對區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的誤解，也是區(qū)域三江源教訓(xùn)的背后是對區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的誤解，也是區(qū)域 戰(zhàn)略的誤區(qū)。戰(zhàn)略的誤區(qū)。各個地方，各級政府都把增加GDP作為主要的發(fā)展目標(biāo)，結(jié)果是適合集中發(fā)展經(jīng)濟(jì)的地區(qū)在迅速發(fā)展，不適合經(jīng)濟(jì)發(fā)展的地區(qū)也在拼命趕超。隨著長三角、珠三角、京津冀的迅速倔起，許多不適宜大規(guī)模發(fā)展經(jīng)濟(jì)的地區(qū)，也在學(xué)習(xí)，追趕中迷失了方向。 走走 出出 誤誤 區(qū)（二）區(qū)（二）2021

5、/4/26l 區(qū)域戰(zhàn)略的誤區(qū)帶來的問題區(qū)域戰(zhàn)略的誤區(qū)帶來的問題 國土空間開發(fā)秩序混亂,該開發(fā)的、不該開發(fā)的都在開發(fā)，結(jié)果帶來水土流失、沙漠化等等環(huán)境問題。 城市化面臨同樣的問題，中國661個城市，110個嚴(yán)重缺水，但是這些城市中，許多仍然在盲目地擴(kuò)大規(guī)模。開發(fā)區(qū)更是全面開花,有沒有條件的地方都紛紛設(shè)立。 在發(fā)展導(dǎo)向上，把縮小區(qū)域差距定位于縮小經(jīng)濟(jì)距離，各個地方都追求GDP的排名的靠前。 區(qū)域政策沒有針對性，比如土地供應(yīng)，該增加的地區(qū)增加不夠，該限制的限制不住。 環(huán)境、資源壓力越來越大，長三角、珠三角水網(wǎng)密集的地區(qū)都出現(xiàn)了缺水問題。l 國家發(fā)改委做出關(guān)于規(guī)劃體制改革的意見國家發(fā)改委做出關(guān)于規(guī)劃體

6、制改革的意見 2000年，發(fā)改委作了關(guān)于規(guī)劃體制改革的意見，提出空間協(xié)調(diào)與平衡的理念。就是政府在制定規(guī)劃時，不僅要考慮產(chǎn)業(yè)分布，還要考慮空間、人、資源環(huán)境的協(xié)調(diào)。 增加規(guī)劃的空間指導(dǎo)，成為主體功能區(qū)構(gòu)想的源頭。走走 出出 誤誤 區(qū)（三）區(qū)（三）2021/4/27l 主體功能區(qū)的課題，遭到科研單位和專家的拒絕主體功能區(qū)的課題，遭到科研單位和專家的拒絕 發(fā)改委規(guī)劃司找到科研單位，希望能接手主體功能區(qū)的課題，但是卻被專家們潑了冷水。 發(fā)改委國土開發(fā)與地區(qū)經(jīng)濟(jì)研究所副所長肖金成拒絕接手這個課題。劃分4種功能區(qū)也確實是客觀存在的需求，但最大的問題就是根據(jù)這個構(gòu)想研究出的方案是“好提不好收”。 國務(wù)院發(fā)展

7、研究中心發(fā)展戰(zhàn)略和區(qū)域經(jīng)濟(jì)研究部研究員劉勇，也沒有接手四大功能區(qū)的課題。艱艱 難難 啟啟 動（一）動（一）他感到，四大主體功能區(qū)構(gòu)想是一個亮點，方向是正確的,但需要與其它層次的區(qū)域劃分體系相結(jié)合。根據(jù)國外的經(jīng)驗，一般為4個層次:宏觀區(qū)域經(jīng)濟(jì)格局的劃分;綜合經(jīng)濟(jì)區(qū)域的劃分;標(biāo)準(zhǔn)經(jīng)濟(jì)區(qū)的劃分;都市圈地域的劃分。就中國而言，第一個層次是指東部、中部、西部和東北的區(qū)域劃分，第二個層次是指京津冀魯沿海綜合經(jīng)濟(jì)區(qū)、滬蘇浙沿海綜合經(jīng)濟(jì)區(qū)、粵港澳閩臺經(jīng)濟(jì)區(qū)、黃河上中游經(jīng)濟(jì)區(qū)、長江上中游經(jīng)濟(jì)區(qū)、珠江上中游經(jīng)濟(jì)區(qū)、人口稀疏的遠(yuǎn)西部經(jīng)濟(jì)區(qū)等區(qū)域劃分，第三個層次就是指功能區(qū)的規(guī)劃。前兩個層次的區(qū)劃還要進(jìn)一步研究和明確

8、，雖然可以開展一些第三個層次的區(qū)劃工作，但是前兩個層次的區(qū)劃方案尚待完善，因此第三個層次的區(qū)劃工作難度是比較大的。2021/4/28艱艱 難難 啟啟 動（二）動（二） l 主體功能區(qū)構(gòu)想是否列入主體功能區(qū)構(gòu)想是否列入“十一五十一五”規(guī)劃引發(fā)的爭論規(guī)劃引發(fā)的爭論 主要爭論集中在優(yōu)化開發(fā)功能區(qū)和重點開發(fā)功能區(qū)。 優(yōu)化開發(fā)區(qū)優(yōu)化開發(fā)區(qū)是指國土開發(fā)密度已經(jīng)較高、資源環(huán)境承載能力開始減弱的區(qū)域，要改變依靠大量占用土地、大量消耗資源和大量排放污染實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)較快增長的模式，把提高增長質(zhì)量和效益放在首位，提升參與全球分工與競爭的層次。 重點開發(fā)區(qū)重點開發(fā)區(qū)則是指資源環(huán)境承載能力較強(qiáng)、經(jīng)濟(jì)和人口集聚條件較好的區(qū)域

9、，要充實基礎(chǔ)設(shè)施，改善投資創(chuàng)業(yè)環(huán)境，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)集群發(fā)展，壯大經(jīng)濟(jì)規(guī)模，加快工業(yè)化和城鎮(zhèn)化，承接優(yōu)化開發(fā)區(qū)的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，承接限制開發(fā)區(qū)和禁止開發(fā)區(qū)的人口轉(zhuǎn)移，逐步成為支撐全國經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人口集聚的重要載體。 多數(shù)地區(qū)希望能列入重點開發(fā)區(qū)。由于激烈的爭論使得發(fā)改委規(guī)劃司沒敢公開方案中重點開發(fā)和優(yōu)化開發(fā)兩個方面的內(nèi)容。 2021/4/29一代人的夢想（一）一代人的夢想（一）l 主體功能區(qū)大體的實現(xiàn)步驟主體功能區(qū)大體的實現(xiàn)步驟 主體功能區(qū)構(gòu)想的落實應(yīng)該劃分為實施實施和形成形成兩個階段。 實施階段要解決實施階段要解決3個問題個問題 一是為什么在中國搞主體功能區(qū)是為什么在中國搞主體功能區(qū)?原因就是前面提到的種種

10、問題。這個問題已經(jīng)解決的標(biāo)志是列入“十一五”規(guī)劃綱要，現(xiàn)在實現(xiàn)主體功能區(qū)不只是規(guī)劃司的工作，同時也是“全委 （國家發(fā)改委)的重要任務(wù)，國務(wù)院的重要任務(wù)”。 二是怎么做，也就是怎么劃分的問題。二是怎么做，也就是怎么劃分的問題。這是一個龐大的系統(tǒng)工作，也是目前的核心工作。涉及到很多問題，比如由哪一級政府主導(dǎo)功能區(qū)的劃分?以什么單元劃分(省、地市、還是縣、鎮(zhèn))?劃分的標(biāo)志是什么?規(guī)劃工作所需要的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)如何保證?這些問題清楚后，許多地方政府就不會不顧一切地盲目搞開發(fā)。 三是怎么落實三是怎么落實?這是指政策配套的問題，是下一個階段的重點問題。這是指政策配套的問題，是下一個階段的重點問題。 主要是解決政

11、策上對不同的功能區(qū)區(qū)別對待。比如，對列為限制開發(fā)和禁止開發(fā)區(qū)的官員的政績考核，就一定不能再以GDP來要求。另外，對這樣的地區(qū)中央和省級財政要進(jìn)行補(bǔ)償，讓這些經(jīng)濟(jì)不能迅速發(fā)展地區(qū)的人民，享受和經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)人民接近的公共服務(wù)。這也是功能區(qū)構(gòu)想體現(xiàn)以人為本精神的重要因素。 2021/4/210一代人的夢想（二）一代人的夢想（二）解決好上面的問題以后，主體功能區(qū)進(jìn)入形成階段。解決好上面的問題以后，主體功能區(qū)進(jìn)入形成階段。 在形成階段，重點開發(fā)區(qū)將得到各種支特，迅速成集聚經(jīng)濟(jì)和人口的中心地帶。 在這個過程中，優(yōu)化開發(fā)區(qū)在產(chǎn)業(yè)升級后，一些產(chǎn)業(yè)和人口要向重點開發(fā)區(qū)轉(zhuǎn)移，限制和禁止開發(fā)區(qū)的人口也要逐漸向重點開

12、發(fā)區(qū)轉(zhuǎn)移。 形成階段將是一個相當(dāng)漫長的過程，在楊偉民看來，主體功能區(qū)真正形成之日，也就是中國全面進(jìn)入小康社會之時。“比如人口的遷移,就可能需要一代人的時間才能完成。在一些限制和禁止開發(fā)地區(qū)，小孩子受到良好的教育，然后到經(jīng)濟(jì)集中的地區(qū)工作并且逐漸定居，等他們的父母老去,人口的轉(zhuǎn)移才算完成。 人口的轉(zhuǎn)移在一定程度上決定了三江源這樣的生態(tài)功能區(qū)的命運。 2021/4/211一代人的夢想（三）一代人的夢想（三）l “十一五十一五”規(guī)劃中的主體功能區(qū)進(jìn)展順利，將對規(guī)劃中的主體功能區(qū)進(jìn)展順利，將對“十二五十二五”規(guī)規(guī)劃有指導(dǎo)作用。劃有指導(dǎo)作用。 “十一五”期間主體功能區(qū)的進(jìn)展，楊偉民相當(dāng)樂觀：中央層面的規(guī)

13、劃一定能完成，如果順利，地方的也不成問題。今后再作十二五規(guī)劃時，就不會出現(xiàn)各級規(guī)劃都是面面俱到，上下一般粗的現(xiàn)象，各個地區(qū)都會根據(jù)自己的主體功能，作有針對性的規(guī)劃。 2021/4/212超前的構(gòu)想（一）超前的構(gòu)想（一）l楊偉民的樂觀與眾多專家的不樂觀的鮮明對照楊偉民的樂觀與眾多專家的不樂觀的鮮明對照 肖金成、劉勇，社科院的區(qū)域?qū)＜椅汉髣P，都是區(qū)域經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域頂尖的專家，他們都認(rèn)為，主體功能區(qū)構(gòu)想是一個很好的方向，但在“十一五”期間能落實到什么程度，實在不容樂觀。 魏后凱分析：魏后凱分析：主體功能區(qū)劃分的主體功能區(qū)劃分的3 3個依據(jù)：現(xiàn)有經(jīng)濟(jì)開發(fā)程度，資源環(huán)境承載能個依據(jù)：現(xiàn)有經(jīng)濟(jì)開發(fā)程度，資源環(huán)境

14、承載能力力; ;未來發(fā)展?jié)摿?。第一個依據(jù)比較清楚，但后兩個目前還沒有人作系統(tǒng)的研究，未來發(fā)展?jié)摿?。第一個依據(jù)比較清楚，但后兩個目前還沒有人作系統(tǒng)的研究，這是個耗時費力的基礎(chǔ)工作，如果不作扎實，就可能出現(xiàn)這是個耗時費力的基礎(chǔ)工作，如果不作扎實，就可能出現(xiàn)“拍腦袋拍腦袋”劃分的現(xiàn)劃分的現(xiàn)象。象。 劉勇介紹：劉勇介紹：現(xiàn)在提出的四大功能區(qū)，和楊偉民說的第三個層次的功能區(qū)還是不現(xiàn)在提出的四大功能區(qū)，和楊偉民說的第三個層次的功能區(qū)還是不同的概念。真正落實的功能區(qū)應(yīng)該是有具體功能的，比如煤炭開發(fā)功能區(qū)、糧同的概念。真正落實的功能區(qū)應(yīng)該是有具體功能的，比如煤炭開發(fā)功能區(qū)、糧食種植功能區(qū)等等，可以分出數(shù)百個種

15、類。比如美國，就有食種植功能區(qū)等等，可以分出數(shù)百個種類。比如美國，就有173173個標(biāo)準(zhǔn)功能區(qū)。個標(biāo)準(zhǔn)功能區(qū)。而我們現(xiàn)在提出的叫做主體功能區(qū)，只是為了政策制定提出的而我們現(xiàn)在提出的叫做主體功能區(qū)，只是為了政策制定提出的4 4個類型，還處在個類型，還處在初級階段。初級階段。 肖金成認(rèn)為：肖金成認(rèn)為：由中央為主體進(jìn)行功能區(qū)規(guī)劃不太現(xiàn)實，最直接的原因是中央財由中央為主體進(jìn)行功能區(qū)規(guī)劃不太現(xiàn)實，最直接的原因是中央財政可能支付不起全部的補(bǔ)償。由省為主體規(guī)劃也面臨類似的問題。比較而言，政可能支付不起全部的補(bǔ)償。由省為主體規(guī)劃也面臨類似的問題。比較而言，他認(rèn)為以市為主體，以縣為單元進(jìn)行規(guī)劃可能相對更容易操作

16、。因為目前中國他認(rèn)為以市為主體，以縣為單元進(jìn)行規(guī)劃可能相對更容易操作。因為目前中國的幾級政府中，市級政府財政相對來說更充裕的幾級政府中，市級政府財政相對來說更充裕。 楊偉民對以上觀點不認(rèn)同：楊偉民對以上觀點不認(rèn)同：因為隨著技術(shù)的進(jìn)步，這些問題不是什么大的障礙，因為隨著技術(shù)的進(jìn)步，這些問題不是什么大的障礙，目前發(fā)改委正準(zhǔn)備聯(lián)合環(huán)?？偩帧临Y源部等部門展開大規(guī)模的研究工作，目前發(fā)改委正準(zhǔn)備聯(lián)合環(huán)?？偩?、國土資源部等部門展開大規(guī)模的研究工作，并且今后省管縣可能是中國區(qū)劃變革的大方向并且今后省管縣可能是中國區(qū)劃變革的大方向, ,市級政府規(guī)劃將不具備操作性。市級政府規(guī)劃將不具備操作性。 2021/4/213超前的構(gòu)想（二）超前的構(gòu)想（二）l構(gòu)想的補(bǔ)充構(gòu)想的補(bǔ)充 還有一個問題，是否需要成立專門的部門來負(fù)責(zé)規(guī)劃的具體制還有一個問題，是否需要成立專門的部門來負(fù)責(zé)規(guī)劃的具體制定工作定工作? 功能區(qū)的規(guī)劃需要長期的調(diào)研、持續(xù)的監(jiān)督、動態(tài)的調(diào)整，如果功能區(qū)的規(guī)劃需要長期的調(diào)研、持續(xù)的監(jiān)督、動態(tài)的調(diào)整，如果僅僅是政府委托研究機(jī)構(gòu)一次性地做出一個規(guī)劃僅僅是政府委托研究機(jī)構(gòu)一次性地做出一個規(guī)劃,很可能就會流于很可能就會流于形式。形式。 肖金成設(shè)想：