新時(shí)期制定我國(guó)《石油天然氣法》之思考

1、新時(shí)期制定我國(guó)石油天然氣法之思考    摘 要： 石油天然氣法是石油天然氣行業(yè)的基本運(yùn)營(yíng)規(guī)則,新時(shí)期制定我國(guó)石油天然氣法具有重要意義。制定石油天然氣法應(yīng)遵循原則、體制創(chuàng)新原則、普遍性和特殊性結(jié)合原則、法制統(tǒng)一原則?；谖覈?guó)石油天然氣行業(yè)混合經(jīng)營(yíng)的現(xiàn)狀以及歷來(lái)的立法傳統(tǒng)，為了追求內(nèi)在精神的統(tǒng)一,促進(jìn)石油天然氣行業(yè)的協(xié)調(diào)發(fā)展，我國(guó)石油天然氣法應(yīng)采取全行業(yè)統(tǒng)一立法模式。從法的表現(xiàn)形式而言，我國(guó)石油天然氣法應(yīng)借鑒國(guó)外的有益經(jīng)驗(yàn)，其法律條款力求詳盡而具有可操作性。從調(diào)整的重點(diǎn)而言，我國(guó)石油天然氣法應(yīng)對(duì)行業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略、監(jiān)管體制、從業(yè)主體資格、責(zé)任、海外投資開(kāi)發(fā)、儲(chǔ)備機(jī)

2、制、法律責(zé)任等加以詳細(xì)界定。 關(guān)鍵詞：新時(shí)期;石油天然氣法;法律;立法原則；立法模式 石油(包括天然氣)號(hào)稱“的血液”,是20世紀(jì)以來(lái)人類社會(huì)發(fā)展的戰(zhàn)略性資源。石油天然氣法律作為石油天然氣行業(yè)運(yùn)營(yíng)的“游戲規(guī)則”，其對(duì)一國(guó)石油天然氣行業(yè)的規(guī)范發(fā)展、保障國(guó)家能源安全具有重要意義“秩序的維持在某種程度上是以存在著一個(gè)合理、健全的法律制度為條件的”。1然而，由于諸多現(xiàn)實(shí)原因，我國(guó)迄今為止尚未出臺(tái)一部權(quán)威性的石油天然氣法，這種局面不利于石油天然氣行業(yè)的穩(wěn)健發(fā)展。在現(xiàn)代市場(chǎng)趨于法制化背景下，必須借鑒他國(guó)經(jīng)驗(yàn)，由最高立法機(jī)關(guān)及早制定石油天然氣法，以此來(lái)規(guī)制我國(guó)能源事業(yè)藍(lán)圖的布局，引導(dǎo)石油天然氣行業(yè)有序發(fā)展。

3、從宏觀視角而言，當(dāng)前我國(guó)經(jīng)濟(jì)已進(jìn)入以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，著眼于建設(shè)生態(tài)文明及資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會(huì)，注重各項(xiàng)產(chǎn)業(yè)又好又快發(fā)展的新時(shí)期。筆者基于這種經(jīng)濟(jì)發(fā)展轉(zhuǎn)型背景，擬談?wù)剬?duì)新時(shí)期制定我國(guó)石油天然氣法的一些看法。 一、我國(guó)石油天然氣法的指導(dǎo)原則 法的指導(dǎo)原則是法的基礎(chǔ)性真理或原理2，是法的創(chuàng)制和具體適用中所應(yīng)遵循的準(zhǔn)則，是法的本質(zhì)精神和價(jià)值之體現(xiàn)。同時(shí)，馬克思主義法學(xué)觀點(diǎn)又認(rèn)為，法作為上層建筑，是一定經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的反映，“無(wú)論是的立法或市民的立法，都只是表明和記載經(jīng)濟(jì)關(guān)系的要求而已?！?一國(guó)一定時(shí)期的立法必須同其社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略相適應(yīng)。所以，新時(shí)期我國(guó)石油天然氣法應(yīng)注意體現(xiàn)如下指導(dǎo)原則： （一）科

4、學(xué)發(fā)展原則 黨的十六屆三中全會(huì)提出了科學(xué)發(fā)展觀，即“堅(jiān)持以人為本，樹(shù)立全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)的發(fā)展觀，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)和人的全面發(fā)展”。 黨的十七大報(bào)告進(jìn)一步指出：“科學(xué)發(fā)展觀，第一要義是發(fā)展，核心是以人為本，基本要求是全面協(xié)調(diào)可持續(xù)，根本是統(tǒng)籌兼顧?！笨茖W(xué)發(fā)展觀是一種創(chuàng)新性的世界觀和方法論。由此，就引申出一種新的發(fā)展理念科學(xué)發(fā)展。其注重主體價(jià)值，堅(jiān)持以人為本，堅(jiān)持人的全面發(fā)展同時(shí)又充分考慮人與的關(guān)系，在層面實(shí)現(xiàn)了主體與客體的辯證統(tǒng)一，是當(dāng)代人類文明進(jìn)步的表現(xiàn)，“只有科學(xué)的發(fā)展，才是真正的發(fā)展?！?具體到石油天然氣領(lǐng)域，科學(xué)發(fā)展應(yīng)是該行業(yè)的核心理念。因此，在制定石油天然氣法時(shí)，要遵循“以人為本”、“全

5、面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)”、“統(tǒng)籌兼顧”這些科學(xué)發(fā)展的基本要求，以此來(lái)指導(dǎo)石油天然氣行業(yè)的制度設(shè)計(jì)和體系建設(shè)，協(xié)調(diào)好各方利益關(guān)系，從而實(shí)現(xiàn)石油天然氣法實(shí)質(zhì)上的公平與正義。 （二）體制創(chuàng)新原則 我國(guó)包括石油天然氣在內(nèi)的能源領(lǐng)域?qū)嵭杏墒袌?chǎng)“無(wú)形之手”和政府“有形之手”共同進(jìn)行資源配置的模式，能源體制改革的目標(biāo)是建立政府引導(dǎo)、市場(chǎng)機(jī)制推動(dòng)、有限競(jìng)爭(zhēng)的能源市場(chǎng)5，而體制創(chuàng)新則是實(shí)現(xiàn)改革目標(biāo)、促進(jìn)石油天然氣在內(nèi)的能源行業(yè)“又好又快”發(fā)展的制度性保障。所以，在制定石油天然法時(shí)，要貫徹體制創(chuàng)新原則，注重發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制的作用，以立法形式保護(hù)制度創(chuàng)新成果。 （三）普遍性和特殊性相結(jié)合的原則 石油安全及石油天然氣行業(yè)的持續(xù)

6、穩(wěn)健發(fā)展是當(dāng)前世界上多數(shù)國(guó)家面臨的普遍性難題，如何通過(guò)法制框架來(lái)解決上述，包括美國(guó)、日本、德國(guó)、英國(guó)在內(nèi)的許多國(guó)家已作了有益的探索，形成了不少具有價(jià)值的立法經(jīng)驗(yàn)。在制定我國(guó)石油天然氣法時(shí)要注意借鑒這些具有普遍性的國(guó)際立法經(jīng)驗(yàn)。然而，我國(guó)是個(gè)正處于重化工業(yè)階段的后起發(fā)展家，既是能源消費(fèi)大國(guó)又是能源生產(chǎn)大國(guó)，國(guó)情與他國(guó)迥然有別，需要用法律手段規(guī)制的石油天然氣領(lǐng)域內(nèi)外部社會(huì)關(guān)系具有自己的特殊性。因此，在制定我國(guó)石油天然氣法時(shí)，要結(jié)合中國(guó)特殊國(guó)情，采取“拿來(lái)主義”態(tài)度，對(duì)國(guó)外的立法經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行理性的“本土化”處理，在此基礎(chǔ)上，設(shè)計(jì)出具有中國(guó)特色的石油天然氣規(guī)則體系。 （四）法制統(tǒng)一原則 石油天然氣法是我國(guó)

7、能源法律體系的重要組成部分，在制定該法時(shí)，要貫徹法制統(tǒng)一原則，注意與其上位法、下位法及其他法的協(xié)調(diào)銜接。首先，憲法是我國(guó)的根本大法，是所有法律規(guī)范的最終淵源。在制定我國(guó)石油天然氣法時(shí)，要遵循憲法的根本要求，憲法中“加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)立法，完善宏觀調(diào)控”、“厲行節(jié)約”等原則應(yīng)在石油天然氣法中得到貫徹體現(xiàn)。其次，要注意吸納已有的石油天然氣法規(guī)規(guī)章的成熟規(guī)定，厘清石油天然氣法作為石油天然氣領(lǐng)域的專門法律與作為能源基本法的能源法及其他能源單行法、下位法的各自調(diào)整范圍，注意彼此之間內(nèi)在法律精神的協(xié)調(diào)。第三，截至我國(guó)已加入了多個(gè)與能源有關(guān)的國(guó)際條約，如1989年加入的核材料實(shí)物保護(hù)公約、1992年加入的聯(lián)合國(guó)氣候變

8、化框架公約、1996年加入的核安全公約、2002年加入的京都議定書、2006年加入的乏燃料管理安全和放射性廢物管理安全聯(lián)合公約等。因而,擬制定的石油天然氣法要注意與我國(guó)已加入的能源國(guó)際條約的協(xié)調(diào)，處理好國(guó)內(nèi)法與國(guó)際法的關(guān)系?？傊?，強(qiáng)調(diào)法制統(tǒng)一原則，目的在于以石油天然氣法這部行業(yè)專門法律為核心，構(gòu)建邏輯嚴(yán)謹(jǐn)?shù)闹袊?guó)石油天然氣法律體系。 二、我國(guó)石油天然氣法的立法模式 為了制定出一部切合要求、調(diào)整內(nèi)容與邏輯形式相得益彰的中國(guó)石油天然氣法，有必要深入探察其他國(guó)家已出臺(tái)的同類法律，以啟示我們擬實(shí)施的立法實(shí)踐。考察當(dāng)前世界上主要國(guó)家石油領(lǐng)域的立法模式，主要有如下三種：5 （一）對(duì)不同專業(yè)領(lǐng)域分別立法 一般

9、見(jiàn)于法制較完善、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)較成熟的美國(guó)、加拿大和英國(guó)等西方國(guó)家。如在英國(guó),石油勘探開(kāi)發(fā)適用1964年大陸架法和1998年石油法,石油稅收適用1975年石油稅法,安全、環(huán)保適用1971年防止石油污染法。 （二）上下游領(lǐng)域分開(kāi)立法 這種模式的最大特點(diǎn)是石油行業(yè)上游和下游領(lǐng)域一般各有一個(gè)基本法律,多見(jiàn)于自產(chǎn)不足的石油消費(fèi)國(guó),如日本、韓國(guó)和印度就是采用這種模式。在日本,上游領(lǐng)域主要適用石油天然氣資源開(kāi)發(fā)法,規(guī)定石油天然氣資源開(kāi)采的批準(zhǔn)程序等；下游領(lǐng)域主要適用石油業(yè)法,該法涵蓋了石油煉制、進(jìn)口和銷售等業(yè)務(wù)。此外，石油公團(tuán)法規(guī)定日本石油公團(tuán)代表政府指導(dǎo)和監(jiān)控日本公司的海外油氣勘探開(kāi)發(fā),并對(duì)日本公司海外油氣勘

10、探開(kāi)發(fā)提供經(jīng)濟(jì)援助和稅收優(yōu)惠。 （三）全行業(yè)統(tǒng)一立法 這種模式的特點(diǎn)是整個(gè)石油行業(yè)適用一個(gè)基本法律,這個(gè)基本法律涵蓋了勘探開(kāi)發(fā)、煉油、運(yùn)輸、進(jìn)出口和銷售等所有領(lǐng)域。如巴西1997年石油法、印度尼西亞2001年石油天然氣法和委內(nèi)瑞拉2002年石油基本法就是采用這種模式?？紤]到我國(guó)石油天然氣行業(yè)混合經(jīng)營(yíng)的現(xiàn)狀以及歷來(lái)的大陸法系立法傳統(tǒng)，筆者認(rèn)為,為了追求內(nèi)在法律精神的統(tǒng)一,促進(jìn)石油天然氣行業(yè)的協(xié)調(diào)發(fā)展，我國(guó)宜借鑒第三種模式通過(guò)制訂涵蓋全行業(yè)的石油天然氣法，設(shè)定石油天然氣行業(yè)的基本運(yùn)營(yíng)規(guī)則,對(duì)該領(lǐng)域內(nèi)行業(yè)管理體制、上游業(yè)務(wù)（涉及石油天然氣資源的礦權(quán)管理、投資準(zhǔn)入、國(guó)內(nèi)供應(yīng)、安全環(huán)保義務(wù)等）、下游業(yè)務(wù)

11、（涉及石油天然氣行業(yè)煉化、銷售環(huán)節(jié)的經(jīng)營(yíng)準(zhǔn)入資格管理、油品質(zhì)量、經(jīng)營(yíng)行為及定價(jià)機(jī)制）等作統(tǒng)一界定。 三、我國(guó)石油天然氣法的表現(xiàn)形式 從表現(xiàn)形式上看，筆者認(rèn)為,我國(guó)石油天然氣法的法律條款宜詳盡而具有可操作性。對(duì)于我國(guó)最高立法機(jī)關(guān)制定的法律，是僅作概括簡(jiǎn)約的描述還是力求細(xì)致詳盡的規(guī)定，目前人們尚存爭(zhēng)議。不過(guò)，對(duì)于作為行業(yè)專門性法律的石油天然氣法，筆者以為，其立法條文內(nèi)容宜細(xì)不宜粗，一經(jīng)頒布之后，要具有切實(shí)的可操作性。從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)上看,法制健全的西方發(fā)達(dá)國(guó)家的石油法律往往較為具體而詳細(xì)。如美國(guó)所制定的聯(lián)邦石油天然氣礦區(qū)使用費(fèi)管理法共有30節(jié)，詳細(xì)規(guī)定了征管機(jī)構(gòu)及有關(guān)各方的職責(zé)、財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)記錄要求、繳納期限、支付說(shuō)明、聽(tīng)證和調(diào)查程序、檢查程序、處罰措施等內(nèi)容，具有極強(qiáng)的針對(duì)性和可操作性。反觀我國(guó)以往的立法歷程，最高立法機(jī)關(guān)在“邊摸索邊立法”這一類思潮支配下，出臺(tái)的法律往往過(guò)于粗略，實(shí)踐中難以操作落實(shí)，只能依賴行政主管部門通過(guò)“二次立法”出臺(tái)具體細(xì)則加以解釋以便實(shí)施。這種做法，損害了最高立法機(jī)關(guān)立法的權(quán)威，給某些部門通過(guò)“二次立法”謀求自身利益留下了可乘之機(jī)。時(shí)至今日，法治已確立為我國(guó)政治文明建設(shè)的愿景，上述那種粗糙的立法思潮必須改變。筆者以為，最高立法機(jī)關(guān)在著手制定石油天然氣法時(shí)，應(yīng)高