公共服務(wù)的選擇困境及其治理省略廣州市環(huán)衛(wèi)服務(wù)承包實(shí)踐觀察

1、第 25 卷第 4 期2013 年 8 月行政學(xué)院學(xué)報(bào)Journal of Guangdong Institute of Public AdministrationVol. 25 No. 4Aug. 2013公共服務(wù)供給問(wèn)題二篇 ( 之二)公共服務(wù)合同的選擇困境及其治理基于廣州市環(huán)衛(wèi)服務(wù)合同承包的實(shí)踐觀察( 廣州行政學(xué)院，510070)廣州摘要: 地方在公共服務(wù)合同承包時(shí)常常因承包企業(yè)、合同規(guī)則、合同周期的選擇陷于困境。從理論上分析選擇困境產(chǎn)生的，主要在于信息不對(duì)稱、不確定性和短期合作行為導(dǎo)致的 “逆向選擇”行為。由此應(yīng)優(yōu)化公共服務(wù)合同的選擇機(jī)制，包括信息披露機(jī)制、競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制以及合作機(jī)制。: 公

2、共服務(wù)合同; 選擇; 治理號(hào):D63 31 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼: A 文章編號(hào): 1008 4533 ( 2013) 04 0012 06伴隨著市場(chǎng)化的深入與職能轉(zhuǎn)變，越來(lái)越多的地方選擇合同承包作為公共服務(wù)供給的主要機(jī)制。然而，在選擇公共服務(wù)合同時(shí)并不順利，常常因?yàn)槌邪髽I(yè)、合同規(guī)則、合同周期的選擇而陷于困境。公共服務(wù)合同承包的最大是: 如何在既有體制所限定的選擇范圍內(nèi)追求效率和公平的雙重價(jià)值，以及如何公共服務(wù)和市場(chǎng)的特點(diǎn)，激勵(lì)和市場(chǎng)化合同的實(shí)施。本文將以廣州市環(huán)衛(wèi)服務(wù)市場(chǎng)化實(shí)踐為落腳點(diǎn)，著重探討公共服務(wù)合同承包中 所遭遇的選擇困境及其治理。一、公共服務(wù)合同的選擇問(wèn)題廣州市環(huán)衛(wèi)服務(wù)領(lǐng)域的市場(chǎng)化始于 1

3、995 年，至今已有十多年的歷史。過(guò)去由大包大攬的作業(yè)模式基本上被以企業(yè)生產(chǎn)服務(wù)，與居民負(fù)責(zé)監(jiān)督的新的模式取代。經(jīng)過(guò)地方多年的市場(chǎng)培育，廣州市環(huán)衛(wèi)市場(chǎng)從無(wú)到有，從少到多。環(huán)衛(wèi)服務(wù)作業(yè)市場(chǎng)屬于無(wú)形市場(chǎng)，衛(wèi)服務(wù)經(jīng)營(yíng)企業(yè) ( 賣方) 利( 買方) 提供城市道路的清掃、保、處理、利用以及環(huán)衛(wèi)基礎(chǔ)設(shè)施的建其商品交換主要是通過(guò)招標(biāo)采購(gòu)的形式進(jìn)行。在這個(gè)市場(chǎng)用的物資、技術(shù)、設(shè)備及勞動(dòng)，通過(guò)向居民、潔，生活、糞便、醫(yī)療和渣土的收集、設(shè)、運(yùn)行管理、維護(hù)等服務(wù)內(nèi)容，滿足城市建設(shè)和居民的生活需要，完成商品 ( 環(huán)衛(wèi)服務(wù)) 著多方面的決策，其中對(duì)承包企業(yè)的選擇、合同交換。1部門在訂立公共服務(wù)合同時(shí)，規(guī)則的選擇以及承包

4、期的選擇常常在實(shí)踐中遭遇困境。合同承包企業(yè)的選擇困境。長(zhǎng)期以來(lái)，環(huán)衛(wèi)服務(wù)都是采取直接生產(chǎn)的方式，環(huán)衛(wèi)服1.收稿日期:基金項(xiàng)目: 作者簡(jiǎn)介:201303 01科學(xué)基金青年項(xiàng)目基于產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)與利益群體的城市治理模式創(chuàng)新研究( 編號(hào): 12CZZ035) 。( 1980) ，女，江西瑞昌人，廣州行政學(xué)院公共管理教研部副教授，管理學(xué)博士，研究方向?yàn)楣卜?wù)與地方治理。12務(wù)機(jī)構(gòu)大多是事業(yè)編制，經(jīng)費(fèi)依靠財(cái)政撥付，市場(chǎng)中的環(huán)衛(wèi)企業(yè)不僅數(shù)量少、規(guī)模小，而且不齊。多年的市場(chǎng)化發(fā)展并沒(méi)有從根本上提升環(huán)衛(wèi)服務(wù)市場(chǎng)的發(fā)育水平，環(huán)衛(wèi)企業(yè)總體上仍然處公布的數(shù)據(jù)，于 “低質(zhì)量、低標(biāo)準(zhǔn)、低水平” 的三低發(fā)展階段。據(jù)廣州市環(huán)衛(wèi)

5、行業(yè)目前全市有各類清潔公司 700 多家，其中在行業(yè)登記的 562 家，這 562 家中屬于 A 級(jí)企業(yè)的僅有 34 家，屬于 B 級(jí)企業(yè)的有 90 家，屬于 C 級(jí)企業(yè)的有 388 家，屬于其他會(huì)員的有 50家。2而在這 34 家 A 級(jí)資質(zhì)的企業(yè)中，可供選擇的服務(wù)質(zhì)量較好的環(huán)衛(wèi)企業(yè)僅有 10 多家。這種總體規(guī)模偏小、實(shí)力較弱的行業(yè)整體狀況導(dǎo)致在確立環(huán)衛(wèi)服務(wù)的市場(chǎng)準(zhǔn)入方面無(wú)法抬高門檻，很多時(shí)候幾乎不設(shè)置任何只是為了能夠有足夠數(shù)量的環(huán)衛(wèi)企業(yè)應(yīng)標(biāo)。由此大小企業(yè)都可以自由進(jìn)入這一市場(chǎng)，結(jié)果就是在競(jìng)爭(zhēng)中一些規(guī)模大、實(shí)力強(qiáng)、信譽(yù)好的大企業(yè)往往由于報(bào)價(jià)被規(guī)模小、信譽(yù)差的小企業(yè)取代。而這本非部門的初衷，而

6、是在整體行業(yè)水平低下、的承包費(fèi)用偏低的狀況下不得已的選擇。與此同時(shí)，行業(yè)的普遍低水平也制約了對(duì)企業(yè)的高標(biāo)準(zhǔn)和嚴(yán)要求。從廣州市整體的環(huán)衛(wèi)企業(yè)經(jīng)營(yíng)狀況看，不論是環(huán)衛(wèi)作業(yè)的機(jī)械化水平，還是處理和污染防治的技術(shù)含量，還是環(huán)衛(wèi)工人消化和應(yīng)用新技術(shù)、新工藝的能力、以及環(huán)衛(wèi)企業(yè)的規(guī)劃化經(jīng)營(yíng)能力和科學(xué)管理方法都無(wú)法全面達(dá)到的需求。這也就使得難以執(zhí)行對(duì)于不達(dá)標(biāo)欲 “罷” 不能。最企業(yè)的懲戒措施。在事后的行動(dòng)中，小企業(yè)不斷發(fā)生道德風(fēng)險(xiǎn)，令地方后，就是環(huán)衛(wèi)企業(yè)的區(qū)域性特征也制約了選擇。如在廣州市比較有影響的、比較的車市環(huán)衛(wèi)機(jī)械設(shè)備廠不僅承包了 DS 區(qū)市容環(huán)衛(wèi)局環(huán)衛(wèi)車隊(duì)，而且還取得了兩個(gè)區(qū)環(huán)衛(wèi)隊(duì)和兩個(gè)區(qū)部分機(jī)械清掃

7、作業(yè)的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，年產(chǎn)值達(dá)幾千萬(wàn)元，堪稱是國(guó)內(nèi)環(huán)衛(wèi)企業(yè)的領(lǐng)頭 羊。但是 “領(lǐng)頭羊” 充其量也就這么大的規(guī)模，而且它們僅僅承擔(dān)了各自區(qū)域的環(huán)衛(wèi)作業(yè)任務(wù)， 實(shí)力不強(qiáng)，市場(chǎng)開拓能力弱。3合同規(guī)則的選擇困境。市容市貌就像是城市的一張臉，環(huán)衛(wèi)工作是 “面子工程”，正是環(huán)2.衛(wèi)工作的這種特殊性決定了無(wú)論對(duì)于哪一項(xiàng)工作的現(xiàn)場(chǎng)檢查都自然而然地牽涉到環(huán)衛(wèi)工作，其頻率上具有典型的多發(fā)性，導(dǎo)致執(zhí)行過(guò)程中經(jīng)常變更，使訂立合同時(shí)簽訂的靜態(tài)條款頻頻失效， 生城市;承擔(dān)高額的合同變更成本。調(diào)研反映，由于 “創(chuàng)衛(wèi)”、“”(“創(chuàng)衛(wèi)” 指爭(zhēng)創(chuàng)衛(wèi)” 指爭(zhēng)創(chuàng)文明城市) 以及亞運(yùn)保障等各種政治性要求而帶來(lái)的各種突擊性檢“查任務(wù)使得保潔

8、檢查具有典型的不確定性，不論白天、黑夜， 配合市、區(qū)布置的臨時(shí)性、階段性任務(wù) ( 會(huì)檢、突擊整治、想來(lái)檢查就下來(lái)檢查。而為了活動(dòng)等) ，各個(gè)街道辦的經(jīng)常處于高度動(dòng)員的狀態(tài)，正如 A 區(qū) CG 街街道辦所言: “尤其是市檢期間他喜歡什么時(shí)候來(lái)檢查就什么時(shí)候來(lái)檢查，也不管你與企業(yè)簽訂合同是多少個(gè)小時(shí)保潔的，是簽的 24 小時(shí)還是 16 小時(shí)，哪怕半夜三更他們都會(huì)過(guò)來(lái)檢查，去看內(nèi)街巷的保潔工作?！?根據(jù)調(diào)研情況反映，合同訂立的保潔標(biāo)準(zhǔn)一般主馬路是 16 小時(shí)保潔，城中村、內(nèi)街巷里面是 8 小時(shí)保潔。而遇到 “創(chuàng)衛(wèi)”“” 檢查，主馬路則要求 24 小時(shí)保潔，城中村、內(nèi)街巷也必須 16 小時(shí)以數(shù)量繁多、

9、頻頻要求的各種檢查評(píng)比，承包企業(yè)在環(huán)衛(wèi)作業(yè)中對(duì)投入的時(shí)間、 等常常處于一種不確定的狀態(tài)，企業(yè)往往就合同文本之外額外增加的生產(chǎn)成本向。為了迎接以及經(jīng)費(fèi)要求追加費(fèi)用。街道辦的同志無(wú)奈地告訴我們:“對(duì)于街道來(lái)講，這種創(chuàng)衛(wèi)創(chuàng)什么的工作是經(jīng)常性的，我們多少天沒(méi)有休過(guò)周末了，每天晚上工作到 10 點(diǎn)半。有能力的給點(diǎn)加班費(fèi)，但是也是象征性的; 沒(méi)這個(gè)能力的連加班費(fèi)都沒(méi)有。我們員就無(wú)所謂，但公司不同，超出合同范圍的每一分鐘都跟你算帳。這里面有后續(xù)經(jīng)費(fèi)的問(wèn)題。作為公司來(lái)講這是無(wú)法回避的問(wèn)題，是合 情合理的要求。特別是環(huán)衛(wèi)工人，你讓他加班不給加班費(fèi)，那就是違法的行為。這方面的投入真是無(wú)法估算，簽了一年 300 萬(wàn)

10、的合同，為了應(yīng)付這些突發(fā)最后要花都搞不清楚。主要是不確定因素太多啦! ” 由于合同執(zhí)行中不確定性的因素太多，導(dǎo)致合同變更過(guò)多，而合同變更又直接改變合同規(guī)則。133. 合同周期的選擇困境。還有一個(gè)比較有爭(zhēng)議性的問(wèn)題就在于承包的周期。如我們所調(diào)研的 JK 街在兩年多的時(shí)間里更換了 3 家承包公司。對(duì)于承包企業(yè)來(lái)說(shuō)，希望盡量延長(zhǎng)承包周期， 收回前期投入的環(huán)衛(wèi)服務(wù)配套設(shè)施的成本; 但對(duì)于而言，卻希望縮短承包周期，以防范企業(yè)簽約后的投機(jī)行為。如采用與保潔公司一年一簽的 JH 街就如是談到: “街道并不是對(duì)公司很。一年一年訂的話，對(duì)我們來(lái)說(shuō)可以主動(dòng)一點(diǎn)，如果不好的話一年以后到期就可以自動(dòng)解 除合約。但是也

11、有一個(gè)弊病。對(duì)于公司來(lái)說(shuō)他只有一年合同，投入就受到限制，如果按照三年期 投入，一年解除合約那公司就虧損了。而一年期跟三年期的投入是不一樣，質(zhì)量肯定也是不同 的。所以長(zhǎng)期合同和短期合同各有利弊。公司希望合同周期訂長(zhǎng)一點(diǎn)，但是街道又擔(dān)憂一旦簽了 合同以后，公司總是唯利是圖。” 而與之對(duì)應(yīng)的是，環(huán)衛(wèi)服務(wù)的企業(yè)就對(duì)這種一年一簽的合同承 包形式叫苦不迭。某環(huán)衛(wèi)企業(yè)的相關(guān) 就如是指出: “對(duì)于公司來(lái)說(shuō)，希望承包周期起碼有三年我們才有錢賺。要不然我第一年都是投入，第二年才能平衡，第三年才有盈余。你現(xiàn)在就一年時(shí)間，你說(shuō)我是投入好還是不投入好啊? 那樣你服務(wù)質(zhì)量不高也不能怪我啊! ” 實(shí)踐觀察，的問(wèn)題，服務(wù)質(zhì)量

12、更差。選擇短期合同二、公共服務(wù)合同選擇困境的理論分析在任何公共服務(wù)的市場(chǎng)化供給既有效率又有效力，中，都必須面對(duì)兩個(gè)根本性的: ( 1)( 2)要想公共服務(wù)的假如市場(chǎng)并能夠在多大程度上依賴促成其的市場(chǎng)?善，不具備競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)所要求的條件和水平，是否有能力有效地管理這些承包合同?413這兩個(gè)，有面的因素限制了自發(fā)性市場(chǎng)縮減規(guī)模、提高效率的作用。在于信息不對(duì)稱時(shí)1. 信息不對(duì)稱與 “逆向選擇”。合同選擇機(jī)制出現(xiàn)問(wèn)題，首要部門和承包企業(yè)事前隱藏了信息，事后隱藏了行動(dòng)，所以在合同選擇與實(shí)施時(shí)出現(xiàn)了逆向選擇和道的很多可能是專門化，而不是標(biāo)準(zhǔn)化的服務(wù)，并且往往還需要在充滿缺陷的 可能并不知道要買什么，到哪里去買

13、，甚至買到的到底是什么，這些都德風(fēng)險(xiǎn)。市場(chǎng)中去所。限制了市場(chǎng)機(jī)制發(fā)揮自身作用。合同治理的成效在很大程度上取決于選擇 “優(yōu)秀的” 承包商的能力。如果在環(huán)衛(wèi)服務(wù)的外程中，人隱藏了談判和締約的真實(shí)信息，甚至提供虛假信息，就可能導(dǎo)致逆向選擇問(wèn)題。非對(duì)稱信息模式被許多 中著名的案例就是 “檸檬市場(chǎng)”。在檸檬市場(chǎng)上只有賣學(xué)家用來(lái)分析市場(chǎng)反應(yīng)問(wèn)題，其的質(zhì)量而買方不知道，買方誤為市場(chǎng)價(jià)格反映了檸檬的市場(chǎng)質(zhì)量，價(jià)格高的平均質(zhì)量就好，由此出售低質(zhì)檸檬的人就會(huì)通過(guò)提的價(jià)格得到額外的，而這些則來(lái)自出售高質(zhì)檸檬者的損失，其結(jié)果是低質(zhì)檸高檬充斥市場(chǎng)。5也就是說(shuō)，當(dāng)過(guò)劣的賣方對(duì)質(zhì)量比買方有的信息時(shí)，低質(zhì)量的將會(huì)高質(zhì)量的，從

14、而使市場(chǎng)上的質(zhì)量持續(xù)下降。環(huán)衛(wèi)服務(wù)市場(chǎng)也如同 “檸檬市場(chǎng)”一般，是低素質(zhì)的企業(yè)高素質(zhì)的企業(yè)。作為向市場(chǎng)環(huán)衛(wèi)服務(wù)的一方和企業(yè)作為可提企業(yè)的素質(zhì)和承受能力而買方并供這種服務(wù)的另一方在市場(chǎng)上了關(guān)系。當(dāng)賣方知道全了解時(shí)，買方誤以為中標(biāo)的價(jià)格反映了市場(chǎng)的質(zhì)量，因而愿意在這種價(jià)格下賣方提供的服務(wù)。實(shí)際上賣方在提供環(huán)衛(wèi)服務(wù)時(shí)隱藏了許多重要信息，如故意降低價(jià)格，或以降低工人工資和罰款的方式來(lái)降低成本，當(dāng)然這信息在事前是的。而高素質(zhì)的企業(yè)往往采用誠(chéng)實(shí)守信的經(jīng)營(yíng)方式隱瞞真實(shí)成本，自然在招標(biāo)時(shí)不是具有信息優(yōu)勢(shì)，結(jié)果必然是低素質(zhì)的企業(yè)中標(biāo)，而高素質(zhì)的企業(yè)市場(chǎng)。長(zhǎng)此以往，低素質(zhì)的企業(yè)就會(huì)占據(jù)環(huán)衛(wèi)服務(wù)市場(chǎng)導(dǎo)致質(zhì)量下降。而

15、結(jié)合環(huán)衛(wèi)服務(wù)的特定籌資機(jī)制，它所的逆向選擇風(fēng)險(xiǎn)可能更高。因?yàn)槟承┉h(huán)衛(wèi)服務(wù)是由特( 比如街道) 自行籌資來(lái)供給的，對(duì)于某些財(cái)政比較緊張，或者環(huán)衛(wèi)服定地域內(nèi)的基層務(wù)的優(yōu)先性不高的基層而言，較低的承包價(jià)格可能已經(jīng)將某些優(yōu)質(zhì)的公司排除出了市場(chǎng)，而愿意以較低價(jià)格承包的供應(yīng)商往往會(huì)在今后的服務(wù)供給中一些非常嚴(yán)重的缺陷。不確定性與 “逆向選擇”。市場(chǎng)化競(jìng)爭(zhēng)帶來(lái)不確定性，這會(huì)使公共服務(wù)的供給更加復(fù)雜。2.14比如，作為買方，多高的價(jià)格才是合理的? 供應(yīng)商的服務(wù)到底應(yīng)該達(dá)到什么樣的質(zhì)量? 同類的產(chǎn)品供應(yīng)商是否應(yīng)該收取不同的費(fèi)用等等。指出: 大型組織的是尋找降低不確定性的方式，而不是低廉的價(jià)格。658 在私人市場(chǎng)

16、上，尋找能夠公司在可接受成本上生產(chǎn)可接受商品的穩(wěn)定模式，常常比 “弱肉強(qiáng)食、適者生存” 的競(jìng)爭(zhēng)模式更加重要。之間的長(zhǎng)期關(guān)系即便在商界，也是一種慣例而非特例，這里關(guān)鍵并不在高的效率，而在于是否能夠達(dá)到主滿意的要求。做不到這一點(diǎn)的供應(yīng)商將會(huì)被淘汰，這才是競(jìng)爭(zhēng)的真正含義。如果考慮到我國(guó)特 定背景下公共服務(wù)的供給時(shí)常還夾雜有各種政治含義，就會(huì)使得市場(chǎng)機(jī)制的 “失靈” 更加明顯。確定激勵(lì)和懲罰機(jī)制，是委托人和人之間，包括機(jī)構(gòu)上下級(jí)之間在內(nèi)的所有關(guān)系的內(nèi)容之一。自行提供公共服務(wù)的情況下，等級(jí)制下的權(quán)威機(jī)制是實(shí)施激勵(lì)和懲罰的主要機(jī)制。市場(chǎng)化供給公共服務(wù)的情況下則更加復(fù)雜。需要設(shè)計(jì)激勵(lì)和懲罰措施找到供應(yīng)商和之

17、間的平衡點(diǎn)，保證自利的供應(yīng)商在特定的時(shí)間、特定的地點(diǎn)、以特定的價(jià)格提供特定的服務(wù)。部門為了減少事后的不確定性，避免機(jī)會(huì)行為和糾紛，盡可能將可預(yù)見的事項(xiàng)納入合同之中，諸如總承包費(fèi)用、服務(wù)內(nèi)容、質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、獎(jiǎng)懲措施都規(guī)定得非常具體詳細(xì)。這種靜態(tài) 的完全合同，雖然設(shè)計(jì)很完美，但在事后卻很難執(zhí)行。就拿當(dāng)初簽定的環(huán)衛(wèi)合同來(lái)說(shuō)并沒(méi)有考慮廣州市 “創(chuàng)衛(wèi)”、“” 對(duì)合同的沖擊，隨著 “創(chuàng)衛(wèi)”、“” 活動(dòng)的展開，臨時(shí)性的任務(wù)亦不斷增加，原先確定的保潔時(shí)間和質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)也隨之提高。導(dǎo)致合同雙方就相關(guān)問(wèn)題再談判，從而成本。本來(lái)部門選擇完全合同是為了規(guī)避事后風(fēng)險(xiǎn)，實(shí)際上卻選擇了增加了工作難度和全合同，增加了事后的風(fēng)險(xiǎn)。另一

18、方面，由于自身也是一個(gè)龐大的體系，就環(huán)衛(wèi)服務(wù)而言，不同的服務(wù) ( 比如內(nèi)街保潔和主干道保潔) 就是由不同層級(jí)的分別提供的。考慮到還需要依賴于下級(jí)完成某些政治性任務(wù)，同樣需要激勵(lì)和懲罰機(jī)制。此外，政自身的目標(biāo)經(jīng)常模糊不清，承包商也、企業(yè)、公民的復(fù)雜網(wǎng)絡(luò)中活府在很多情況下其實(shí)難以運(yùn)用有實(shí)際意義的懲罰措施。未必能夠有效服務(wù)提供過(guò)程，同時(shí)承包商還需要在動(dòng)，這些不確定因素都可以成為承包商規(guī)避懲罰的借口。在信息不對(duì)稱、監(jiān)管的情況下，就算做出懲罰，承包商也可能會(huì)通過(guò)機(jī)會(huì)尋求 “補(bǔ)償”。行為轉(zhuǎn)嫁成本，或者在今后的工作中以其他的方式去3. 短期合作行為與 “逆向選擇”。對(duì)于合同周期的選擇，是選擇短期合同還是中長(zhǎng)

19、期合同，兩難選擇。由于環(huán)衛(wèi)服務(wù)市場(chǎng)是一個(gè)全競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)，存在許多不確定性。部門同樣部門在選擇合同期限時(shí)，一般不敢選擇長(zhǎng)期合同，擔(dān)心與承包企業(yè)簽定長(zhǎng)期合同，容易被市場(chǎng) “套牢”，給今后的工作造成。于是部門只好選擇短期合同 ( 一年) ，原以為短期合同對(duì)部門工作有利尤其對(duì)干不好的企業(yè)，解除合同容易，隨時(shí)可以選擇新的企業(yè)，然而短期合同 “麻煩”。一方面企業(yè)由于合同期短，對(duì)未來(lái)前景缺乏樂(lè)觀而穩(wěn)定的預(yù)期，舍不得投入 甚至經(jīng)營(yíng)者有 “大撈一把” 的思想，追求利潤(rùn)最大化，造成企業(yè)內(nèi)部勞資關(guān)系緊張，而工人卻頻頻 “跳槽”，影響公司正常工作的開展。另一方面部門由于每年都要選擇新的承包企業(yè)，常常在工作交接時(shí)出現(xiàn) “

20、空檔”，原承包企業(yè)在交接前工作懈怠環(huán)衛(wèi)質(zhì)量下降; 新承包企業(yè)接手后需要熟悉情況，適應(yīng)環(huán)境。這個(gè)交接期一兩，多則半年才能轉(zhuǎn)入正常狀態(tài)。實(shí)際上，選擇短期合同，不僅不利于調(diào)動(dòng)企業(yè)的積極性，而且還會(huì)使企業(yè)因短期行為產(chǎn)生道德風(fēng)險(xiǎn)，而部門不僅不能選擇高素質(zhì)的企業(yè)作為合作伙伴，而且還會(huì)造成企業(yè)的素質(zhì)下降，和管理成本上升，合作難度加大。事實(shí)表明，合同期限太短是造成逆向選擇的重要部門因合同期。短選擇了低素質(zhì)的企業(yè)，而低素質(zhì)的企業(yè)也因合同短選擇了低素質(zhì)的勞動(dòng)者。如此選擇下去環(huán)衛(wèi) 服務(wù)市場(chǎng)就會(huì)出現(xiàn) “惡性” 循環(huán)的結(jié)果。三、優(yōu)化公共服務(wù)合同的選擇機(jī)制如何在信息全和不對(duì)稱狀態(tài)下，健全合同選擇機(jī)制，是整個(gè)合同治理機(jī)制應(yīng)

21、解決的一個(gè)15問(wèn)題。廣州環(huán)衛(wèi)服務(wù)市場(chǎng)化的實(shí)踐證明，由于在設(shè)計(jì)合同選擇機(jī)制時(shí)遵循的是少投入、低成本、低門檻的選擇原則，但是又期望獲得高質(zhì)量、高效率、高標(biāo)準(zhǔn)的服務(wù)回報(bào)，這種目標(biāo)失 衡的規(guī)則設(shè)計(jì)是導(dǎo)致逆向選擇和道德風(fēng)險(xiǎn)的重要 。因此，要提高公共服務(wù)合同承包后的服務(wù)質(zhì)量與服務(wù)效率，提升公眾的滿意度，就必須改進(jìn)合同選擇機(jī)制。1. 信息披露機(jī)制。信息披露是合同雙向選擇的首要條件。信息披露問(wèn)題面對(duì)的是那些一旦被披露就能證明或被驗(yàn)證的私人信息，它的關(guān)鍵問(wèn)題是讓信息擁有方披露。因?yàn)橛行畔⒌囊环讲荒軋?bào)告虛假信息，他只能在披露或不披露之間選擇。私人信息可驗(yàn)證性研究有一個(gè)非常重要的理論完全披露定理。該理論強(qiáng)調(diào)在滿足一

22、定條件時(shí)，所獲得的均衡結(jié)果是有信息的一方完全披露信息。當(dāng)完全披露的所有條件不全滿足時(shí)，自愿披露行為一般產(chǎn)生所有相關(guān)的公共信息，這時(shí)可能需要強(qiáng)制性披露執(zhí)行。雖然強(qiáng)制性信息披露具有重要的作用，但是在實(shí)際操作中這種往往很難執(zhí)行。另一方面，如果有些制度的設(shè)計(jì)能夠最小化總的披露成本并且能夠承諾只生產(chǎn)和披露最相關(guān)或最必要的信息的話，它就是最優(yōu)的制度。7135 筆者認(rèn)為，企業(yè)出于自利性追求，主動(dòng)完全披露與自身利益密切相關(guān)的服務(wù)生產(chǎn)信息，因此，通過(guò)實(shí)行強(qiáng)制主體在參全的。性信息披露是非常有必要的。目前地方大多只是公開政務(wù)信息，并未要求市場(chǎng)與公共服務(wù)供給的過(guò)程中披露相關(guān)的生產(chǎn)信息。這種信息披露機(jī)制是不對(duì)等的，也是

23、這種情況，應(yīng)通過(guò)解決合同雙方信息披露問(wèn)題，對(duì)應(yīng)披露而不披露的一方，實(shí)行強(qiáng)制。這樣就能保證合同雙方在相關(guān)和必要的信息的披露出的選擇。2. 競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。解決簡(jiǎn)單不對(duì)稱信息下合同選擇問(wèn)題的另一種思路是引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。如果每個(gè)人都擁有私人信息，那么委托人降低人信息的一個(gè)重要途徑就是在人之間引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，即采取拍賣的辦法，拍賣理論的研究得出了如等價(jià)定理、贏者等重要的結(jié)論。7204 競(jìng)爭(zhēng)也許使委托人降低對(duì)人的激勵(lì)問(wèn)題，但勝出者的出售比所有投標(biāo)人的估價(jià)都要高，勝出在某種意義上是一個(gè)壞消息，這是因?yàn)樗@示了勝出方高估了商品的價(jià)值。在這種情況下，我們碰到的是贏者的。如果采用人績(jī)效的相對(duì)評(píng)價(jià)機(jī)制，它的主要好處是可以降

24、低人共同沖擊的風(fēng)險(xiǎn)，但對(duì)委托人而言會(huì)增加管理難度和評(píng)價(jià)成本。錦標(biāo)風(fēng)險(xiǎn)厭惡的賽則是一種現(xiàn)實(shí)中最常見的相對(duì)績(jī)效評(píng)價(jià)形式，它的好處是降低了委托人事后產(chǎn)出的激勵(lì)。因?yàn)楫a(chǎn)生的序數(shù)排序很容易測(cè)量，并且很難控，可能更重要的是委托人沒(méi)有激勵(lì)操控錦標(biāo)賽的結(jié)果，無(wú)論誰(shuí)勝出，他都必須對(duì)獲勝者進(jìn)行。這種競(jìng)爭(zhēng)方式，有利于委托人在新一輪的拍賣中選擇錦標(biāo)賽的優(yōu)勝者。8雖然，拍賣與錦標(biāo)賽制都是委托人在人之間組織競(jìng)爭(zhēng)的式，前者側(cè)重對(duì)人的選擇，后者側(cè)重對(duì)人績(jī)效的，這兩種競(jìng)爭(zhēng)方式所導(dǎo)致的結(jié)果各有利弊。因此，在設(shè)計(jì)合同選擇機(jī)制時(shí)，既要保持人之間的適度競(jìng)爭(zhēng)，人之前的“合謀”，又要防止委托人通過(guò)設(shè)置不平等的條件，降低對(duì)人的激勵(lì)?？傊?，委

25、托人在選擇代理人之前引入競(jìng)爭(zhēng)，仍是解決信息不對(duì)稱全問(wèn)題的一種有效機(jī)制。比較理想的是數(shù)名投標(biāo)者參與的真正競(jìng)爭(zhēng)性招標(biāo)，當(dāng)幾個(gè)的投標(biāo)者勢(shì)均力敵、難分伯仲，很難在其中作出抉擇時(shí)，與承包商協(xié)議定標(biāo)不失為一個(gè)解決辦法，但必須是在確定承包者之后。目前的經(jīng)驗(yàn)顯示，競(jìng)爭(zhēng)招標(biāo)和協(xié)議定標(biāo)最后確定的價(jià)格并無(wú)明顯差別。委托人在選擇人之后，仍需要在人之間保持一定的競(jìng)爭(zhēng)，而組織錦標(biāo)賽是對(duì)人的一種有效激勵(lì)。合作機(jī)制。選擇長(zhǎng)期合作關(guān)系是克服合同短期行為，避免事后道德風(fēng)險(xiǎn)和逆向選擇的一3.個(gè)有效機(jī)制。曾指出，由于存在著委托人和人之間的信息不對(duì)稱問(wèn)題，因?yàn)楦?jìng)爭(zhēng)機(jī)制“直接節(jié)約出來(lái)的大量成本在一定程度上又花在了大量的談判、執(zhí)行和監(jiān)督上

26、”，相比于協(xié)調(diào)以及分權(quán)協(xié)調(diào)所帶來(lái)的高昂的協(xié)調(diào)成本，合同制意味著高昂的承諾成本。9164 對(duì)于合作雙方而言，信守責(zé)任與承諾意味著對(duì)合作聲譽(yù)問(wèn)題的關(guān)注。聲譽(yù)的價(jià)值等價(jià)于主體對(duì)未來(lái)合作的預(yù)將不期，它決定局中人維護(hù)聲譽(yù)的行為。四位16學(xué)家克、完全信息引入重復(fù)博弈，建立一個(gè)聲譽(yù)模型專門用來(lái)解答有限次重復(fù)博弈中出現(xiàn)合作現(xiàn)象的問(wèn) 題，大大擴(kuò)展了對(duì)重復(fù)博弈的合作行為的形成機(jī)制的解釋。10214 223 在重復(fù)博弈中，參與人假設(shè)有足夠的耐心，任何短期的機(jī)會(huì)易關(guān)系，那么參與人就有積極性為行為的所得都是微不足道的，參與人著力于實(shí)現(xiàn)一種長(zhǎng)期的交 建立一個(gè)樂(lè)于合作的聲譽(yù)，同時(shí)也有積極性懲罰對(duì)會(huì)行為。重復(fù)博弈導(dǎo)致合作，提

27、示人們關(guān)注聲譽(yù)機(jī)制的價(jià)值。因此，運(yùn)用合同機(jī)制要注重長(zhǎng)期效益、克服短期行為，尤其要選擇那些關(guān)注合作聲譽(yù)、信守合作承諾的對(duì)象作為長(zhǎng)期路徑。11合作的伙伴，這是克服合作困境的四、結(jié)語(yǔ)廣州市環(huán)衛(wèi)服務(wù)合同承包的實(shí)踐引出了三點(diǎn)重要的啟示: 首先，依賴私人部門履行其公共服務(wù)職能的范圍在擴(kuò)展，但是從實(shí)踐觀察看，這種拓展與市場(chǎng)本身發(fā)育不足形成激烈的矛 盾與，這就需要通過(guò)市場(chǎng)準(zhǔn)入、行業(yè)培育、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范等措施造就和發(fā)展一定數(shù)量的優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)生產(chǎn)主體以滿足部門的多元選擇。其次，在新的公共服務(wù)供給，治理的中心從權(quán)力轉(zhuǎn)向了合同。與科層制中從政策到具體的連續(xù)權(quán)力鏈條不一樣，承包合同分離了服務(wù)的提供者和服務(wù)生產(chǎn)者，這就造成了權(quán)力的斷裂和分散，增加了成本。部門可以通過(guò)各種正式或者非正式的制度和規(guī)范去影響承包商，但是他們不能依賴縱向的行政指令形式，而必須依 賴于特定的激勵(lì)約束機(jī)制來(lái)贏得承包商們對(duì)任務(wù)的積極回應(yīng)。這同時(shí)也意味著的職能悄然發(fā)生了變化: 具體生產(chǎn)和提供服務(wù)的職能在消減，而對(duì)實(shí)際從事服務(wù)提供的 “人” 的監(jiān)督職能卻在增加。最后，公共服務(wù)的合同承包治理機(jī)制需要 整。即便是同一種公共服務(wù)，不同地區(qū)，甚至不同層次的不同的具體情境進(jìn)行 “適應(yīng)性” 調(diào)部門所的市場(chǎng)條件和政治環(huán)境也是不一樣的