關(guān)于鋼鐵產(chǎn)業(yè)淘汰落后產(chǎn)能的相關(guān)問(wèn)題分析20101224

1、關(guān)于鋼鐵產(chǎn)業(yè)淘汰落后產(chǎn)能的相關(guān)問(wèn)題分析地域：國(guó)內(nèi) 信息類(lèi)別：行業(yè)動(dòng)態(tài) 行業(yè)類(lèi)別：鋼鐵 發(fā)布人：鋼鐵行業(yè)管理審核 發(fā)布時(shí)間：2021-12-23 10:03:12.0 淘汰落后產(chǎn)能是鋼鐵產(chǎn)業(yè)目前面臨的一項(xiàng)事關(guān)行業(yè)健康、可持續(xù)開(kāi)展的關(guān)鍵性任務(wù)。本文試圖從落后產(chǎn)能的經(jīng)濟(jì)本質(zhì)入手，探尋淘汰落后產(chǎn)能的根本機(jī)理與途徑。一、對(duì)落后產(chǎn)能本質(zhì)的認(rèn)識(shí)所謂落后產(chǎn)能，通常是指生產(chǎn)設(shè)備、生產(chǎn)工藝的技術(shù)水平低于行業(yè)平均水平，能耗高、污染重的工業(yè)生產(chǎn)能力。根據(jù)落后產(chǎn)能的根本定義可以明確判斷落后產(chǎn)能的三個(gè)根本標(biāo)準(zhǔn)：一是工藝落后，二是單位產(chǎn)量能源消耗指標(biāo)高于行業(yè)平均水平，三是對(duì)環(huán)境造成的污染高于行業(yè)平均水平。這三個(gè)標(biāo)準(zhǔn)是時(shí)間函

2、數(shù)，即隨著時(shí)間的推移，判定落后產(chǎn)能的三個(gè)標(biāo)準(zhǔn)亦在不斷地提高。同時(shí)，這三個(gè)標(biāo)準(zhǔn)之間存在著因果關(guān)系，生產(chǎn)設(shè)備、生產(chǎn)工藝的技術(shù)水平上下與其單位產(chǎn)量能源消耗指標(biāo)、污染指標(biāo)成負(fù)相關(guān)，落后的設(shè)備與工藝往往對(duì)應(yīng)著較高的單位能耗、水耗和更多污染物的排放。因此，從判定落后產(chǎn)能三個(gè)標(biāo)準(zhǔn)的因果關(guān)系看，產(chǎn)能落后與否是一個(gè)技術(shù)判斷問(wèn)題。但在具體的國(guó)民經(jīng)濟(jì)管理中，落后產(chǎn)能通常是指技術(shù)水平包括設(shè)備、工藝等達(dá)不到國(guó)家法律法規(guī)、產(chǎn)業(yè)政策所規(guī)定的行業(yè)根本標(biāo)準(zhǔn)的生產(chǎn)能力。1.落后產(chǎn)能的范圍界定某一個(gè)產(chǎn)業(yè)落后產(chǎn)能的表現(xiàn)形式是動(dòng)態(tài)變化的，假設(shè)干年前可能處于先進(jìn)水平的產(chǎn)能，在今天看來(lái)就是落后產(chǎn)能，即落后產(chǎn)能是技術(shù)進(jìn)步、經(jīng)濟(jì)開(kāi)展要求工業(yè)生

3、產(chǎn)能力進(jìn)行必要的新陳代謝與優(yōu)勝劣汰的必然結(jié)果。國(guó)發(fā)2021年7號(hào)文件?國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)淘汰落后產(chǎn)能工作的通知?分別從工藝、能耗、環(huán)保等三個(gè)角度對(duì)鋼鐵行業(yè)落后產(chǎn)能做了明確規(guī)定。從工藝角度對(duì)落后產(chǎn)能規(guī)定如下：鋼鐵行業(yè)2021年底前淘汰400立方米及以下煉鐵高爐，淘汰30噸及以下煉鋼轉(zhuǎn)爐、電爐。這說(shuō)明400立方米及以下煉鐵高爐、30噸及以下煉鋼轉(zhuǎn)爐與電爐均屬于落后產(chǎn)能；從單位產(chǎn)量能源消耗角度對(duì)非淘汰產(chǎn)能規(guī)定如下：碳鋼企業(yè)噸鋼綜合能耗應(yīng)低于620千克標(biāo)準(zhǔn)煤，噸鋼耗新水低于5噸，二次能源根本實(shí)現(xiàn)100%回收利用；從對(duì)環(huán)境造成污染的角度對(duì)非淘汰產(chǎn)能規(guī)定如下：噸鋼煙塵排放量低于1.0千克，噸鋼二氧化碳排

4、放量低于1.8千克。從開(kāi)展的角度看，能耗、水耗、污染物排放、平安性等將會(huì)作為鋼鐵產(chǎn)業(yè)淘汰落后產(chǎn)能的主要考核性指標(biāo)，鋼鐵生產(chǎn)設(shè)備的大型化將會(huì)作為淘汰落后產(chǎn)能的引導(dǎo)性指標(biāo)。2.落后的鋼鐵產(chǎn)能對(duì)產(chǎn)業(yè)所造成的本質(zhì)性傷害落后的鋼鐵產(chǎn)能對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)、鋼鐵產(chǎn)業(yè)的危害性有多種多樣的表現(xiàn)形式。但如果從本質(zhì)上認(rèn)識(shí)這些危害性，那么需從以下四個(gè)方面入手：落后產(chǎn)能的自然稟賦決定了其單位產(chǎn)量對(duì)能源和資源消耗巨大。某些地區(qū)通過(guò)落后產(chǎn)能所實(shí)現(xiàn)的GDP增長(zhǎng)及對(duì)該地區(qū)工業(yè)化進(jìn)程的促進(jìn)是以浪費(fèi)生態(tài)資源、環(huán)境惡化等高昂社會(huì)本錢(qián)為代價(jià)的開(kāi)展歷程，其不良后果會(huì)日益顯現(xiàn)；落后的煉鐵、燒結(jié)產(chǎn)能與先進(jìn)產(chǎn)能爭(zhēng)搶鐵礦石資源，不僅弱化了鋼鐵生產(chǎn)企業(yè)作

5、為市場(chǎng)買(mǎi)方所應(yīng)具備的話語(yǔ)權(quán)，而且破壞了正常的鐵礦石交易秩序。只有淘汰落后產(chǎn)能才能為先進(jìn)產(chǎn)能騰出資源空間，才能保證鐵礦石資源采購(gòu)的相對(duì)集中，才能通過(guò)采購(gòu)的相對(duì)集中促進(jìn)國(guó)內(nèi)鐵礦石資源供給的集中，進(jìn)而提高資源的利用效率；多數(shù)擁有落后產(chǎn)能的中小型鋼鐵企業(yè)經(jīng)營(yíng)行為具有投機(jī)性，這些企業(yè)的固定本錢(qián)通常很低，甚至為零，這些企業(yè)只要賺回變動(dòng)本錢(qián)即可贏利，所以這些企業(yè)在市場(chǎng)需求旺盛、鋼材價(jià)格處于上漲期、市場(chǎng)行情較為有利時(shí)，保持著較高的開(kāi)工率：在市場(chǎng)需求低迷、鋼材價(jià)格處于下跌狀態(tài)時(shí)，那么是“見(jiàn)縫插針式地生產(chǎn)，甚至?xí)酝．a(chǎn)的方式來(lái)躲避風(fēng)險(xiǎn)。其產(chǎn)品在質(zhì)量上雖無(wú)競(jìng)爭(zhēng)力，但在銷(xiāo)售手段上會(huì)追求所謂的低價(jià)競(jìng)爭(zhēng)，從而對(duì)整個(gè)鋼鐵市

6、場(chǎng)的健康開(kāi)展有很大的殺傷力。從社會(huì)長(zhǎng)遠(yuǎn)利益看，落后產(chǎn)能所產(chǎn)生的社會(huì)本錢(qián)遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于其所創(chuàng)造的企業(yè)個(gè)體營(yíng)利。個(gè)別地方對(duì)落后產(chǎn)能所提供的各種“優(yōu)惠條件，使先進(jìn)產(chǎn)能與落后產(chǎn)能之間存在著不公平性競(jìng)爭(zhēng)，這種對(duì)落后產(chǎn)能的變相保護(hù)，本身是對(duì)先進(jìn)產(chǎn)能的抑制，不利于全行業(yè)的技術(shù)進(jìn)步與開(kāi)展。二、淘汰落后產(chǎn)能所面臨的體制性問(wèn)題淘汰落后產(chǎn)能一直是我國(guó)經(jīng)濟(jì)開(kāi)展過(guò)程中的一個(gè)永恒的主題，同樣也是鋼鐵產(chǎn)業(yè)開(kāi)展過(guò)程中的永恒主題。淘汰落后產(chǎn)能之所以在我國(guó)成為一個(gè)永恒主題，一方面源于我國(guó)自改革開(kāi)放以來(lái)，經(jīng)濟(jì)一直處于高速開(kāi)展的狀態(tài)，鋼鐵工業(yè)技術(shù)進(jìn)步的步伐在不斷加快，技術(shù)淘汰周期在不斷地縮短，鋼鐵工業(yè)落后產(chǎn)能的判定標(biāo)準(zhǔn)在不斷地提高，因此落

7、后產(chǎn)能所涵蓋的落后工業(yè)生產(chǎn)能力伴隨著經(jīng)濟(jì)與技術(shù)開(kāi)展步伐在不斷地調(diào)整更新；另一方面源于我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制尚處于不斷健全與完善的過(guò)程當(dāng)中，在淘汰落后產(chǎn)能工作當(dāng)中難免存在著各種各樣的體制性問(wèn)題。這些體制性問(wèn)題主要表現(xiàn)為以下四個(gè)方面：1.要素價(jià)格扭曲導(dǎo)致市場(chǎng)淘汰落后產(chǎn)能的能力偏弱我國(guó)相對(duì)較低的勞動(dòng)力價(jià)格、土地價(jià)格、資源價(jià)格、資金價(jià)格不能完全反映這些要素的真正價(jià)值和社會(huì)使用本錢(qián)，而且各類(lèi)企業(yè)在分?jǐn)傔@些社會(huì)本錢(qián)方面存在著較大差異，總體是大型企業(yè)所承當(dāng)?shù)纳鐣?huì)本錢(qián)要高于中小型企業(yè)，而相當(dāng)多的中小型企業(yè)是落后產(chǎn)能的擁有者。從本錢(qián)構(gòu)成角度看，雖然落后產(chǎn)能產(chǎn)品單位消耗和能源消耗均高于先進(jìn)產(chǎn)能，但落后產(chǎn)能具有總體投資少

8、、分?jǐn)偙惧X(qián)低和人工費(fèi)用低的特點(diǎn)，而已落后產(chǎn)能根本上與落后企業(yè)相關(guān)聯(lián)，而這些落后企業(yè)所承當(dāng)?shù)沫h(huán)保、節(jié)能等社會(huì)本錢(qián)較低，甚至不承當(dāng)任何社會(huì)開(kāi)展本錢(qián)，如落后產(chǎn)能企業(yè)在工人工資、社會(huì)保障、排污費(fèi)、資源品價(jià)格及稅收、違規(guī)罰款等方面的運(yùn)營(yíng)本錢(qián)遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于行業(yè)平均水平；局部地方的中小型鋼鐵企業(yè)的平均稅負(fù)低于國(guó)有大型鋼鐵企業(yè)的稅賦，最大差距到達(dá)30%以上。在沒(méi)有支付資源和環(huán)境等社會(huì)本錢(qián)的情況下，落后產(chǎn)能的產(chǎn)品在價(jià)格方面較先進(jìn)工藝設(shè)備所生產(chǎn)的產(chǎn)品有著較大優(yōu)勢(shì)，即使是在劇烈的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中，落后產(chǎn)能仍有較大的利潤(rùn)空間，導(dǎo)致?lián)碛邢冗M(jìn)產(chǎn)能的大中型鋼鐵企業(yè)與擁有落后產(chǎn)能的中小型企業(yè)之間存在著不公平競(jìng)爭(zhēng)。因此，擁有落后產(chǎn)能的企業(yè)

9、缺少技術(shù)改造和更新設(shè)備的動(dòng)力與壓力，更談不上主動(dòng)退出市場(chǎng)。2.落后產(chǎn)能的退出體制尚不健全落后產(chǎn)能退出壁壘較高，制約了落后產(chǎn)能的自動(dòng)退出。從當(dāng)前情況看，退出壁壘主要有兩大類(lèi)：1經(jīng)濟(jì)類(lèi)壁壘資產(chǎn)專(zhuān)用性。資產(chǎn)專(zhuān)用性是指資源在用于特定用途后，很難再移作他用的性質(zhì)。資產(chǎn)專(zhuān)用性程度越高，生產(chǎn)要素在市場(chǎng)中的自由流動(dòng)性越差，資產(chǎn)的需求面越小，資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓時(shí)價(jià)格越低，落后產(chǎn)能退出市場(chǎng)的損失也就越大。資產(chǎn)專(zhuān)用性的程度根據(jù)行業(yè)不同而不同，根據(jù)設(shè)備先進(jìn)與否而不同。鋼鐵工業(yè)相比其他制造業(yè)，其資產(chǎn)專(zhuān)用性程度高，如煉鐵的高爐、煉鋼的轉(zhuǎn)爐只能用于本行業(yè)，改做生產(chǎn)其他產(chǎn)品的可能性很小；設(shè)備越落后，市場(chǎng)中愿意購(gòu)置的受讓群體越小，轉(zhuǎn)讓的

10、可能性也就越小。因此，擁有落后產(chǎn)能的企業(yè)在進(jìn)行行業(yè)退出、還是留在原行業(yè)繼續(xù)開(kāi)展的選擇時(shí)，最終會(huì)選擇繼續(xù)留在原行業(yè)開(kāi)展。失業(yè)工人安置費(fèi)用。落后產(chǎn)能退出的直接后果之一就是所屬職工面臨著失業(yè)的可能性，政府及企業(yè)需要支付較高費(fèi)用進(jìn)行職工安置和再培訓(xùn)。就業(yè)和社會(huì)保障的問(wèn)題解決不好，落后企業(yè)很難順利地退出原行業(yè)。私營(yíng)企業(yè)主的資產(chǎn)補(bǔ)償。近年來(lái)，企業(yè)所有制結(jié)構(gòu)日趨多元化，工業(yè)中個(gè)體私營(yíng)企業(yè)占到三分之一左右，股份制企業(yè)和外資企業(yè)的比重也不斷上升。目前，各地方的中小型鋼鐵企業(yè)的投資方大局部為私營(yíng)企業(yè)主。在缺乏明確的法律依據(jù)的情況下，強(qiáng)制性地讓擁有落后產(chǎn)能的中小型鋼鐵企業(yè)退出必然會(huì)涉及資產(chǎn)補(bǔ)償?shù)葐?wèn)題。這些企業(yè)作為企

11、業(yè)主的私人財(cái)產(chǎn)，將其淘汰會(huì)遇到企業(yè)自身的強(qiáng)烈抵抗，一些企業(yè)主更是將?物權(quán)法?視為尚方寶劍，宣稱(chēng)企業(yè)作為私有財(cái)產(chǎn)神圣不可侵犯。2制度性壁壘落后產(chǎn)能退出的制度性壁壘主要包括落后產(chǎn)能的退出機(jī)制、限定落后產(chǎn)能開(kāi)展的法律、法規(guī)。落后產(chǎn)能的退出機(jī)制尚需完善。通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制實(shí)現(xiàn)落后產(chǎn)能的自動(dòng)退出固然是最好的淘汰手段，但在淘汰落后產(chǎn)能總量較大、涉及面較廣的情況下，運(yùn)用行政手段強(qiáng)制性地淘汰落后產(chǎn)能的方式會(huì)有很大的負(fù)作用，一是落后產(chǎn)能的停產(chǎn)關(guān)閉會(huì)給企業(yè)造成一定的經(jīng)濟(jì)損失，會(huì)使企業(yè)職工喪失就業(yè)崗位，會(huì)給與之相關(guān)的其他企業(yè)、銀行造成債務(wù)問(wèn)題；二是國(guó)家盡管在某些環(huán)節(jié)對(duì)被淘汰的落后產(chǎn)能給予了一定的政策扶持，但國(guó)家更多地強(qiáng)調(diào)

12、了責(zé)任和義務(wù)，對(duì)地方政府、企業(yè)主、企業(yè)職工的損失補(bǔ)償問(wèn)題考慮不多，總體上缺乏全盤(pán)統(tǒng)籌的長(zhǎng)效退出機(jī)制，使淘汰落后工作受到了來(lái)自基層利益相關(guān)者的阻力。淘汰或限定落后產(chǎn)能開(kāi)展的相關(guān)法律法規(guī)尚不完善。從我國(guó)淘汰落后產(chǎn)能的實(shí)踐看，當(dāng)前主要由政府相關(guān)部門(mén)下發(fā)行政文件，提出淘汰落后產(chǎn)能的要求和政策，這些要求與政策更多強(qiáng)調(diào)了各級(jí)地方政府、各類(lèi)企業(yè)在淘汰落后產(chǎn)能方面的責(zé)任和義務(wù)。但行政文件代替不了法律，對(duì)違反政策的行為制止或懲罰缺乏法律依據(jù)。如目前鋼鐵行業(yè)采取的分解淘汰指標(biāo)、與地方政府簽訂責(zé)任書(shū)的形式，對(duì)完不成目標(biāo)的地方進(jìn)行懲罰就缺乏充分的法律依據(jù)。淘汰一些限制類(lèi)企業(yè)亦存在著法律依據(jù)缺乏的問(wèn)題，特別是對(duì)那些能耗

13、、環(huán)保、質(zhì)量等方面均到達(dá)國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)、經(jīng)過(guò)有關(guān)政府部門(mén)審批設(shè)立的中小型鋼鐵企業(yè)，只是規(guī)模、裝備、技術(shù)方面處于產(chǎn)業(yè)政策中的限制類(lèi)，強(qiáng)行關(guān)閉這些企業(yè)容易激化矛盾。相關(guān)法律法規(guī)和政策執(zhí)行不力。中央對(duì)淘汰落后產(chǎn)能制定了一系列的配套政策措施，涉及環(huán)保、國(guó)土、水資源、信貸、質(zhì)檢等多方面的約束，但落實(shí)到地方層面很難實(shí)現(xiàn)“政令暢通，有些基層政府對(duì)落后產(chǎn)能甚至采取默許或支持態(tài)度。如中央已經(jīng)將節(jié)能減排指標(biāo)納入了地方政府的政績(jī)考核體系，但是大局部地級(jí)市中沒(méi)有建立能源平衡表，缺乏客觀真實(shí)的能耗數(shù)據(jù)，考核指標(biāo)也就容易成為“數(shù)字游戲。再如地條鋼之所以有生存空間，可以在市場(chǎng)上銷(xiāo)售并應(yīng)用到建筑領(lǐng)域，與一些地方政府監(jiān)管部門(mén)不作為、

14、有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)密切相關(guān)。法律法規(guī)和政策執(zhí)行不力的主要原因有兩個(gè)方面：一是中央和地方在認(rèn)識(shí)上不是十分一致，政令很難暢通；缺少可操作性的行政問(wèn)責(zé)機(jī)制又造成行政調(diào)節(jié)手段很難貫徹到位，或者執(zhí)行起來(lái)打折扣。二是國(guó)家沒(méi)有使用非常強(qiáng)的經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)手段使落后產(chǎn)能無(wú)利可圖、甚至虧損經(jīng)營(yíng)，從而無(wú)法迫使落后產(chǎn)能進(jìn)行主動(dòng)關(guān)停。3.地方政府“GDP情結(jié)增加了淘汰落后產(chǎn)能的難度我國(guó)的財(cái)政體制與興旺國(guó)家存在著很大的不同。中央與地方財(cái)政分權(quán)的財(cái)政體制雖然能夠調(diào)動(dòng)地方開(kāi)展經(jīng)濟(jì)的積極性，同時(shí)也成為阻礙淘汰落后產(chǎn)能的重要制約因素。對(duì)落后產(chǎn)能的地方保護(hù)主要表達(dá)為：一些地方政府特別是基層地方政府仍有不同程度地追逐GDP最大化的現(xiàn)象。企

15、業(yè)數(shù)量的多少、產(chǎn)值的大小是地方政府財(cái)政收入的保證，淘汰落后產(chǎn)能對(duì)地方政府而言是砍掉了GDP和財(cái)政收入的重要來(lái)源。鋼鐵等重工業(yè)企業(yè)對(duì)地方GDP、財(cái)政收入拉動(dòng)力很強(qiáng)，特別是經(jīng)濟(jì)相對(duì)落后的地區(qū)，一些在全國(guó)看來(lái)技術(shù)裝備落后的中小型鋼鐵企業(yè)，在當(dāng)?shù)赝荊DP增長(zhǎng)的領(lǐng)頭羊、財(cái)政收入的主要奉獻(xiàn)者，而且還提供了較多的就業(yè)崗位。一些地方政府從局部利益出發(fā)，不但不情愿淘汰這些企業(yè)，甚至與中央政策進(jìn)行博弈，為這些企業(yè)保駕護(hù)航。目前建設(shè)一座年產(chǎn)粗鋼幾十萬(wàn)噸的鋼鐵生產(chǎn)廠，通常需要一年的時(shí)間，在市場(chǎng)行情較好的情況下，投產(chǎn)后兩、三年的時(shí)間就能收回全部投資。這種所謂的快速開(kāi)展模式不僅為民營(yíng)投資者所推崇，而且也為局部地方政府

16、所推崇，因?yàn)樗稍诙虝r(shí)間內(nèi)對(duì)地方經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生較強(qiáng)的拉動(dòng)作用，很容易成為地方經(jīng)濟(jì)效益增長(zhǎng)的“政績(jī)工程；淘汰落后產(chǎn)能必然導(dǎo)致企業(yè)轉(zhuǎn)產(chǎn)、人員安置、債權(quán)債務(wù)處理等一系列具體問(wèn)題，稍有不慎就有可能影響社會(huì)的和諧穩(wěn)定，地方政府為此面臨著巨大的壓力；一些地方已形成以落后產(chǎn)能為主的產(chǎn)業(yè)鏈集群，淘汰鋼鐵產(chǎn)業(yè)落后產(chǎn)能對(duì)該地區(qū)相關(guān)產(chǎn)業(yè)開(kāi)展也有較大的影響。4.全國(guó)范圍內(nèi)市場(chǎng)需求的多元化為落后產(chǎn)能提供了一定的生存空間我國(guó)城鄉(xiāng)之間、東西部地區(qū)之間以及高收入與低收入之間存在著二元分割的現(xiàn)象，造成市場(chǎng)需求的多樣化，如在農(nóng)村地區(qū)和欠興旺地區(qū)廉價(jià)產(chǎn)品反而更具有競(jìng)爭(zhēng)力，這就使得落后產(chǎn)能仍然有較大的市場(chǎng)空間。近年來(lái)高耗能高污染等重化工業(yè)

17、產(chǎn)品的價(jià)格快速上漲也給落后產(chǎn)能提供了生存空間。同時(shí)要看到，落后產(chǎn)能雖然工藝水平落后，但有一局部落后產(chǎn)能所生產(chǎn)的低端鋼材在質(zhì)量上尚能到達(dá)國(guó)家的質(zhì)量要求，當(dāng)國(guó)家不能對(duì)鋼材需求加以引導(dǎo)和調(diào)控時(shí)，落后產(chǎn)能所生產(chǎn)的低端鋼材仍有較大的市場(chǎng)空間。三、淘汰落后鋼鐵產(chǎn)能的根本原那么采用何種形式和手段加快淘汰落后產(chǎn)能的步伐是目前備受關(guān)注的問(wèn)題。國(guó)發(fā)2021年7號(hào)文件已經(jīng)明確淘汰落后產(chǎn)能任務(wù)將逐級(jí)向下分解，最終落實(shí)到具體企業(yè)。相關(guān)的政策約束機(jī)制包括嚴(yán)格市場(chǎng)準(zhǔn)入、強(qiáng)化經(jīng)濟(jì)和法律手段、加大執(zhí)法處分力度等方面，鼓勵(lì)機(jī)制那么涉及加強(qiáng)財(cái)政資金引導(dǎo)、做好職工安置工作、支持企業(yè)升級(jí)改造等三個(gè)方面。?通知?根本上已經(jīng)確定了淘汰任務(wù)

18、的落實(shí)方法和措施框架。推進(jìn)措施包括了經(jīng)濟(jì)、法律、行政的多種手段，但具體的執(zhí)行方案還有待于進(jìn)一步研究落實(shí)。就鋼鐵產(chǎn)業(yè)而言，在淘汰落后產(chǎn)能過(guò)程中應(yīng)遵循如下原那么：1.營(yíng)造優(yōu)勢(shì)產(chǎn)能與落后產(chǎn)能公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)環(huán)境應(yīng)當(dāng)通過(guò)要素市場(chǎng)化改革，建立起淘汰落后產(chǎn)能的最根本、最有力和最長(zhǎng)效的機(jī)制。國(guó)家運(yùn)用經(jīng)濟(jì)手段、法律手段加大淘汰落后產(chǎn)能的力度屬于國(guó)家調(diào)控工業(yè)開(kāi)展方式的范疇；國(guó)家將經(jīng)濟(jì)手段、法律手段作為調(diào)控經(jīng)濟(jì)的首選方式亦有利于政府的職能轉(zhuǎn)變，是我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制不斷完善的根本要求?；谶@樣的認(rèn)識(shí)，國(guó)家在淘汰落后產(chǎn)能的工作中要重點(diǎn)在完善市場(chǎng)體制方面多做根底性工作，一是要深化要素市場(chǎng)的改革，特別是要理順資源、環(huán)境、土地等要

19、素的價(jià)格，使環(huán)境、資源等外部性本錢(qián)能夠以統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)納入到所有企業(yè)的本錢(qián)核算當(dāng)中，真正使落后產(chǎn)能無(wú)利可圖；二是要靈活運(yùn)用稅收杠桿、資源能源價(jià)格機(jī)制的調(diào)控功能，嚴(yán)格相關(guān)環(huán)保、質(zhì)量、平安生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)，形成整個(gè)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行體系對(duì)落后產(chǎn)能的排斥；三是要充分發(fā)揮市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的作用，保護(hù)優(yōu)勢(shì)產(chǎn)能對(duì)落后產(chǎn)能的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，最終到達(dá)有效淘汰落后產(chǎn)能的目的。2.控制中小型煉鐵企業(yè)數(shù)量及規(guī)模，提高行業(yè)協(xié)調(diào)能力歐美日韓等興旺國(guó)家的鋼鐵產(chǎn)業(yè)在組織格局上均是為數(shù)不多的大型鋼鐵企業(yè)與假設(shè)干個(gè)中小型鋼鐵企業(yè)并存，大型鋼鐵企業(yè)保持著技術(shù)優(yōu)勢(shì)、設(shè)備優(yōu)勢(shì)、規(guī)模優(yōu)勢(shì)，并具有較高的行業(yè)控制力。歐美日韓鋼鐵產(chǎn)業(yè)之所以擁有這樣的組織格局，一是因?yàn)槠洚a(chǎn)

20、業(yè)內(nèi)大企業(yè)的規(guī)模及數(shù)量保持相對(duì)適宜的水平；二是因?yàn)槠湔麄€(gè)鋼鐵產(chǎn)業(yè)內(nèi)鋼鐵企業(yè)的數(shù)量根本穩(wěn)定，企業(yè)數(shù)量規(guī)模及最小企業(yè)生產(chǎn)規(guī)模均控制在一個(gè)合理水平上；三是在煉鐵、煉鋼企業(yè)的審批上政府有著嚴(yán)格的規(guī)定，如日本五大高爐生產(chǎn)企業(yè)控制了日本近100%的生鐵產(chǎn)量，韓國(guó)浦項(xiàng)一家企業(yè)控制了韓國(guó)100%的生鐵產(chǎn)量韓國(guó)現(xiàn)代的高爐尚未投產(chǎn)，日本及韓國(guó)政府原那么上不再允許新企業(yè)從事高爐煉鐵生產(chǎn)。日本、韓國(guó)狠抓煉鐵企業(yè)的集中度，主要源于以下幾點(diǎn)：鋼鐵生產(chǎn)各工序能耗由高向低排序依次為：煉鐵、焦化、軋鋼、燒結(jié)、轉(zhuǎn)爐、電爐、球團(tuán)，鋼鐵工業(yè)節(jié)能減排的重點(diǎn)是煉鐵和焦化工序；在長(zhǎng)流程鋼鐵生產(chǎn)工藝中，各個(gè)工序包含焦化、燒結(jié)、球團(tuán)、高爐、轉(zhuǎn)

21、爐、連鑄和熱軋因能源消耗產(chǎn)生的CO2排放比重，高爐煉鐵占整個(gè)生產(chǎn)流程的64.57%，煉鐵全系統(tǒng)包含焦化、燒結(jié)和高爐煉鐵那么占整個(gè)生產(chǎn)流程的86.59%，即減少CO2排放的重點(diǎn)應(yīng)放在煉鐵全系統(tǒng)，尤其是高爐煉鐵工序；鋼鐵生產(chǎn)中煉鐵以前工序的生產(chǎn)本錢(qián)占據(jù)了熱軋鋼材70%以上的本錢(qián)，對(duì)煉鐵本錢(qián)的有效控制有助于優(yōu)化整個(gè)鋼鐵生產(chǎn)流程的本錢(qián)控制；煉鐵工序與燒結(jié)、焦化工序存在較高的關(guān)聯(lián)性，抓住了煉鐵工序的技術(shù)進(jìn)步，無(wú)疑會(huì)帶動(dòng)燒結(jié)與焦化工序的技術(shù)進(jìn)步。日本、韓國(guó)為此一直限制高爐生產(chǎn)企業(yè)的數(shù)量，而且對(duì)高爐生產(chǎn)及高爐備設(shè)定了各種較為苛刻的條件，從而在高爐、燒結(jié)、焦化等工序做到了生產(chǎn)企業(yè)的集中，實(shí)現(xiàn)了高爐、燒結(jié)、焦化

22、等工序的設(shè)備大型化、現(xiàn)代化，防止了高爐、燒結(jié)、焦化等工序落后產(chǎn)能的存在，從而有效地降低了鋼鐵產(chǎn)業(yè)在資源、能源、環(huán)境方面的社會(huì)本錢(qián)。中國(guó)鋼鐵產(chǎn)業(yè)內(nèi)鋼鐵企業(yè)數(shù)量眾多，截止2021年底，共有煉鐵企業(yè)752家，煉鋼企業(yè)350家，鋼材生產(chǎn)企業(yè)4992家。2010年8月8日，工業(yè)和信息化部向社會(huì)公布了鋼鐵行業(yè)淘汰落后產(chǎn)能的企業(yè)名單中，共有171家煉鐵企業(yè)。在這171家煉鐵企業(yè)中，除山東省要淘汰3座1280立方米高爐，13座750立方米至300立方米的高爐外，占比重最大是100立方米到250立方米之間的高爐。而且這171家煉鐵企業(yè)中，國(guó)有大中型企業(yè)所占比重較小，根本以民營(yíng)鋼鐵企業(yè)為主。鑒于鋼鐵產(chǎn)業(yè)目前淘汰落

23、后產(chǎn)能、實(shí)施節(jié)能減排的重點(diǎn)集中在煉鐵、燒結(jié)、焦化等環(huán)節(jié)，我們有必要借鑒日本韓國(guó)的做法，嚴(yán)格限制高爐生產(chǎn)企業(yè)的數(shù)量，如國(guó)家可以視各個(gè)省市的具體情況明確規(guī)定一個(gè)省應(yīng)該有幾個(gè)高爐生產(chǎn)企業(yè)，并通過(guò)淘汰落后產(chǎn)能的方式來(lái)減少中小型煉鐵企業(yè)、煉鋼企業(yè)數(shù)量；通過(guò)嚴(yán)控?zé)掕F、煉鋼企業(yè)的最小生產(chǎn)規(guī)模，推行高爐設(shè)備、轉(zhuǎn)爐設(shè)備的大型化。最終在一個(gè)省內(nèi)實(shí)現(xiàn)生鐵產(chǎn)量的完全集中。這樣做將極大地促進(jìn)整個(gè)鋼鐵產(chǎn)業(yè)各子產(chǎn)業(yè)的組織結(jié)構(gòu)優(yōu)化，提高鋼鐵產(chǎn)業(yè)的協(xié)調(diào)能力及對(duì)上游產(chǎn)業(yè)的話語(yǔ)權(quán)。未來(lái)鋼鐵產(chǎn)業(yè)較為理想的組織格局是大的鋼鐵企業(yè)集團(tuán)控制全行業(yè)的生鐵產(chǎn)量和多種適宜大規(guī)?；a(chǎn)的鋼鐵制品，一些中小型鋼鐵企業(yè)那么更側(cè)重于對(duì)鋼材的深加工和延伸

24、性效勞。鑒于此，國(guó)家在淘汰落后的煉鐵、燒結(jié)、焦化產(chǎn)能時(shí)，要痛下決心，使這些相關(guān)的落后企業(yè)徹底退出煉鐵、燒結(jié)、焦化的生產(chǎn)領(lǐng)域。3.將淘汰落后產(chǎn)能與完善行業(yè)進(jìn)退出機(jī)制相結(jié)合在完善的市場(chǎng)體系中，任何一個(gè)產(chǎn)業(yè)都有著嚴(yán)格、標(biāo)準(zhǔn)的進(jìn)入及退出機(jī)制，以保證優(yōu)秀企業(yè)在市場(chǎng)中能夠得到充分開(kāi)展，劣勢(shì)企業(yè)在市場(chǎng)中被徹底淘汰，從而實(shí)現(xiàn)社會(huì)資源的最優(yōu)配置。如果劣勢(shì)企業(yè)不能被淘汰，優(yōu)勢(shì)企業(yè)就不能得到充分地開(kāi)展、壯大。中國(guó)鋼鐵產(chǎn)業(yè)一直存在著進(jìn)入壁壘較低而退出壁壘較高的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題；如在進(jìn)入壁壘方面，小型鋼鐵生產(chǎn)企業(yè)具有建設(shè)周期短、投資回收快的特點(diǎn)，而且生產(chǎn)操作技術(shù)相對(duì)簡(jiǎn)單，具有生產(chǎn)管理費(fèi)用、人工本錢(qián)較低的“本錢(qián)優(yōu)勢(shì)。許多潛在進(jìn)入

25、者特別是民營(yíng)資本在鋼鐵行業(yè)效益較好的時(shí)候，較為容易地建設(shè)好一個(gè)年產(chǎn)粗鋼幾十萬(wàn)噸的鋼鐵企業(yè)；由于退出壁壘較高，當(dāng)鋼鐵產(chǎn)業(yè)開(kāi)展出現(xiàn)低谷時(shí)，許多劣勢(shì)企業(yè)基于種種原因難以撤離，為了維持企業(yè)生存，只好繼續(xù)留在本行業(yè)中背水一戰(zhàn)，形成社會(huì)資源的巨大浪費(fèi)。提高鋼鐵產(chǎn)業(yè)進(jìn)入壁壘意味著只有優(yōu)勢(shì)資本、優(yōu)勢(shì)技術(shù)才能參與到鋼鐵產(chǎn)業(yè)開(kāi)展當(dāng)中；完善鋼鐵產(chǎn)業(yè)退出壁壘，意味著在競(jìng)爭(zhēng)中處于劣勢(shì)的鋼鐵企業(yè)通常是落后產(chǎn)能的擁有企業(yè)面臨著或破產(chǎn)或被兼并重組的風(fēng)險(xiǎn)，意味著劣勢(shì)企業(yè)的主要決策者及管理層將被淘汰出局。因此，只有完善了產(chǎn)業(yè)進(jìn)退出機(jī)制，優(yōu)勝劣汰的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制才能發(fā)揮作用，才能通過(guò)市場(chǎng)規(guī)律淘汰那些落后產(chǎn)能企業(yè)，促使產(chǎn)業(yè)內(nèi)各種社會(huì)資源向

26、具有市場(chǎng)活力、擁有先進(jìn)產(chǎn)能的優(yōu)勢(shì)企業(yè)集中，這既優(yōu)化了社會(huì)資源配置，又促進(jìn)中國(guó)鋼鐵產(chǎn)業(yè)對(duì)落后產(chǎn)能的淘汰。4.保持產(chǎn)能的適度過(guò)剩有利于淘汰落后產(chǎn)能目前，在討論落后產(chǎn)能時(shí)有人經(jīng)常將落后產(chǎn)能與過(guò)剩產(chǎn)能相混淆。落后產(chǎn)能是個(gè)技術(shù)判斷問(wèn)題，而產(chǎn)能過(guò)剩是個(gè)市場(chǎng)判斷問(wèn)題，即超過(guò)市場(chǎng)需求實(shí)際產(chǎn)出一定程度的產(chǎn)能就是過(guò)剩產(chǎn)能。但是市場(chǎng)需求是不斷發(fā)生波動(dòng)的，因此對(duì)于產(chǎn)能過(guò)剩與否進(jìn)行準(zhǔn)確的判斷非常困難。例如，在本次國(guó)際金融危機(jī)前，鋼鐵行業(yè)產(chǎn)銷(xiāo)兩旺，絕大多數(shù)鋼鐵企業(yè)的產(chǎn)品銷(xiāo)售率、銷(xiāo)售利潤(rùn)率都處于很高的水平但是在金融危機(jī)爆發(fā)后，鋼鐵行業(yè)的訂單需求急劇下降，鋼鐵企業(yè)普遍開(kāi)工缺乏；但是隨著國(guó)家4萬(wàn)億元的投資拉動(dòng)，鋼鐵企業(yè)的開(kāi)工率

27、普遍提高，2021年粗鋼產(chǎn)量更是再創(chuàng)歷史新高。這種需求的大幅度增長(zhǎng)，不僅增加了對(duì)過(guò)剩產(chǎn)能的判斷難度，也增加了淘汰落后產(chǎn)能的難度。產(chǎn)能的適度過(guò)剩，有利于運(yùn)用市場(chǎng)的手段淘汰落后產(chǎn)能。落后產(chǎn)能與過(guò)剩產(chǎn)能也并非是完全割裂、非此即彼的。在完善的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，過(guò)剩的產(chǎn)能一般包括落后產(chǎn)能；而落后產(chǎn)能的淘汰、退出能夠改變市場(chǎng)的供求關(guān)系，減輕產(chǎn)能過(guò)剩的程度。對(duì)過(guò)剩產(chǎn)能只能發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制作用通過(guò)優(yōu)勝劣汰的競(jìng)爭(zhēng)方法讓企業(yè)自行淘汰，政府一般不予介入。政府介入過(guò)剩產(chǎn)能的最主要的判斷是看過(guò)剩產(chǎn)能是否危及到公眾利益。對(duì)于影響并涉及到平安、環(huán)保、資源、群眾身心健康等公眾利益方面的過(guò)剩行業(yè)政府應(yīng)該從維護(hù)公眾利益的角度出發(fā)予以強(qiáng)

28、行限制。這種情況下，由于企業(yè)違反了相應(yīng)的平安、環(huán)保、資源保護(hù)等方面的法律法規(guī)，政府可以不給予這些企業(yè)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。5.改革中央對(duì)地方的考核機(jī)制淘汰落后產(chǎn)能需要對(duì)當(dāng)前的財(cái)政體制和官員的考核機(jī)制進(jìn)行改革，理順中央和地方的財(cái)權(quán)和人事權(quán)，改變地方經(jīng)濟(jì)開(kāi)展中的唯GDP論。各級(jí)地方政府應(yīng)追求綠色GDP增長(zhǎng)，國(guó)家要完善中央對(duì)地方的綠色GDP考核體制。四、淘汰落后產(chǎn)能的根本手段伴隨著淘汰落后產(chǎn)能工作的不斷深入，國(guó)家的行政手段、市場(chǎng)手段也在日益豐富完善。在行政手段方面中央與地方政府、企業(yè)簽訂責(zé)任狀并且把“上大和“關(guān)小有機(jī)結(jié)合起來(lái)；對(duì)未完成淘汰落后產(chǎn)能任務(wù)的地區(qū)嚴(yán)格控制國(guó)家安排投資或核準(zhǔn)的工程；對(duì)淘汰落后產(chǎn)能進(jìn)展嚴(yán)重

29、滯后的地區(qū)實(shí)行“區(qū)域限批。在市場(chǎng)手段方面已經(jīng)先后采取了調(diào)整資源稅、排污收費(fèi)、差異電價(jià)、“高耗能、高污染、資源性產(chǎn)品的出口稅收政策等一系列經(jīng)濟(jì)鼓勵(lì)措施，降低落后產(chǎn)能的利潤(rùn)空間和市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力。2010年8月8日，工業(yè)和信息化部向社會(huì)公布了2021年9月底前鋼鐵行業(yè)淘汰落后產(chǎn)能的企業(yè)名單。為保證這一淘汰落后產(chǎn)能任務(wù)的順利完成，工業(yè)和信息化部對(duì)未按規(guī)定限期淘汰落后產(chǎn)能的企業(yè)撤消排污許可證，銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)不得提供任何形式的新增授信支持，投資管理部門(mén)不予審批和核準(zhǔn)新的投資工程，國(guó)土資源管理部門(mén)不予批準(zhǔn)新增用地，相關(guān)管理部門(mén)不予辦理生產(chǎn)許可，已頒發(fā)生產(chǎn)許可證、平安生產(chǎn)許可證的要依法撤回。此外，對(duì)未按規(guī)定淘汰落

30、后產(chǎn)能、被地方政府責(zé)令關(guān)閉或撤銷(xiāo)的企業(yè)，將采取限期辦理工商注銷(xiāo)登記，或者依法撤消工商營(yíng)業(yè)執(zhí)照的措施。必要時(shí)，政府相關(guān)部門(mén)還可要求電力供給企業(yè)依法對(duì)落后產(chǎn)能企業(yè)停止供電。上述措施可謂是嚴(yán)厲至極，做到了行政手段和市場(chǎng)手段“雙管齊下。但從政策的效能看，這些措施突出了對(duì)落后產(chǎn)能的限制性、約束性作用，對(duì)淘汰落后產(chǎn)能的引導(dǎo)性、鼓勵(lì)性尚有缺乏。1.加強(qiáng)和完善淘汰落后產(chǎn)能的法律手段法律手段是淘汰落后產(chǎn)能的根本性手段，經(jīng)濟(jì)手段是操作性手段，行政手段屬于輔助性手段，即在法律和經(jīng)濟(jì)手段的根底上輔以適度的行政手段，建立行之有效的鼓勵(lì)機(jī)制和科學(xué)合理的監(jiān)督檢查機(jī)制，淘汰落后產(chǎn)能工作必然能夠收到良好的效果。要完善淘汰落后產(chǎn)

31、能的相關(guān)法律法規(guī)，加大對(duì)能耗高、污染重、技術(shù)落后的設(shè)備、工藝的依法淘汰力度。通過(guò)制定相應(yīng)的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)予以明確，對(duì)不符合標(biāo)準(zhǔn)的才能強(qiáng)制淘汰。對(duì)違反節(jié)能、環(huán)保、質(zhì)量、平安等方面法律法規(guī)的要依法淘汰。要完善對(duì)地方政府和企業(yè)的節(jié)能減排考核制度。尤其是要盡快建立地級(jí)市的能源平衡表和操作性較強(qiáng)的節(jié)能減排考核方法，使地方政府和企業(yè)有足夠的動(dòng)力推動(dòng)節(jié)能減排工作；要加強(qiáng)對(duì)淘汰落后產(chǎn)能的社會(huì)監(jiān)督。高耗能、高污染企業(yè)影響著廣闊群眾的切身利益，加強(qiáng)群眾舉報(bào)和社會(huì)監(jiān)督制度將有效推動(dòng)淘汰落后產(chǎn)能工作。2.加強(qiáng)和完善淘汰落后產(chǎn)能的經(jīng)濟(jì)手段1將落后產(chǎn)能對(duì)社會(huì)、資源、環(huán)境所造成的損失轉(zhuǎn)化為企業(yè)的內(nèi)部本錢(qián)應(yīng)用市場(chǎng)化的經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)手段促

32、進(jìn)落后產(chǎn)能的淘汰。目前落后產(chǎn)能的贏利性主要是由于諸多資源消耗本錢(qián)、環(huán)境本錢(qián)等社會(huì)外部本錢(qián)沒(méi)有內(nèi)部化，從而使擁有落后產(chǎn)能的企業(yè)相對(duì)于優(yōu)勢(shì)產(chǎn)能企業(yè)具有一定的“本錢(qián)優(yōu)勢(shì)。政府作為公共利益的代表，應(yīng)運(yùn)用的經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)手段，將諸如環(huán)境、資源等外部性本錢(qián)計(jì)入到所有企業(yè)特別是落后企業(yè)的本錢(qián)中。提高落后產(chǎn)能運(yùn)營(yíng)本錢(qián)的途徑有：差異資源價(jià)格政策，基于落后企業(yè)對(duì)資源的過(guò)度消耗和浪費(fèi)，應(yīng)實(shí)施更高的資源價(jià)格，如繼續(xù)深化差異電價(jià)政策；額外的環(huán)境排污收費(fèi)，基于落后企業(yè)對(duì)環(huán)境的嚴(yán)重破壞，應(yīng)針對(duì)落后企業(yè)在普通排污收費(fèi)的根底上大幅提高征收標(biāo)準(zhǔn)；基于落后企業(yè)對(duì)整個(gè)產(chǎn)業(yè)和國(guó)家可持續(xù)開(kāi)展能力的影響，可對(duì)落后企業(yè)征收可持續(xù)開(kāi)展附加費(fèi)，用于支

33、持整個(gè)產(chǎn)業(yè)的健康開(kāi)展和國(guó)家可持續(xù)開(kāi)展能力的提高。2建立落后產(chǎn)能退出的補(bǔ)償機(jī)制從一些國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)以及我國(guó)的20多年的實(shí)踐看，有必要建立落后產(chǎn)能的退出機(jī)制，通過(guò)經(jīng)濟(jì)手段鼓勵(lì)企業(yè)主動(dòng)地淘汰落后生產(chǎn)能力，通過(guò)完善的制度設(shè)計(jì)解決落后產(chǎn)能退出的后續(xù)問(wèn)題。例如，對(duì)被淘汰企業(yè)的經(jīng)濟(jì)損失給予必要的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，對(duì)在規(guī)定期限內(nèi)淘汰落后產(chǎn)能的企業(yè)給予土地、稅收等方面的優(yōu)惠和新工程優(yōu)先審批立項(xiàng)，建立健全職工再就業(yè)培訓(xùn)基金與最低生活保障制度等；建立淘汰落后產(chǎn)能專(zhuān)項(xiàng)資金，專(zhuān)項(xiàng)資金的來(lái)源包括公共財(cái)政和提高資源稅、環(huán)境排污收費(fèi)，以及落實(shí)差異電價(jià)政策等方面的收益。專(zhuān)項(xiàng)資金主要用于處理淘汰落后產(chǎn)能導(dǎo)致的企業(yè)轉(zhuǎn)產(chǎn)、人員安置、債務(wù)債權(quán)等問(wèn)題。3制定淘汰落后產(chǎn)能的引導(dǎo)性、鼓勵(lì)性政策當(dāng)前可考慮從以下幾方面制訂淘汰落后的