我國銀行危機(jī)救助法律制度的缺陷及其改進(jìn)

1、    我國銀行危機(jī)救助法律制度的缺陷及其改進(jìn)                     關(guān)鍵詞: 危機(jī)救助/最后貸款人制度/接管制度/存款保險(xiǎn)制度             內(nèi)容提要: 銀行危機(jī)救助法律制度是有效化解銀行危機(jī)的一個(gè)重要保障機(jī)制

2、,是金融安全法制的有機(jī)組成部分。本文分析了我國銀行危機(jī)救助法律制度存在的問題,在借鑒國外相關(guān)立法與經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上,提出了改進(jìn)我國銀行危機(jī)救助法律制度的措施,即改革中央銀行最后貸款人制度、完善對(duì)危機(jī)銀行的接管制度和盡快建立明確的存款保險(xiǎn)制度。                              &

3、#160;              一、我國銀行危機(jī)救助法律制度現(xiàn)狀銀行危機(jī)救助是指對(duì)發(fā)生危機(jī)的銀行機(jī)構(gòu)進(jìn)行拯救,以恢復(fù)其清償能力、經(jīng)營能力,救助的目的在于盡快控制危機(jī),防止系統(tǒng)危機(jī)的發(fā)生,維護(hù)金融安全,保護(hù)存款人和社會(huì)公共利益。從國外的立法與實(shí)踐看,銀行危機(jī)救助主要存在三種法律制度安排,即中央銀行的最后貸款人制度、存款保險(xiǎn)制度和對(duì)危機(jī)銀行的接管制度。最后貸款人是一國中央銀行履行銀行的職能,向暫時(shí)出現(xiàn)流動(dòng)性困難的銀行提供緊急援助的一種制度安排,其目的是防止暫時(shí)流動(dòng)

4、性危機(jī)向清償危機(jī)和系統(tǒng)性危機(jī)的轉(zhuǎn)化。中央銀行作為最后貸款人,向可能或已經(jīng)發(fā)生信用危機(jī)的銀行提供流動(dòng)性支持是世界各國的普遍做法。如美國聯(lián)邦儲(chǔ)備法規(guī)定,作為最后借款人,美聯(lián)邦儲(chǔ)備銀行可以向會(huì)員銀行提供臨時(shí)性抵押貸款;德國聯(lián)邦信用業(yè)法規(guī)定,德意志聯(lián)邦銀行可通過限額之內(nèi)的合格票據(jù)再貼現(xiàn)和證券抵押貸款的方式向各銀行隨時(shí)提供流動(dòng)性支持。存款保險(xiǎn)制度是指由經(jīng)營存款業(yè)務(wù)的金融機(jī)構(gòu)按規(guī)定費(fèi)率向法定的專門存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)繳納保險(xiǎn)金,在投保金融機(jī)構(gòu)出現(xiàn)支付危機(jī)或面臨破產(chǎn)時(shí),由存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)向其提供資金援助或直接向其存款者支付部分或全部存款的特殊的保險(xiǎn)制度。根據(jù)世界銀行的統(tǒng)計(jì),截止2000年,全球已有72個(gè)國家建立了存款保

5、險(xiǎn)制度。存款保險(xiǎn)制度與最后貸款人制度具有極強(qiáng)的危機(jī)救助功能,它們是各國反銀行危機(jī)的重要法律制度安排,二者一起構(gòu)成各國拯救危機(jī)銀行的核心法律制度。存款保險(xiǎn)制度通過保險(xiǎn)費(fèi)支付、資金援助等手段使危機(jī)銀行走出困境;最后貸款人制度通過流動(dòng)性援助,使陷入困境的銀行走出困境,兩種制度共同組成一國保護(hù)性監(jiān)管體系,構(gòu)成一國金融體系的最后一道安全防線。對(duì)危機(jī)銀行的接管是指金融監(jiān)管部門依法對(duì)陷入危機(jī)的銀行通過成立接管組織強(qiáng)行介入,行使經(jīng)營管理權(quán),防止其資產(chǎn)和業(yè)務(wù)進(jìn)一步惡化,以保護(hù)存款人和其他債權(quán)人,恢復(fù)銀行經(jīng)營能力的法律行為。它是對(duì)出現(xiàn)困難、瀕臨破產(chǎn)但有繼續(xù)經(jīng)營價(jià)值的銀行采取的一種挽救措施。在商業(yè)銀行不能支付到期債

6、務(wù),瀕臨破產(chǎn)時(shí),各國法律都無一例外地規(guī)定,由銀行監(jiān)管部門成立接管組織進(jìn)行接管,對(duì)其實(shí)施整頓改組,幫助其重新調(diào)整經(jīng)營方向,合理組織資金運(yùn)用,改善經(jīng)營管理,以使被接管的商業(yè)銀行恢復(fù)正常的經(jīng)營能力。如美國聯(lián)邦儲(chǔ)備法規(guī)定,聯(lián)儲(chǔ)銀行和聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司可以充當(dāng)瀕臨倒閉銀行的接管人,并在了解和調(diào)查被接管銀行發(fā)生信用危機(jī)原因的基礎(chǔ)上,根據(jù)問題所在,制定相應(yīng)的對(duì)策來挽救被接管的銀行。菲律賓中央銀行法規(guī)定,金融董事會(huì)(菲律賓中央銀行的決策機(jī)構(gòu))發(fā)現(xiàn)某個(gè)銀行或非銀行金融機(jī)構(gòu)處于不愿清償或無力清償狀態(tài),為保護(hù)存款人或債權(quán)人的利益,可任命一名接管人接管該機(jī)構(gòu)的資產(chǎn)、負(fù)債和進(jìn)行管理,行使必要的權(quán)力重新整頓機(jī)構(gòu),恢復(fù)其活力

7、。我國銀行危機(jī)救助制度的內(nèi)容主要規(guī)定在中國人民銀行法(1995)、商業(yè)銀行法(1995)、防范和處置金融機(jī)構(gòu)支付風(fēng)險(xiǎn)暫行辦法(1998)等法律法規(guī)中,具體的救助方式有中央銀行提供再貸款給予流動(dòng)性支持、中央銀行對(duì)陷入危機(jī)的銀行進(jìn)行接管或組織并購。關(guān)于再貸款,中國人民銀行法第27條規(guī)定,中國人民銀行根據(jù)執(zhí)行貨幣政策的需要,可以決定對(duì)商業(yè)銀行貸款的數(shù)額、期限、利率和方式,但貸款的期限不得超過一年;防范和處置金融機(jī)構(gòu)支付風(fēng)險(xiǎn)暫行辦法第22條規(guī)定,對(duì)于出現(xiàn)支付風(fēng)險(xiǎn)后必須通過人民銀行再貸款方式給予流動(dòng)性支持的金融機(jī)構(gòu),應(yīng)由人民銀行省級(jí)分行(現(xiàn)為大區(qū)行,下同)提出方案,報(bào)總行審批。中國人民銀行作為我國的中央

8、銀行,在救助危機(jī)金融機(jī)構(gòu)時(shí)先后多次履行了最后貸款人職責(zé)。如1997年11月實(shí)施緊急流動(dòng)支持,成功拯救了威海城市商業(yè)銀行的危機(jī);1998年,海南發(fā)展銀行因兼并28家資本充足率低、資產(chǎn)質(zhì)量差、不能支付到期債務(wù)的城市信用社,托管5家被關(guān)閉的信用社而導(dǎo)致自身經(jīng)營惡化,出現(xiàn)客戶擠兌現(xiàn)象,為解決擠兌造成的支付危機(jī),中國人民銀行向海南發(fā)展銀行提供了34億元人民幣的再貸款進(jìn)行緊急援助;19971998年期間,我國有42家有問題的吸收社會(huì)公眾存款的機(jī)構(gòu)被中國人民銀行依法關(guān)閉,為防止這些個(gè)別、局部風(fēng)險(xiǎn)演變?yōu)橄到y(tǒng)性、區(qū)域性甚至全國性危機(jī),在對(duì)問題機(jī)構(gòu)的處置中,中國人民銀行向這些機(jī)構(gòu)提供了數(shù)額巨大的緊急流動(dòng)支持。我國

9、對(duì)危機(jī)銀行的接管制度主要是由商業(yè)銀行法確立的。商業(yè)銀行法第64條規(guī)定,商業(yè)銀行已經(jīng)或可能發(fā)生信用危機(jī),嚴(yán)重影響存款人的利益時(shí),中國人民銀行可以對(duì)該銀行實(shí)行接管;接管的目的是對(duì)被接管的商業(yè)銀行采取必要措施,以維護(hù)存款人的利益,恢復(fù)商業(yè)銀行的正常經(jīng)營能力。第65至68條對(duì)接管決定的發(fā)布、接管組織實(shí)施、接管期限、接管終止作了規(guī)定。1995年10月中國人民銀行依法接管嚴(yán)重資不抵債的中銀信托投資公司,這是中國人民銀行實(shí)行接管的第一家金融機(jī)構(gòu)。接管一年期滿后,中國人民銀行批準(zhǔn)中銀信托投資公司由廣東發(fā)展銀行收購,其債權(quán)債務(wù)由廣東發(fā)展銀行承接。廣東發(fā)展銀行按1:1的比例收購中銀信托投資公司的實(shí)有股權(quán)并承接其債

10、權(quán)債務(wù),較好地保護(hù)了債權(quán)人的利益。二、我國銀行危機(jī)救助法律制度評(píng)析從立法與危機(jī)處理的實(shí)踐看,我國為救助危機(jī)金融機(jī)構(gòu)做出了一定的努力,及時(shí)鎖定了風(fēng)險(xiǎn),避免了大范圍的系統(tǒng)危機(jī),維護(hù)了金融的基本穩(wěn)定。但危機(jī)救助法律制度也暴露出許多不足,主要表現(xiàn)在一是現(xiàn)有制度不完善,二是制度缺位?，F(xiàn)有制度不完善體現(xiàn)為中央銀行的最后貸款人制度和對(duì)危機(jī)銀行的接管制度有缺陷。最后貸款人制度存在的主要問題有:一是拯救標(biāo)準(zhǔn)不明確,哪些機(jī)構(gòu)應(yīng)該拯救,哪種程度應(yīng)該拯救缺乏明確的法律規(guī)定, 以至實(shí)踐中對(duì)危機(jī)金融機(jī)構(gòu)的救助基本上是無限度的支持,“對(duì)所有出現(xiàn)危機(jī)的金融機(jī)構(gòu)都實(shí)行貸款援助、對(duì)所有的存款者都實(shí)施賠償?shù)倪^度保護(hù),客觀上鼓勵(lì)了銀

11、行進(jìn)行投機(jī)行為,加劇了金融風(fēng)險(xiǎn)”;【3】二是救助工具單一,目前主要是再貸款,再貼現(xiàn)等手段運(yùn)用不多,且再貸款中多是信用貸款,抵押貸款很少;三是拯救權(quán)過于集中,表現(xiàn)在目前我國出現(xiàn)問題的金融機(jī)構(gòu)多為地方性中小金融機(jī)構(gòu),而防范和處置金融機(jī)構(gòu)支付風(fēng)險(xiǎn)暫行辦法規(guī)定,對(duì)于出現(xiàn)支付風(fēng)險(xiǎn)后必須通過人民銀行再貸款方式給予流動(dòng)性支持的金融機(jī)構(gòu),應(yīng)由人民銀行省級(jí)分行提出方案,報(bào)總行審批,這使處于監(jiān)管一線的分支機(jī)構(gòu)在再貸款的動(dòng)用上沒有決策權(quán),易延誤拯救的最佳時(shí)機(jī);四是中央銀行在提供緊急流動(dòng)性支持時(shí)缺乏清楚的配套措施以懲罰銀行不謹(jǐn)慎行為的決策者和受益各方。對(duì)危機(jī)銀行的接管制度存在的不足主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面:一是接管標(biāo)準(zhǔn)

12、不明確。商業(yè)銀行法第64條規(guī)定,商業(yè)銀行已經(jīng)或可能發(fā)生信用危機(jī),嚴(yán)重影響存款人的利益時(shí),中國人民銀行可以對(duì)該銀行實(shí)行接管。此處“已經(jīng)或可能發(fā)生信用危機(jī)”的衡量標(biāo)準(zhǔn),“嚴(yán)重影響存款人的利益”的判定標(biāo)準(zhǔn),都缺乏一個(gè)相對(duì)明晰的界定。接管標(biāo)準(zhǔn)的模糊將會(huì)影響危機(jī)處理部門迅速做出判斷,進(jìn)而及時(shí)、快速地介入危機(jī)機(jī)構(gòu)解決危機(jī)。二是缺乏重整措施。接管組織在接管陷入危機(jī)的銀行后,應(yīng)采取一系列的重整措施,挽救危機(jī),幫助銀行恢復(fù)正常的經(jīng)營能力。重整措施是挽救銀行危機(jī)的關(guān)鍵,立法應(yīng)予明確,但我國商業(yè)銀行法對(duì)此未作任何規(guī)定。三是未對(duì)接管組織的行為做出必要的限制。制度缺位主要是缺乏明確的存款保險(xiǎn)制度。我國盡管早在1993年

13、國務(wù)院關(guān)于金融體制改革的決定中就指出要建立存款保險(xiǎn)基金,1997年全國金融工作會(huì)議又提出要建立適合國情的存款保險(xiǎn)制度,但這一制度至今尚未建立。由于存款保險(xiǎn)制度缺位,致使在危機(jī)救助中對(duì)危機(jī)金融機(jī)構(gòu)的流動(dòng)性支持、接管等多由中國人民銀行承擔(dān),使中國人民銀行的責(zé)任過于繁重,更大的問題是,最后貸款人制度的過度使用會(huì)導(dǎo)致基礎(chǔ)貨幣供應(yīng)量的增加,帶來通貨膨脹,由此也導(dǎo)致了中國人民銀行維護(hù)幣值穩(wěn)定職責(zé)與最后貸款人職責(zé)的沖突。一方面,中國人民銀行為穩(wěn)定幣值必須嚴(yán)肅執(zhí)行貨幣政策,不得以貨幣發(fā)行人的便利而增投基礎(chǔ)貨幣處置銀行危機(jī);另一方面,中國人民銀行為化解銀行危機(jī),確保金融體系的安全與穩(wěn)定,在救助措施單一的情況下,

14、又不得不履行最后貸款人職責(zé),動(dòng)用基礎(chǔ)貨幣。在存款人的保護(hù)方面,從近年我國處理危機(jī)金融機(jī)構(gòu)的實(shí)踐看,我國自始至終對(duì)存款人的利益是予以保護(hù)的,等于我國政府提供了一個(gè)隱含的存款保險(xiǎn)制度,其實(shí)質(zhì)上是國家的信用擔(dān)保。而隱含的存款保險(xiǎn)制度由于缺乏一個(gè)有形的保險(xiǎn)基金和明確的“游戲規(guī)則”,帶有隨意性和模糊性,因此當(dāng)某個(gè)金融機(jī)構(gòu)出現(xiàn)問題時(shí),公眾極易出現(xiàn)猜疑甚至參與擠兌的強(qiáng)烈動(dòng)機(jī),我國一些地方發(fā)生的大面積擠兌的事實(shí)說明了這點(diǎn)。而有一個(gè)明確的存款保險(xiǎn)制度公眾就不會(huì)因某個(gè)銀行出現(xiàn)危機(jī)而擔(dān)心自己的存款招致?lián)p失而產(chǎn)生恐慌心理,導(dǎo)致連鎖反應(yīng)。因此,我國迫切需要建立明確的存款保險(xiǎn)制度,由存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)分擔(dān)一定的救助職責(zé),消除存

15、款擠兌和恐慌,維護(hù)公眾對(duì)銀行的信心。三、改進(jìn)我國銀行危機(jī)救助法律制度的思考(一)改革中央銀行最后貸款人制度。第一,確立明確的救助規(guī)則。中央銀行在提供流動(dòng)性救助時(shí)是否應(yīng)設(shè)計(jì)一些明確的規(guī)則,即關(guān)于中央銀行是否救助,何時(shí)救助以及何條件下救助等,對(duì)這一問題目前有不同的看法。1974年,十國集團(tuán)和瑞士的中央銀行行長曾發(fā)表聲明,認(rèn)為事先確定流動(dòng)性支持的具體規(guī)則是不可行的,因?yàn)閷⒅醒脬y行的承諾明確化、具體化,可能導(dǎo)致銀行對(duì)中央銀行流動(dòng)性支持的依賴。【4】有些學(xué)者也認(rèn)為,中央銀行最后貸款人的標(biāo)準(zhǔn)不宜太明確,否則易產(chǎn)生道德風(fēng)險(xiǎn),即如果銀行形成了中央銀行會(huì)出手拯救危機(jī)的預(yù)期,它們往往會(huì)過于從事高風(fēng)險(xiǎn)的活動(dòng),因此,

16、應(yīng)該實(shí)行“建設(shè)性模棱兩可”(),使銀行不確定自己是否是援助的對(duì)象,給銀行以壓力,使其謹(jǐn)慎行動(dòng)。【5】我們認(rèn)為,在我國制定一個(gè)明確的救助規(guī)則是必要的。其一,可以防止中央銀行受非法干預(yù),導(dǎo)致緊急貸款救助的濫用。預(yù)先設(shè)立規(guī)則,可以幫助判定是否濫用權(quán)力的行為,增強(qiáng)公眾對(duì)中央銀行行為的監(jiān)督;其二,在缺乏經(jīng)驗(yàn)的情況下,明確的規(guī)則可以使救助工作有章可循,有法可依,減少貸款決策的隨意性、盲目性;其三,緊急救助的透明度可以減少不確定性,對(duì)金融機(jī)構(gòu)和存款人有鎮(zhèn)定效應(yīng),產(chǎn)生中央銀行會(huì)救助危機(jī)的良好的心理預(yù)期,從而減弱存款人參與擠兌的心理動(dòng)機(jī),維護(hù)公眾信心。至于中央銀行救助可能產(chǎn)生的道德風(fēng)險(xiǎn),可以通過其他手段予以補(bǔ)救

17、,如按懲罰性的利率貸出資金,加強(qiáng)對(duì)銀行有關(guān)責(zé)任人的處罰等。第二,完善貨幣市場(chǎng)和公開市場(chǎng)操作,為中央銀行最后貸款手段的及時(shí)、靈活、有效的運(yùn)用創(chuàng)造條件。同時(shí)要建立和完善再貸款中的抵押貸款制度,保證中央銀行再貸款的安全。第三,合理劃分人民銀行總行和各級(jí)分支機(jī)構(gòu)在危機(jī)救助中的職責(zé),對(duì)運(yùn)用再貸款、動(dòng)用存款準(zhǔn)備金的權(quán)限可依據(jù)數(shù)額大小在總分支行間進(jìn)行劃分,以把握救助時(shí)機(jī),降低拖延成本,提高救助效率,最大限度地防止危機(jī)蔓延和減輕存款人的損失,防止單個(gè)銀行危機(jī)演變?yōu)橄到y(tǒng)性危機(jī)。第四,加強(qiáng)中央銀行與銀監(jiān)會(huì)的合作與協(xié)調(diào)。我國設(shè)立銀監(jiān)會(huì)之后,中央銀行負(fù)責(zé)宏觀貨幣政策的制定與實(shí)施,銀監(jiān)會(huì)專事商業(yè)銀行監(jiān)管。職能的劃分決定

18、了只有銀監(jiān)會(huì)才能快速地得到金融風(fēng)險(xiǎn)方面的信息,但銀監(jiān)會(huì)不可能給發(fā)生擠兌風(fēng)險(xiǎn)的銀行以資金救助,因?yàn)橹醒脬y行是最后貸款人職責(zé)的履行者;而銀行風(fēng)險(xiǎn)一般都具有暫時(shí)性、突發(fā)性的特征,一旦不及時(shí)救援就會(huì)發(fā)生嚴(yán)重的社會(huì)問題。因此,在新的監(jiān)管體制下,必須加強(qiáng)中央銀行與銀監(jiān)會(huì)的合作與協(xié)調(diào)。建議在未來的銀行業(yè)監(jiān)督管理法中對(duì)中央銀行與銀監(jiān)會(huì)在銀行風(fēng)險(xiǎn)防范與處置的合作和協(xié)調(diào)方面做出明確規(guī)定,形成制度化的跨部門協(xié)調(diào)機(jī)制,以更好地發(fā)揮中央銀行作為最后貸款人的作用。(二)完善對(duì)危機(jī)銀行的接管制度。一是界定接管標(biāo)準(zhǔn)。就國外立法看,一般都確立有較為明確的接管標(biāo)準(zhǔn)。如美國1991年聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司促進(jìn)法規(guī)定,對(duì)于資本致命短缺的銀

19、行,若銀行的資本比率降至2%以下時(shí),聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司有權(quán)在90天內(nèi)指定一個(gè)接管人或監(jiān)管者;若九個(gè)月后,該銀行資本仍然處于致命短缺狀況,則必須指定一個(gè)接管人。新加坡1971年銀行法規(guī)定,商業(yè)銀行有下列情形之一的,新加坡貨幣主管當(dāng)局可以接管該銀行的管理和業(yè)務(wù),或者命令他人管理及經(jīng)營該銀行的業(yè)務(wù):銀行無法履行其債務(wù),已經(jīng)或?qū)⒁飘a(chǎn)、停止支付;若該銀行繼續(xù)開展業(yè)務(wù),將損害其存款人或債權(quán)人利益;銀行已違反或不能履行銀行法的有關(guān)規(guī)定。我國應(yīng)參照國外有關(guān)立法,確立一個(gè)基本的接管標(biāo)準(zhǔn)。二是明確重整措施。重整措施應(yīng)包括:對(duì)被接管的銀行進(jìn)行整頓和改組;人民銀行發(fā)放臨時(shí)貸款,給予資金援助;清理財(cái)產(chǎn),催收債權(quán)。三是對(duì)

20、接管組織的行為做出必要的限制。我國現(xiàn)行立法缺乏對(duì)接管組織行為的限制,使接管組織對(duì)危機(jī)銀行有較大的自由處置權(quán)。為防止權(quán)力的濫用,保證被接管銀行的合法權(quán)益,實(shí)現(xiàn)接管目的,有必要對(duì)接管組織的行為做出必要的限制。如規(guī)定接管組織的一切行為應(yīng)以挽救銀行,保護(hù)存款人利益、維護(hù)金融秩序穩(wěn)定為準(zhǔn)則,接管組織及其人員不得有損害銀行利益和其他人利益之行為;接管組織在接管銀行期間行使權(quán)力不力,使銀行或存款人遭受不必要損失的,應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任等。(三)建立明確的存款保險(xiǎn)制度。我們認(rèn)為我國應(yīng)制定存款保險(xiǎn)法,對(duì)存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)的設(shè)置及其職能、投保方式、投保機(jī)構(gòu)范圍、保險(xiǎn)標(biāo)的、保險(xiǎn)基金的籌集及保險(xiǎn)費(fèi)率核定、存款保險(xiǎn)限額、保險(xiǎn)

21、金給付等內(nèi)容進(jìn)行設(shè)計(jì)與規(guī)范,以立法形式構(gòu)架存款保險(xiǎn)制度。限于篇幅,現(xiàn)僅就幾個(gè)主要問題提出一些建議。關(guān)于存款保險(xiǎn)制度組織形式的選擇。根據(jù)出資方式的不同,各國存款保險(xiǎn)制度的組織形式可分為三種類型:一是由政府出資設(shè)立公營的存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu),稱官方模式,美國、加拿大、英國等屬于該種模式;二是由政府和銀行機(jī)構(gòu)共同出資設(shè)立公私合營的混合型存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu),屬于官銀模式,如日本存款保險(xiǎn)公司由政府、日本銀行和銀行業(yè)聯(lián)合出資;三是由銀行同業(yè)出資設(shè)立行業(yè)性的民營存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu),即非官方模式。就國際經(jīng)驗(yàn)看,政府介入程度與存款保險(xiǎn)制度的救助能力直接相關(guān),因?yàn)檎慕槿胩峁┝藝倚庞?一旦發(fā)生銀行危機(jī),除了存款保險(xiǎn)基金,政府會(huì)以

22、國家財(cái)政為擔(dān)保向存款保險(xiǎn)基金提供支持,所以多數(shù)國家的存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)為官方模式。就我國而言,如果完全由銀行同業(yè)出資設(shè)立民營存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu),由于缺乏強(qiáng)制性,會(huì)影響對(duì)危機(jī)的迅速及時(shí)處理;我國財(cái)政資金緊張,完全由政府獨(dú)立出資建立也有困難。因此,較好的選擇是由政府和銀行機(jī)構(gòu)共同出資組建一個(gè)全國性的存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)。該機(jī)構(gòu)應(yīng)實(shí)行一級(jí)法人制度,定性為非營利性的、專門的政策性保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)。關(guān)于存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)職能的定位。就世界各國存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)的職能看,有單一和綜合之分。單一職能只限于保險(xiǎn)基金的籌集管理和投保金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)時(shí)對(duì)存款人進(jìn)行賠付,即最基本的保險(xiǎn)職能;綜合職能則不僅包括保險(xiǎn)職能,還包括對(duì)投保金融機(jī)構(gòu)的各種援助職能和一定

23、的監(jiān)管職能。隨著存款保險(xiǎn)制度的進(jìn)一步發(fā)展,各國存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)的職能具有綜合化的趨勢(shì)。我國存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)的職能定位也應(yīng)綜合化,存款保險(xiǎn)法應(yīng)賦予存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)多重職能。具體包括:一是監(jiān)管職能,即對(duì)投保金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)督管理,為避免與中央銀行等監(jiān)管機(jī)構(gòu)的重復(fù)與沖突,其監(jiān)管應(yīng)限定在微觀方面,即重于監(jiān)測(cè)投保機(jī)構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)狀況、建立預(yù)警系統(tǒng)等。二是危機(jī)救助職能,這是其最重要的職能。救助方式設(shè)定為:資金援助,當(dāng)投保機(jī)構(gòu)出現(xiàn)支付危機(jī)或陷入破產(chǎn)境地時(shí),存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)可通過贈(zèng)款、貸款、購買其資產(chǎn)等,幫助其渡過難關(guān);協(xié)助并購,協(xié)調(diào)健全金融機(jī)構(gòu)對(duì)危困投保機(jī)構(gòu)進(jìn)行并購或重組;對(duì)危困機(jī)構(gòu)實(shí)行接管。三是破產(chǎn)處置職能,即對(duì)救助無望的投保機(jī)

24、構(gòu),經(jīng)法律程序宣告破產(chǎn)后,存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)按照有關(guān)法律規(guī)定,對(duì)存款人進(jìn)行存款賠付。關(guān)于投保機(jī)構(gòu)范圍的確立。我們認(rèn)為立法應(yīng)把投保機(jī)構(gòu)的范圍確定為所有在我國境內(nèi)吸收存款的金融機(jī)構(gòu),包括四大國有商業(yè)銀行、全國性及區(qū)域性商業(yè)銀行、城市及農(nóng)村合作銀行、城市及農(nóng)村信用社以及在我國境內(nèi)經(jīng)營人民幣業(yè)務(wù)的外商獨(dú)資銀行、中外合資銀行。將外資銀行納入存款保險(xiǎn)體系,是因?yàn)槲覈尤牒?外資銀行經(jīng)營人民幣業(yè)務(wù)使其融入國內(nèi)金融風(fēng)險(xiǎn)傳導(dǎo)機(jī)制?！?】有一種觀點(diǎn)認(rèn)為,工、農(nóng)、中、建四大國有商業(yè)銀行有國家信用作后盾,根本不存在擠兌或倒閉的可能性,因而不必強(qiáng)制其參加存款保險(xiǎn)?！?】但我們認(rèn)為,第一,存款保險(xiǎn)制度的設(shè)計(jì)原則就是通過積累沒有

25、發(fā)生嚴(yán)重金融風(fēng)險(xiǎn)或擠兌的金融機(jī)構(gòu)的資金,對(duì)危困金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行救助,其運(yùn)行機(jī)理就是“劫安濟(jì)困”,它體現(xiàn)了金融同業(yè)之間共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)、同御危機(jī)的一種努力,其實(shí)質(zhì)是將個(gè)別銀行面臨的風(fēng)險(xiǎn)通過存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)在整個(gè)銀行業(yè)內(nèi)部進(jìn)行分?jǐn)偤脱a(bǔ)償,從而達(dá)到維護(hù)整個(gè)銀行體系安全的目的,四大商業(yè)銀行有責(zé)任和義務(wù)通過同業(yè)互助維護(hù)金融體系的安全與穩(wěn)定。第二,盡管“大則不宜倒”()也是我們遵循的原則,但并非大銀行不需要資金援助,銀行間的緊密聯(lián)系完全可能因部分中小銀行陷入危機(jī)而拖累四大商業(yè)銀行。第三,過于狹窄的存款保險(xiǎn)范圍不利于維護(hù)一個(gè)強(qiáng)大的存款保險(xiǎn)基金。20世紀(jì)80年代美國俄亥俄州存款擔(dān)保基金、瑪麗蘭儲(chǔ)蓄保險(xiǎn)公司、羅德島股份與存款保

26、障公司以及美國聯(lián)邦儲(chǔ)蓄存款貸款保險(xiǎn)公司的破產(chǎn)都說明,保險(xiǎn)范圍過窄,保險(xiǎn)基金規(guī)模過小是無力救助危困金融機(jī)構(gòu)的。因此,應(yīng)把四大國有商業(yè)銀行納入存款保險(xiǎn)體系。四、簡短結(jié)論“即使最有效的金融監(jiān)管體制也無法消除銀行陷于困境的可能性”?！?】當(dāng)銀行陷入困境時(shí),若不采取有效措施予以及時(shí)拯救,不僅會(huì)給存款人和其他債權(quán)人帶來損失,而且由于銀行危機(jī)高度的傳染性,單個(gè)銀行危機(jī)具有演變?yōu)殂y行業(yè)危機(jī)的可能,將會(huì)使整個(gè)金融體系的安全與穩(wěn)定受到?jīng)_擊,并進(jìn)而危及國民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。而完善的法律化的救助制度安排必將提高危機(jī)應(yīng)對(duì)能力與效率,把危機(jī)對(duì)社會(huì)公眾和金融、經(jīng)濟(jì)的影響降到最低程度。因此銀行危機(jī)救助法律制度是有效化解銀行危機(jī)的一個(gè)強(qiáng)有力的保障機(jī)制,是金融安全法制體系的重要組成部分。為使我國銀行危機(jī)救助能有穩(wěn)健充分的法律保障,做到常備不懈,實(shí)現(xiàn)金融的長治久安,建立完善的銀行危機(jī)救助法律制度十分必要與迫切。