精確分配扶貧資源

1、精確分配扶貧資源 扶貧基本單位應(yīng)細(xì)化到村 苗俊杰 劉瓊近幾年來(lái)，隨著開發(fā)式扶貧邊際效益的降低，扶貧工作面臨著新的難題。一些曾經(jīng)貧困，如今得到發(fā)展、不再適用貧困標(biāo)準(zhǔn)的縣不愿摘掉“貧困帽”，其原因之一在于“退出標(biāo)準(zhǔn)”沒(méi)有建立起來(lái)。而推進(jìn)以村為單位的扶貧，進(jìn)而建立新的貧困標(biāo)準(zhǔn)，提高扶貧的精準(zhǔn)度，讓問(wèn)題的解決有了更多令人期待的空間。真假“貧困縣”之辨既是經(jīng)濟(jì)強(qiáng)縣，又是扶貧工作重點(diǎn)縣，這一看上去自相矛盾的現(xiàn)象，近來(lái)卻有逐漸“冒頭”的趨勢(shì)。從1994年國(guó)家八七扶貧攻堅(jiān)計(jì)劃提出592個(gè)國(guó)家級(jí)貧困縣至今，十多年時(shí)間過(guò)去，一些當(dāng)年的“貧困縣”已經(jīng)或正在擺脫貧困，但還在享受著國(guó)家每年數(shù)千萬(wàn)乃至更多的政策支持。對(duì)這

2、個(gè)問(wèn)題，國(guó)務(wù)院扶貧辦政策法規(guī)司司長(zhǎng)劉福合有著另一層考慮，他在接受瞭望新聞周刊采訪時(shí)表示，要辯證看待這個(gè)問(wèn)題，不能簡(jiǎn)單地認(rèn)為經(jīng)濟(jì)發(fā)展了就一定不能戴“貧困帽”，要看貧困人口減少到什么狀況、貧困發(fā)生率下降到什么程度，貧困農(nóng)民人均純收入達(dá)到什么水平，這是關(guān)鍵。他認(rèn)為，首先，所謂的經(jīng)濟(jì)強(qiáng)縣并不等于已經(jīng)消除了貧困，在西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)，特別是資源型經(jīng)濟(jì)強(qiáng)縣，農(nóng)村貧困問(wèn)題還很突出。其次，不能只看GDP總量、財(cái)政收入等“表面文章”，而要重點(diǎn)看“經(jīng)濟(jì)強(qiáng)縣”可支配的財(cái)力和消除貧困的實(shí)力。在一個(gè)縣內(nèi)，幾個(gè)大的企業(yè)就足以使GDP上升，使財(cái)政收入規(guī)模擴(kuò)大。考核一個(gè)貧困縣是不是經(jīng)濟(jì)強(qiáng)縣，是否脫貧了，主要是看縣域經(jīng)濟(jì)是不是真正

3、發(fā)展了，廣大群眾是不是富裕了。扶貧不是扶持縣城的發(fā)展，而主要是解決農(nóng)民的吃飯問(wèn)題、增收問(wèn)題、富裕問(wèn)題。況且，在錯(cuò)誤的政績(jī)觀指導(dǎo)下，不排除一些地方虛報(bào)數(shù)字、夸大GDP增長(zhǎng)的情況。另外，有些貧困縣在本省、本地區(qū)相對(duì)來(lái)說(shuō)是經(jīng)濟(jì)強(qiáng)縣，并不意味著整體上脫了貧，例如前不久媒體報(bào)道的陜西神木縣。媒體看到的，只是縣城的繁華，發(fā)展滯后的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)反而被掩蓋了。就在這類縣里，深入到農(nóng)村、山區(qū)，百姓生活跟縣城、其他農(nóng)村相比，還是相當(dāng)落后。因此，對(duì)貧困縣“摘帽”問(wèn)題，國(guó)家有著通盤的考慮。調(diào)整貧困縣不是一個(gè)短期行為，在調(diào)整貧困縣所依據(jù)的指標(biāo)中，財(cái)政只是一個(gè)方面，還要看農(nóng)民人均純收入等，僅憑GDP增長(zhǎng)就判定一個(gè)縣是否脫貧，

4、不符合以人為本的科學(xué)發(fā)展觀。不過(guò)，劉福合司長(zhǎng)同時(shí)也肯定，戴著貧困“帽子”不愿意摘的現(xiàn)象確實(shí)存在，雖然不是普遍現(xiàn)象，如今也占到了一定比例。經(jīng)過(guò)多年的扶持，有的貧困縣得到了國(guó)家10多億甚至20多億元資金的投入，實(shí)現(xiàn)了較快發(fā)展，甚至是跨越式發(fā)展。一些資源豐富的貧困縣，經(jīng)過(guò)開發(fā)也富裕起來(lái)，星級(jí)賓館也不算新鮮事，但至今還享受著“貧困縣”的待遇，這也是客觀存在的事實(shí)。貧困“帽子”等于“免費(fèi)午餐”？究竟貧困的“帽子”附帶著怎樣的“特權(quán)”，讓某些今非昔比的貧困縣當(dāng)摘帽時(shí)不行動(dòng)？貧困帽下的優(yōu)惠政策，包括中央、地方的資金投入，還有各部委的支持，如科技項(xiàng)目、計(jì)劃生育服務(wù)、土地開發(fā)、稅收等，具備怎樣的吸引力？劉福合司

5、長(zhǎng)就此進(jìn)一步解釋道，這些年來(lái)，國(guó)家在制定宏觀政策時(shí)有意向貧困地區(qū)和貧困人口傾斜。特別是最近兩年，中央政府實(shí)施了多項(xiàng)針對(duì)貧困地區(qū)和貧困人口的優(yōu)惠政策。比如，在財(cái)政政策方面，從2005年開始，一次性免征592個(gè)重點(diǎn)縣的農(nóng)業(yè)稅；在教育方面，實(shí)施“兩基”攻堅(jiān)項(xiàng)目，并對(duì)重點(diǎn)縣貧困家庭學(xué)生的義務(wù)教育實(shí)行“兩免一補(bǔ)”政策；在衛(wèi)生方面，試點(diǎn)建設(shè)以農(nóng)村貧困家庭為對(duì)象的醫(yī)療救助制度，還有農(nóng)村新型合作醫(yī)療制度，對(duì)中西部地區(qū)，中央政策補(bǔ)助每個(gè)農(nóng)民10元。從資金方面來(lái)看，中央政府在財(cái)力并不寬裕的情況下，不斷加大對(duì)扶貧開發(fā)的投入力度。記者從財(cái)政部獲悉，從1986年到2003年，我國(guó)政府共投入扶貧資金2383.6億元，其中

6、以工代賑資金、財(cái)政發(fā)展資金、三西扶貧資金、少數(shù)民族發(fā)展資金和貸款貼息為主的無(wú)償財(cái)政資金1039.6億元，占到扶貧資金總量的43.6%；投放信貸扶貧資金1344億元。20多年來(lái)，中央財(cái)政安排的專項(xiàng)扶貧資金由1980年的10億元增加到2005年的130億元，累計(jì)達(dá)到1277.8億元。中國(guó)農(nóng)業(yè)大學(xué)人文與發(fā)展學(xué)院院長(zhǎng)李小云教授分析，扶貧資金定位于縣，是貧困縣不愿摘帽的重要原因。他說(shuō)，20年前我國(guó)開始實(shí)施開發(fā)式扶貧戰(zhàn)略，國(guó)家曾于1986年和1994年兩次確定了國(guó)家級(jí)貧困縣331個(gè)和592個(gè)，其目的是為了集中力量，防止扶貧資金的分散使用；2001年為了適應(yīng)新世紀(jì)我國(guó)扶貧工作的特點(diǎn)，又將國(guó)家級(jí)貧困縣改為扶貧

7、工作重點(diǎn)縣。中央黨?！叭r(nóng)”問(wèn)題研究中心秘書長(zhǎng)曾業(yè)松教授認(rèn)為，國(guó)家對(duì)貧困地區(qū)有很多扶持政策，根據(jù)財(cái)政扶貧資金管理辦法，中央財(cái)政扶貧資金要90%用于國(guó)家級(jí)貧困縣，也就是說(shuō)只要戴上“國(guó)定縣”的帽子，每年就能獲得上千萬(wàn)的無(wú)償財(cái)政扶貧資金。在這筆巨額無(wú)償資金的誘惑下，縣級(jí)的價(jià)值判斷也相應(yīng)發(fā)生了扭曲，爭(zhēng)取獲得“貧困縣”的帽子成為其“政績(jī)”之一；當(dāng)資源變得稀缺時(shí)，資源配置過(guò)程中的博弈極容易導(dǎo)致“尋租”現(xiàn)象的出現(xiàn)。此外，從目前確定貧困縣的指標(biāo)看，缺乏剛性的科學(xué)統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，又沒(méi)有動(dòng)態(tài)的監(jiān)控，談不上及時(shí)有效的貧困狀況評(píng)估體系。這也從客觀上助長(zhǎng)了某些富起來(lái)的貧困縣不摘帽的行為。劉福合司長(zhǎng)表示，針對(duì)這些問(wèn)題，國(guó)家也采

8、取了一些對(duì)策，根據(jù)實(shí)事求是的原則，讓那些城鄉(xiāng)都富裕起來(lái)的地區(qū)及時(shí)摘掉貧困“帽子”，把那些沒(méi)有得到國(guó)家扶持的新貧困縣吸納進(jìn)來(lái)。2001年，國(guó)家對(duì)原定592個(gè)貧困縣進(jìn)行了調(diào)整，有70個(gè)左右的貧困縣摘掉了“帽子”，同時(shí)也新確定了同樣數(shù)量的新貧困縣。同時(shí)，劃分貧困的線雖然沒(méi)有調(diào)整，但是扶貧覆蓋面在逐步擴(kuò)大。當(dāng)前，中央300多億扶貧資金中，有70%左右用在592個(gè)貧困縣，還有相當(dāng)一部分資金用在沒(méi)戴貧困縣“帽子”的貧困縣。誰(shuí)來(lái)幫貧困縣摘掉貧困的“帽子”讓貧困縣摘掉貧困的“帽子”，不能簡(jiǎn)單地依靠行政命令，既需要來(lái)自經(jīng)濟(jì)進(jìn)步和社會(huì)發(fā)展的內(nèi)部動(dòng)力，也需要政策因素等外力的助推作用。劉福合司長(zhǎng)告訴瞭望新聞周刊，解決

9、貧困縣不愿意“摘帽”的問(wèn)題，新世紀(jì)頭10年內(nèi)，主要有3項(xiàng)工作重點(diǎn)：一是整村推進(jìn)，確定貧困村，越過(guò)縣級(jí)政府直接安排各項(xiàng)資金進(jìn)村。二是產(chǎn)業(yè)化扶貧，國(guó)家首批確定了260家龍頭企業(yè)，實(shí)行政策性引導(dǎo)，促進(jìn)勞動(dòng)力就業(yè)。三是勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移培訓(xùn)，中央確定了30多個(gè)基地，省市縣也定了一批，和當(dāng)?shù)貏趧?dòng)部門聯(lián)合培訓(xùn)勞動(dòng)力。將村定位為扶貧的基本單位，整村推進(jìn)扶貧的做法，正受到越來(lái)越多的關(guān)注。據(jù)李小云教授介紹，2001年政府開始把村級(jí)扶貧規(guī)劃作為整村推進(jìn)的主要理念和技術(shù)手段，一個(gè)顯著特點(diǎn)就是瞄準(zhǔn)的人群更加清晰。針對(duì)傳統(tǒng)扶貧中貧困村識(shí)別模糊等典型問(wèn)題，2002年全國(guó)共按照這一技術(shù)系統(tǒng)確定了14.8萬(wàn)多個(gè)貧困村，如今已有12.

10、5萬(wàn)個(gè)貧困村完成了村級(jí)規(guī)劃。對(duì)象人口則根據(jù)人均年現(xiàn)金收入、人均年糧食產(chǎn)量、不安全住房戶比例等8項(xiàng)指標(biāo)來(lái)確定，有利于將比較富?；蛏鐣?huì)保障范圍內(nèi)的人口剝離出來(lái)，指向更加明確。在微觀層面，村級(jí)扶貧也在某種程度上矯正了扶貧項(xiàng)目和對(duì)象需求之間的錯(cuò)位，成為目前為止能夠有效促進(jìn)資金瞄準(zhǔn)的一項(xiàng)制度創(chuàng)新。李小云認(rèn)為，村級(jí)扶貧實(shí)質(zhì)上具備促進(jìn)農(nóng)村綜合發(fā)展的潛力，可以看成一個(gè)村的社會(huì)發(fā)展規(guī)劃，如果各部門能按照這個(gè)框架進(jìn)行投入，扶貧工作勢(shì)必更加卓有成效，因此有必要建立以貧困社區(qū)社會(huì)發(fā)展為中心、保護(hù)與開發(fā)結(jié)合的扶貧開發(fā)新戰(zhàn)略。整村推進(jìn)，不僅是引入扶貧工作的一種新思路，也正在實(shí)踐中得到一步步驗(yàn)證。近幾年來(lái)，整村推進(jìn)的成果在江西等地已有集中體現(xiàn)。據(jù)江西省扶貧辦主任張志豪介紹，從2002年開始，江西省確定了1200個(gè)重點(diǎn)村，在每個(gè)村成立扶貧小組，培訓(xùn)骨干，制定并實(shí)施規(guī)劃，很多貧困村面貌發(fā)生改觀。如四面環(huán)山的興國(guó)縣城崗鄉(xiāng)白石村，2000年全村農(nóng)民人均純收入不足600元；實(shí)施村級(jí)規(guī)劃短短3年多，全村628戶農(nóng)民人均純收入達(dá)到1984元。國(guó)務(wù)院扶貧辦和江西省扶貧辦還將提供