督促程序的立法完善分析

1、督促程序的立法完善分析    摘要：督促程序是我國現行民事訴訟法中新增加的一種審判程序，是指人民法院根據債權人提出的要求債務人給付一定的金錢或者有價證券的申請，向債務人發(fā)出附條件的支付令，以催促債務人限期履行義務，如果債務人在法定期間內不提出異議，該支付令即具有執(zhí)行力的一種程序。我國在1982年民事訴訟法（試行）中并沒有規(guī)定督促程序，至1991年民事訴訟法才增設了這一程序。因此，督促程序在我國審判實踐中適用的時間尚不算長。從督促程序的司法適用情況來看，督促程序簡便、迅速，審理案件的效率較高，能夠及時保護當事人的合法權益。但是，經過十年的司法實踐，也暴露出

2、了一些實際問題與立法缺陷，值得對之加以研討。一、督促程序在司法實踐中存在的主要問題（一）適用督促程序審理的案件數量尚不多，支付令案件占民事、經濟糾紛案件總數的比例不高從全國法院適用督促程序的情況來看：一是民事、經濟案件收案逐年增多，支付令案件的收案卻未相應增多。從1990年至1999年，全國法院受理一審民事、經濟案件年均遞增分別為7.39%和11.17%，且共計達3717件， 至2000年一審民事、經濟案件收案數才有所下降，而其中適用督促程序的案件卻始終徘徊在30萬件左右， 2000年適用督促程序審理的案件同比下降7.27%. 二是適用督促程序較為集中的借貸糾紛和

3、借款合同糾紛案件逐年增多，支付令案件卻有所減少并呈下滑趨勢。據統計，1992年至1999年，全國法院共受理一審借貸糾紛案件和借款合同糾紛案件年均增幅達16.5%，而同期支付令案件占借貸、借款合同糾紛案件的比重卻大幅下降。 三是民事、經濟案件適用簡易程序的較多，適用督促程序的甚少。1992年至1999年，全國法院適用簡易程序審理的民事、經濟案件占同期審結的一審民事、經濟案件總數的76.4%，而同期適用督促程序的案件與之相比卻明顯下降。（二）支付令案件受理范圍較為混亂由于對適用督促程序的實質要件認識不同，導致各地法院受理支付令案件的作法不一。有些法院受理支付令案件范圍較寬，有些法院受理支

4、付令案件則范圍較窄。司法實踐中，有的審判人員認為，“債權人與債務人沒有其他債務糾紛”這一適用督促程序的要件，就是指沒有對待給付義務，是沒有債權人據以申請的債權債務關系中的其他糾紛，而不是與申請的債權債務關系不同的債務糾紛。這樣，即使債權人與債務人有不屬于同一法律關系產生的債務糾紛，其支付令申請也應予以受理。而有的審判人員認為，對“債權人與債務人沒有其他債務糾紛”應作較寬泛的理解，以便體現督促程序的價值取向。此種觀點認為沒有其他債務糾紛，不僅包括在同一債權債務關系中沒有對待給付義務的情況，還包括在其他法律關系中沒有債務糾紛的情況。 基于這樣的認識，可受理的支付令案件范圍必然比較窄。（三

5、）對債權人的申請進行審查的內容及作法不一在司法實踐中，有些法院對支付令申請進行形式審查，有些法院則進行實質審查，各自把握尺度不一。債權人提出支付令申請后，人民法院必然要對其申請進行書面審查，以決定是否受理；受理后則要審查債權人提供的事實、證據，對債權債務關系合法的，才能發(fā)出支付令。而在審查過程中，出現了不同地方、不同法院審查內容不同，發(fā)出支付令的尺度把握不一的普遍問題。人民法院對支付令申請的審查，究竟應是形式審查，還是實質審查，在理論上存在爭議，在司法實踐中同樣存在認識與作法的不同。有的法院在債權人提出支付令申請后，將是否受理與是否發(fā)出支付令，在接收支付令申請書后一并進行審查；有的在受理后進入

6、實質性審查，由承辦人員對債權人提供的事實和根據予以認真審核；有的認為進行形式審查即可，即審查債權提交的申請書是否符合要求，已聲稱到期的債務有無對待給付義務等。由于督促程序的特點之一是不需詢問債務人，毋須開庭審查，有些對支付令申請進行實質性審查的法院，要求債權人主張之請求必須做到證據確實、充分，證據不確實、充分則不發(fā)出支付令或不予受理。由于我國民事訴訟法第一百九十一條中有關于審查債權人提供的事實、證據的規(guī)定，因此筆者認為，我國法院對支付令申請的審查已不限于形式審查，而是加之以有限的實質審查，也即審查債權債務關系是否明確、合法，但不能要求證據確實、充分。（四）債務人的異議權過大，影響了督促程序的有

7、效適用實踐中債務人可隨意提出異議，使大量的支付令失效，而無任何對異議進行必要限制的規(guī)定。按民事訴訟法及相關司法解釋的規(guī)定，支付令發(fā)出后，如果被申請人在法定期間提出書面異議，支付令自行失效，法院將裁定終結督促程序，告知當事人另行起訴。司法實踐中，適用督促程序的案件被申請人提出異議的較多，一些被申請人為拖延時間，逃避債務，故意提出不實的書面異議，徒增申請人訟累，浪費法院的人力、物力，造成社會公眾對督促程序使用價值的懷疑。（五）對錯誤支付令的補救程序尚欠完善督促程序既然是一種審判程序，那么在審判過程中就不可避免地會發(fā)生錯誤。特別是督促程序是一種僅基于債權人單方面主張所進行的程序，它只審查債權人單方的

8、事實和證據，注重的是債務人的態(tài)度而不是案件事實，故支付令更不可避免地會出現錯誤。最高人民法院1992年7月13日法函（1992）98號在對山東省高級人民法院關于支付令生效后發(fā)現確有錯誤應當如何處理的復函第二項中規(guī)定：人民法院對本院已發(fā)生法律效力的支付令發(fā)現確有錯誤，認為需要撤銷的，應當提交審判委員會討論通過后，裁定撤銷原支付令，駁回債權人的申請。根據上述司法解釋，債務人不得申請再審，支付令可以撤銷，但不能適用審判監(jiān)督程序。而對于什么人可以向法院提出撤銷支付令之請求，也即院長發(fā)現支付令之錯誤的具體渠道，以及當事人申請對錯誤支付令施以救濟的途徑、期限，法院糾正的期限等都沒有規(guī)定。（六）一些法院對支

9、付令案件適用程序重視不夠一些法院存在著重通常訴訟程序輕督促程序的傾向，不注重適用支付令。故而一方面因辦案人手少而致使案件大量積壓，另一方面，大量債權債務關系明確、沒有對待給付義務，且債務人有明確的居住場所的案件仍然適用普通程序或簡易程序按部就班地進行審理。還有的法院對支付令案件中的法律文書管理不嚴，支付令發(fā)出后即完事大吉。司法實踐中對支付令案件重視不夠，還表現為程序適用的隨意性和審理的不規(guī)范。現在各方面強調司法公正與審判效率往往僅是針對通常訴訟程序，各級人民法院在抓通常訴訟的程序公正方面是有成效的，最高人民法院也制定了加強審限和執(zhí)行期限管理的規(guī)定。但對適用督促程序方面也應嚴格按程序辦案則強調不

10、夠，故在支付令受理方面，一些法院存在著不在五日內受理，受理后不予書面通知而口頭通知，不認真審查，債務人提出異議后不及時裁定終結督促程序等問題。二、完善督促程序立法的探討近年來，減輕當事人訟累，提高法院審判效率，簡化訴訟程序，加快訴訟進程，是世界各國都在研究的課題。完善以簡便、快捷為特色的督促程序，符合訴訟制度改革的方向。督促程序是為債權債務關系明確的特定案件所設置的程序，符合不同案件適用不同程序的要求，契合簡化訴訟程序，迅速審理案件，以保障程序公正與效率的司法改革潮流，故在我國，督促程序應該有著強大的生命力和良好的發(fā)展前景。由于我國民事訴訟法和相關司法解釋中對督促程序的規(guī)定尚不完善（盡管正在逐

11、步完善之中），造成司法實踐中不便于適用，影響了影響了督促程序優(yōu)越性的發(fā)揮。因此，應結合司法實踐，探索督促程序立法的完善，以發(fā)揮督促程序的獨特作用。（一）應明確確立法院的有限審查制度督促程序不需開庭審理，只需審查申請人提交的申請書和書面證據材料，也即僅僅是一種書面審理活動。因此，人民法院的審查在督促程序具有極為重要的意義。我國民事訴訟法督促程序一章中，僅有的四條規(guī)定極為原則，有關人民法院的審查僅在民事訴訟法第一百九十一條第一款中有所規(guī)定，但法院的審查是否就局限于此，還是應當包括更多方面的審查？各地人民法院對此的認識和理解難免有出入，特別是對債權人之申請與債務人之異議能否進行審查、是形式審查還是實

12、質審查，認識不一致，故導致適用中發(fā)出支付令的范圍與終結督促程序的條件也不一致。筆者認為，鑒于司法實踐中的理解不同，應結合督促程序的特點，確立法院對支付令的審查制度，即明確支付令發(fā)出前人民法院應進行形式審查和有限的實質審查，同時賦予人民法院對債務人所提出異議的有限審查權，以提高支付令的正確率和生效率。為何要確立法院的有限審查制度，我們應當從督促程序的法理精神和內在規(guī)定性上來理解，應從民事訴訟法律關系深層次的意義來理解。首先，在我國的民事訴訟法律關系中，人民法院始終處于主導地位，每一程序步驟的實施都離不開法院的審查活動；其次，僅進行書面審理的督促程序，法院的審查應該既有形式的審查，也有實質的審查。

13、法院不能對債權人的申請和債務人的異議進行任何審查，這種看法與做法是絕對和片面的。 確立法院對支付令的審查制度，有助于規(guī)范司法實踐中的混亂作法。法院的審查是必要的，那么法院的審查應該是什么樣的審查？按我國現行民事訴訟法規(guī)定的督促程序，人民法院對支付令申請?zhí)幚矸譃槭芾砬芭c受理后兩個階段，人民法院對這兩個階段均應進行審查。從外國民事訴訟法的規(guī)定看，一般都不要求對支付令申請進行實質審查。但德國民事訴訟法第688條及隨后條款所規(guī)定的不通過法庭審查而能夠得到被執(zhí)行的判決的即決程序（即督促程序）規(guī)定，法院須審查該申請是否符合即決程序的條件，而且只在非常有限的程度上審查實質問題：權利要求必須非常清楚

14、，以區(qū)別于其他權利要求，債務存在可能性大，它不應當是顯然沒有理由的 .筆者認為，我國基層人民法院對債權人的申請，受理前的審查是形式審查，受理后的審查是有限的實質性審查。前者主要審查申請手續(xù)是否完備，申請書是否明確，申請人有無當事人資格或訴訟行為能力，有無證據，是否屬于本院管轄，是否屬于給付金錢、有價證券的請求，債權人是否負有對待給付義務、支付令能否送達債務人等。后者主要審查債權債務關系是否明確，請求是否合法。人民法院應否對債務人提出的支付令異議進行審查，以及應當進行什么樣的審查，理論上、實踐中一直存在爭議。在實踐中，有個別法院或一些審判人員認為除了最高人民法院關于適用中華人民共和國民

15、事訴訟法若干問題的意見第221條規(guī)定的以缺乏清償能力為內容的債務人異議不影響支付令效力外，對債務人提出異議的均不予審查，而應一律裁定終結督促程序；有些法院則就債務人的異議進行是否依法提出的審查。而司法實踐中，鑒于存在較多債務人濫用異議權，導致督促程序終結，債權人無法通過督促程序迅速獲得執(zhí)行依據的現象，審判人員強烈要求賦予法院對債務人異議的實質審查權，以遏制異議濫用的現象。筆者認為，如果人民法院一收到書面異議就裁定終結督促程序未免太機械，易使督促程序失去應有的意義；而不進行審查，也無法確定是否“對債務本身沒有異議，只是對清償能力、清償期限、清償方式提出不同意見”。 因此 ，規(guī)

16、定人民法院對債務人提出的異議加以審查，與督促程序的性質、特點并不矛盾。但這種審查不應是全面的實質性對債權債務關系明確、合法的，應當在受理之日起十五日內向債務人發(fā)出支付令”的規(guī)定，發(fā)出支付令之日應指到債務人住所地向債務人發(fā)出支付令。此外，日本民事訴訟法的上述規(guī)定，也值得我們借鑒，即應將支付令不能送達債務人的情況通知債權人，由債權人積極尋找債務人或提供新的住所。如果債權人申請支付令后，支付令是否已送達，債權人不清楚，反而得知已裁定終結督促程序，債權人將很有意見。實踐中，許多法院也是將無法送達的情況告知債權人，由債權人另行提供線索。筆者認為，結合司法實踐的經驗與作法，應規(guī)定經過一定的次數仍不能送達的

17、，才能裁定終結督促程序。這是因為當前我國社會經濟生活活躍，人員流動性大，一時送達不到的情況時有發(fā)生。在許多情況下，并非債務人下落不明，而是未時時在其住所地或經常居住地，法院送達支付令到債務人住所地或經常居住地時，其住所地雖有其他人，但債務人或債務人的法定代表人、負責收件的人不在，又沒有符合條件的代收人。因而支付令一時無法送達的情況是經常發(fā)生的，但一時無法送達不等于此后也無法送達，當然，象上述情況經數次送達均無法直接找到債務人本人或有權簽收的人，也應視為無法送達，否則浪費了司法資源也達不到迅速保護債權的目的。因此，無法送達也應有個量化的標準。因此，筆者認為，關于對支付令無法送達債務人時的處理，今

18、后的相關立法中可規(guī)定：從人民法院第一次到債務人住所地或經常居住地送達支付令之日起三十日內，經通知債權人另行提供送達場所，并經二次以上送達仍無法送達債務人的，應當裁定終結督促程序。（四）應對債務人濫用異議權予以適當限制債務人對異議權的濫用是當前影響支付令發(fā)揮作用的重要原因，故在司法實踐中，債權人及審判人員大多希望能對債務人的異議權予以合理限制。因為一些被申請人為了拖延其對債務的履行，往往對支付令故意提出一些形式上合法，而實質上并不存在的所謂異議即濫用異議權。一些申請人則因為這個原因，往往放棄選擇督促程序解決債務糾紛，這種現象使得督促程序發(fā)揮不了應有的作用。筆者認為，債務人的異議權應予肯定，對其異

19、議權不應予以限制。但對司法實踐中債務人濫用異議權較多的事實也不能忽視。所以，應在不違反督促程序的性質、特點的情況下，在立法上對債務人濫用異議權之行為予以適當限制，才能既及時保護債權人的合法債權，又切實保護債務人依法行使異議權，從而充分體現訴訟經濟與效率原則。由此出發(fā)，可以考慮從以下幾方面進行限制：1、 對異議進行必要審查。此處所謂之必要審查，是指對提出異議的主體、期限、內容、形式等進行審查。除了應確立法院的審查制度外，對濫用異議權的限制方面，應規(guī)定債務人提出異議應附上理由，債務人應針對支付令的請求內容，逐一明確提出具體異議，說明是全部還是部分異議，或是其他方面的異議。由人民法院對債務

20、人之書面異議進行程序性審查，應看是否依法提出，是否附有理由，但不要審查理由是否成立，不對債務事實和責任的承擔進行審查。附有理由，才能從程序上判斷異議是否為合法異議，是否為我國司法解釋中所指的不影響支付令效力的“異議”，這樣對故意編造理由以推脫履行的債務人也有一定的威懾作用，也才能進一步判斷債務人的異議是否為故意拖延債務履行的手段。2、若債權人另行起訴而獲勝訴的，應一并判決此前的申請費和督促程序中其它訴訟費用由債務人承擔。在督促程序中，因債務人對支付令提出書面異議而終結督促程序，申請費由申請人承擔是正確的，因為此時究竟誰有理，尚不能確定，故申請費暫時只能由債權人負擔。但如債權人此后向人民法院起訴

21、要求債務人償還債務，且債務人敗訴的，若債權人請求判決由債務人負擔申請費和其它訴訟費的，應規(guī)定可判令由債務人負擔申請費和其它訴訟費用。 這是因為，債務人不履行債務，反而濫用異議權，造成債權人蒙受負擔支付令申請費和其它訴訟費用的損失，顯然應當承擔相應的法律責任。3、因債務人提出異議而致使支付令失效，債權人另行起訴后，經過簡易程序或普通程序審理，法院認定的事實與支付令確定的事實一致，而債務人故意提出異議拖延債務履行，或發(fā)現債務人在督促程序中提供虛假證據，以推諉、逃避應負債務的，應對債務人故意拖延債務履行的行為按妨害民事訴訟論處，依法對其適用相應的強制措施，從而達到抑制債務人濫用異議權的目的

22、。此外，針對債務人的異議權問題，應在立法中確立異議駁回制度。我國民事訴訟法有關督促程序的規(guī)定中無異議駁回制度，故債務人提出異議的，無須審查其理由是否成立，即裁定終結督促程序，而對逾期提出異議的，或不是針對債權債務本身的，不影響支付令效力的“異議”，亦不對異議人的異議作出任何處理。司法實踐中，債務人提出異議后，均希望法院對其異議有所反應，其中對于裁定終結督促程序的，債務人固然可知道其異議后果，但如果沒有終結的裁定，債務人是否會知道其異議不屬合法異議呢？顯然未必。事實上，一般債務人收到支付令后，看到支付令中限令其十五日內履行債務或提出異議的內容，通常都以為只要提出任何異議，支付令便都不能付諸執(zhí)行。

23、而我國因無異議駁回或告知制度，債務人提交異議書后，審判人員若認定不屬合法異議，不影響支付令效力，則會在異議期滿后將此支付令案件報結。而此后債權人申請執(zhí)行，人民法院依法執(zhí)行時，債務人則往往抵觸情緒較大，其理由就是此前已提出異議了，支付令沒有效了，法院還來執(zhí)行，就是執(zhí)法不公。對于逾期提出異議，不是針對債權債務關系本身提出的異議等不合法之異議的駁回，日本民事訴訟法第394條第1款規(guī)定，“簡易法院認為督促異議不合法時，即使有關督促異議的請求屬于地方法院管轄，也應當以裁定駁回該督促異議” .我國臺灣民事訴訟法第518條規(guī)定，債務人于支付命令送達后，逾二十日之不變期間，如提出異議者，法院應以裁定

24、駁回之。 結合司法實踐中所遇到之問題，借鑒以上國家或地區(qū)的立法，筆者期限內予以糾正等，均應予以規(guī)定。筆者認為，應允許被申請人向法院提出撤銷支付令的申請；對于支付令涉及到第三人利益或侵犯國家、集體財產利益的，也應允許第三人或受損害方提出撤銷支付令的申請；申請期限可確定為從收到或得知支付令內容后的二年內（參照民事審判監(jiān)督程序的申請再審期限）；人民法院收到撤銷支付令之申請后，應決定是否進行立案審查，認為確有錯誤的即報院長，由院長提交審判委員會討論；從立案審查到最后作出處理決定，應該不超出再審民事案件的通常審限也即六個月。對于確有錯誤的生效支付令是否可提起再審，確實是個值得探討的問題。筆者認為，最高人民法院關于支付令生效后發(fā)現確有錯誤時應如何處理的司法解釋中，對支付令不得申請再審的規(guī)定，值得商榷。首先，支付令在異議期屆滿生效后，即具有與確定判決同等的法律效力。當事人對生效判決、裁定，如具有民事訴訟法第一百七十九條規(guī)定的法定事由，即可申請再審，對支付令如有法定事由認定確有錯誤，同樣應可