三權(quán)分立平衡的例子

1、二， 三權(quán)分立案件的經(jīng)典類型（1）總統(tǒng)立法否決權(quán)美國憲法將立法權(quán)授予美國聯(lián)邦國會，同時(shí)也授權(quán)總統(tǒng)在有限的情況下參與國會的立法活動，比如總統(tǒng)建議立法和總統(tǒng)的立法否決權(quán)。國內(nèi)法學(xué)界對美國總統(tǒng)的立法否決權(quán)論述的相當(dāng)充分，本文只分析關(guān)于總統(tǒng)立法否決權(quán)一個(gè)特殊情況。一般總統(tǒng)拒絕在法案簽字，除非國會以絕對多數(shù)強(qiáng)行通過法案，法案將作廢。但是如果總統(tǒng)同意法案的大部分內(nèi)容，只是不同意某個(gè)或少數(shù)條款 ，總統(tǒng)是否可以簽字同意大部分條款，但是否決其它條款呢？1996年美國國會通過了 Line Item Veto 法案，該法案授權(quán)總統(tǒng)可以拒絕一個(gè)法案的部分條款同時(shí)簽字通過法案的其它條款。Line Item Veto法案

2、還授權(quán)總統(tǒng)可以在一個(gè)法案已經(jīng)生效之后單方面取消生效法案中的部分條款，取消（行為）立即生效，除非在取消之后國會通過另外的法案來推翻總統(tǒng)的取消（行為）。在Clinton 訴 City of New York 一案中，美國最高法院宣布Line Item Veto 法案違憲。法院指出Line Item Veto 法案授權(quán)總統(tǒng)單方面修改和廢除已經(jīng)生效的法律，這樣的授權(quán)使得總統(tǒng)可以未經(jīng)國會投票單方面制定法律。 Clinton v. City of New York, 524 U.S. 417, 447 (1998). 肯尼迪大法官在同意意見中指出，Line Item Veto 法案違法了三權(quán)分立原則，這不

3、僅僅是因?yàn)樗`法憲法的條文規(guī)定，而且它擴(kuò)張總統(tǒng)的權(quán)力違反了美國的締造者和憲法的創(chuàng)立者的意圖。 Id. at 451.（2）總統(tǒng)不當(dāng)行使立法權(quán)出了總統(tǒng)依照憲法行使立法建議權(quán)和否決權(quán)之外，另一中情況就是總統(tǒng)不當(dāng)行使立法權(quán)。依照美國憲法，總統(tǒng)的最重要職責(zé)是“切實(shí)執(zhí)行法律”。 U.S. Const. Art. II, 3. 總統(tǒng)有權(quán)通過任免官員，發(fā)布命令等等方式來執(zhí)行法律。但是總統(tǒng)發(fā)布命令只能是執(zhí)行法律，而不是制定法律。1952年，杜魯門總統(tǒng)命令商業(yè)部長接管并運(yùn)營全國所有的煉鋼廠，總統(tǒng)稱發(fā)布此命令的是為了應(yīng)對鋼鐵行業(yè)工人可能進(jìn)行的罷工。煉鋼廠Youngstown Sheet & Tube（以下簡稱Yo

4、ungstown） 將美國政府訴上法庭要求法院禁止美國政府接管全國的煉鋼廠，Youngstown稱總統(tǒng)的命令已經(jīng)超出了行政權(quán)的范圍，構(gòu)成了立法行為；而總統(tǒng)在本案中并不享有立法權(quán)，因此杜魯門總統(tǒng)和美國政府違反了三權(quán)分立原則。 See Youngstown Sheet & Tube Co. v. Sawyar, 343 U.S. 579 (1952) 總統(tǒng)提出了許多辯護(hù)意見，其中涉及三權(quán)分立的有：總統(tǒng)依據(jù)其行政權(quán)有權(quán)發(fā)布該命令；總統(tǒng)依據(jù)其作為軍隊(duì)的總司令有權(quán)發(fā)布該命令；總統(tǒng)依據(jù)憲法默示授予的（整體性）行政權(quán)（“implied from aggregate of his power”）有權(quán)發(fā)布該命令

5、。 Youngstown Sheet & Tube Co. v. Sawyar, 343 U.S. 579， 585-589 (1952)最高法院首先指出憲法將立法權(quán)授予國會，唯有國會能夠立法。 當(dāng)然，在國會授權(quán)并且符合憲法要求的情況下，政府也是可以立法的。 所以如果總統(tǒng)發(fā)布命令構(gòu)成立法的話，則總統(tǒng)侵犯了國會專有的立法權(quán)，從而違反三權(quán)分立原則；如果總統(tǒng)發(fā)布命令僅僅構(gòu)成執(zhí)行法律的話，則總統(tǒng)是在行使行政權(quán)，所以沒有違反三權(quán)分立原則。在本案中，國會沒有相應(yīng)的法律要求政府接管私有財(cái)產(chǎn)，而且在1947年的塔夫茨-哈特利法案中，國會明確拒絕了政府要求國會授予政府接管私有財(cái)產(chǎn)的建議。因此最高法院認(rèn)定國會并沒

6、有相應(yīng)的法律，所以總統(tǒng)發(fā)布命令不可能是執(zhí)行法律。因此總統(tǒng)發(fā)布命令是在制定法律，所以杜魯門總統(tǒng)的命令違法了三權(quán)分立原則。（3）總統(tǒng)在緊急狀況立法和授權(quán)立法Youngstown案件件沒有處理兩個(gè)可能出現(xiàn)的情況。第一是如果是在緊急情況或者戰(zhàn)爭期間，總統(tǒng)是否有權(quán)發(fā)布上面的命令。第二是國會能不能授權(quán)總統(tǒng)和政府立法。最高法院在本案中提到在塔夫茨-哈特利法案國會拒絕了政府的要求，所有總統(tǒng)無權(quán)立法防止罷工，即使在緊急情況也是如此。不過有幾位法官在判決意見中表示，如果國會對防止罷工從未采取過措施，總統(tǒng)或許可以基于緊急情況而制定臨時(shí)法律。在1971年的 New York Times Co. 訴 Unites St

7、ates一案中，法院判定總統(tǒng)無權(quán)申請法院禁止令禁止紐約時(shí)代雜志發(fā)布有關(guān)文件，即使總統(tǒng)主張其申請是基于緊急狀況。 See New York Times Co. v. Unites States, 403 U.S. 713 (1971).這是因?yàn)閲鴥?nèi)通過立法將媒體發(fā)布文件進(jìn)行了分類，該分類中紐約時(shí)代雜志意圖發(fā)布的文件屬于不得事前禁止發(fā)布的類別。因此國會是以默示的方式拒絕總統(tǒng)禁止紐約時(shí)代發(fā)布文件的意圖。所以在次情況下即使出于緊急狀態(tài)總統(tǒng)也不能臨時(shí)立法。雖然最高法院一再指出美國憲法將“所有的”立法權(quán)授予了國會，但是現(xiàn)實(shí)中最高法院并沒有阻止國會授權(quán)政府立法。美國國會經(jīng)常授權(quán)政府或者法院在特定領(lǐng)域就特定問

8、題制定規(guī)則。最高法院在一系列案件中支持了國會授權(quán)立法的行為，只要“國會授權(quán)的法律中明確了被授權(quán)部門應(yīng)該遵循的清晰的原則（“Intelligible Principle”）”。Touby v. United States, 500 U.S. 160, 165 (1991) (quoting J. W. Hampton, Jr. & Co. v. Unites States, 276 U.S. 394, 409 (1928)在實(shí)踐中清晰的原則尺度很低，法院基本上是程序性的認(rèn)定國會的授權(quán)行為合憲，只要國會在授權(quán)時(shí)要求被授權(quán)者依據(jù)“公平及正義”標(biāo)準(zhǔn)，為了公共利益而立法即可。 不過這僅僅是說國會的授權(quán)行

9、為合憲，不代表依據(jù)授權(quán)制定的法律本身一定合憲。只有兩個(gè)案子，美國聯(lián)邦法院認(rèn)定國會授權(quán)違法“清晰的原則”原則。 See generally Whitman v. American Trucking Associations, 531 U.S. 457, 474 (2001).（4）國會對政府官員的任命權(quán)憲法第二條第二款第二項(xiàng)規(guī)定“總統(tǒng)提名，并經(jīng)咨詢參議院和取得其同意，任命大使、公使和領(lǐng)事、最高法院法官和任命手續(xù)未由本憲法規(guī)定而應(yīng)由法律規(guī)定的合眾國所有其他官員。但國會認(rèn)為適當(dāng)時(shí)，得以法律將這類下級官員的任命權(quán)授予總統(tǒng)一人、法院或各部部長（Heads of Departments）?！边@項(xiàng)憲法規(guī)定首

10、先將聯(lián)邦政府官員分成主要官員和下級官員，（以及雇員）。任免不同類別的職位的權(quán)力也不同。主要官員由總統(tǒng)提名，參議院同意方可任命。而下級官員則由國會立法 ，國會將政府官員的任命權(quán)交給總統(tǒng)、法院和各部部長。值得注意的是，除了上述情況國會有權(quán)參與主要官員的任命之外，國會只能通過立法將其它官員的任免權(quán)授予政府或者法院，而不能將政府官員的任命權(quán)授予國會本身。美國國會曾經(jīng)嘗試將官員任命權(quán)授予國會本身。在1975年的 Buckley 訴 Valeo 一案中，國會立法創(chuàng)設(shè)了聯(lián)邦選舉委員會，并且規(guī)定委員會的兩名委員由眾議院發(fā)言人提名并由兩院同意。最高法院指出眾議院發(fā)言人不屬于憲法規(guī)定的各部部長（Heads of

11、Departments）之一，因此眾議院無權(quán)任命政府官員。 Buckley v. Valeo, 國會雖然無權(quán)任命聯(lián)邦政府官員，但是有權(quán)任命國會自己的官員和雇員，這是因?yàn)閲鴷墓賳T和雇員不屬于聯(lián)邦政府官員。國會雖然自己不能任命下級官員和雇員，但是國會可以設(shè)定任免下級官員和雇員的標(biāo)準(zhǔn)和程序。比如說國會可以規(guī)定某機(jī)構(gòu)中只是有多少名律師，或者某機(jī)構(gòu)中屬于某政黨的成員不得超過多少人等等。比如國會曾立法規(guī)定量刑委員會的委員中，有三名必須由總統(tǒng)從美國司法聯(lián)席會議推薦的六名候選人中選出嗎，法院認(rèn)定國會的該項(xiàng)立法合憲。 Mistretta v. United States, 488 U.S. 361, 368

12、(1989) 國會有可能會將標(biāo)準(zhǔn)定得特別嚴(yán)格或者詳盡，以至于事實(shí)上剝奪了總統(tǒng)、法院或者各部部長的選擇權(quán)。不過現(xiàn)實(shí)中聯(lián)邦法院還沒有遇到過這樣的情況。（5）國會對行政官員的免職權(quán)和前一節(jié)論述的任命權(quán)相比，除了在彈劾程序之外，美國憲法沒有規(guī)定政府三部門的免職權(quán)。最簡單的解決辦法是參照任命權(quán)的方式來處理免職權(quán)問題，不過美國法院在一系列的判例中否定了這個(gè)解決方案。因?yàn)閲鴷墓賳T要么是選舉要么由國會獨(dú)立任免，而且法官都是終身任職（基層法院法官由選民選舉），所以現(xiàn)實(shí)中的案件基本只涉及到國會立法限制總統(tǒng)對行政官員的免職權(quán)。法院首先明確國會不能保有對行政官員的免職權(quán)。法院指出，國會保有免職權(quán)或者是有權(quán)參與對行政

13、官員的免職，則事實(shí)上國會就控制了執(zhí)行法律的權(quán)力（即行政權(quán)），這是明顯違反三權(quán)分立的原則的。 Myers v. United States, 272 U.S. 52, 161 (1926); Bowsher v. Synar, 478 U.S. 714, 726 (1986); see also, Bowsher v. Synar, 478 U.S. 714 (1986) (It is unconstitutional for congress to reserve the power to remove comptroller by joint resolution when the comp

14、troller performs executive function). 其次，最高法院在Morrison 訴 Olson拒絕了總統(tǒng)具有對行政官員絕對的免職權(quán)的主張。這種主張的依據(jù)是憲法講“所有的”行政權(quán)授予了總統(tǒng)。（本案中斯卡利亞大法官持反對意見） Morrison v. Olson, 487 U.S. 654, 703-715 (1988). 法院指出，國會可以將對行政官員免職權(quán)授予總統(tǒng)以外的機(jī)構(gòu)或者人員，或者國會可以立法規(guī)定總統(tǒng)免除行政官員職務(wù)的條件和程序。 Id. 但是前面這兩種限制并不代表國會在對行政官員的免職中毫無權(quán)力。國會首先可以將對行政官員的免職權(quán)授予某個(gè)行政官員，而不是授予

15、總統(tǒng)。比如依照美國法典第28編第542條b款 規(guī)定“聯(lián)邦總檢察長可以解除副總檢察長的職務(wù)”。此規(guī)定有兩方面含義，一是對副總檢察長的免職權(quán)由總檢察長行使，二是包括總統(tǒng)在內(nèi)的官員沒有對副總檢察長的免職權(quán)。 當(dāng)然這并不是說總統(tǒng)就沒有辦法將副總檢察長免職了，總統(tǒng)可以命令總檢察長免去副總檢察長的職務(wù)。不過如果總檢察長拒絕執(zhí)行命令的話，總統(tǒng)就只能將總檢察長免職再命令繼任的總檢察長解除副總檢察長的職務(wù)。其次，國會可以立法規(guī)定總統(tǒng)只能基于合適的理由將某官員免職。前一段提到的Morrison 訴 Olson一案是國會限制總統(tǒng)對官員免職權(quán)的最重要案例。在Morrison案件之前，最高法院認(rèn)定只有當(dāng)某官員的既有行政

16、事務(wù)職能，又兼有司法或者立法職能時(shí)，國會才能立法限制總統(tǒng)的任意免職權(quán)。所以當(dāng)某官員的職務(wù)完全是行政職務(wù)時(shí)，國會無權(quán)干涉總統(tǒng)任意將其免職。但是在Morrison一案中，國會立法規(guī)定總統(tǒng)只能出于合適的理由才能解除“獨(dú)立檢察官”的職務(wù)。獨(dú)立檢察官的職能是執(zhí)行刑法，所以獨(dú)立檢察官是純行政官員。按照Morrison之前的判例，國會的這項(xiàng)法案就會違憲。但是最高法院最終認(rèn)定此法案合憲。法院指出，問題的關(guān)鍵不在于該官員是否是純行政官員，而在于國會如此限制總統(tǒng)的免職權(quán)是否會侵犯總統(tǒng)依照憲法行使行政權(quán)。 Id. at 689-690. 所以只要國會立法沒有侵犯到總統(tǒng)依照憲法行使行政權(quán)，則國會的立法合憲。而且為了防

17、止總統(tǒng)規(guī)避法律設(shè)定的限制，國會還可以規(guī)定總統(tǒng)解除官員職務(wù)的命令要受到法院的監(jiān)督。 Id. at 693.對于何種情況構(gòu)成侵犯總統(tǒng)的行政權(quán)，最高法院沒有在任何一個(gè)案件中給出完整而清晰的標(biāo)準(zhǔn)。根據(jù)最高法院的案例，對主要官員總統(tǒng)有任意免職權(quán)；其次當(dāng)某官員的職能是憲法第二條明文規(guī)定之時(shí)，總統(tǒng)有任意免職權(quán)；最后總統(tǒng)不能對肩負(fù)行政職能的官員完全沒有免職權(quán)。在Printz 訴 United States 一案中，法院認(rèn)定 Brady Handgun Violence Prevention 法案違憲。該法案要求各州及地方官員在批準(zhǔn)持槍許可之前，必須對申請人做背景調(diào)查。法院判定該法案違反三權(quán)分立原則的原因是：該

18、法案是聯(lián)邦法律，總統(tǒng)有專屬執(zhí)行聯(lián)邦法律的權(quán)力。而該法案將執(zhí)行聯(lián)邦法律的權(quán)力授予總統(tǒng)完全無法免職的州和地方官員，其結(jié)果就是總統(tǒng)無法適當(dāng)履行其執(zhí)行法律的職能。（6）法院司法權(quán)的范圍憲法第三條將司法權(quán)授予法院。法院根據(jù)三權(quán)分立原則獨(dú)立行使司法權(quán)，這一方面意味這法院的權(quán)力僅限于司法權(quán)，另一方面意味著只有法院能行使司法權(quán)。與此對應(yīng)，涉及法院司法權(quán)的三權(quán)分立案件主要有兩大類：一是國會要求法院超越其權(quán)限范圍履行非司法職能；二是國會不得干涉法院的最終判決。依據(jù)三權(quán)分立原則，法院不得超越司法權(quán)范圍行使職權(quán)。所以國會不能要求法官履行非司法職能。1819年美國和西班牙簽訂了一項(xiàng)條約，條約規(guī)定一類當(dāng)事人可以在聯(lián)邦法院

19、向聯(lián)邦政府求償。條約還規(guī)定美國財(cái)政部有權(quán)審查聯(lián)邦法院認(rèn)可求償?shù)呐袥Q，財(cái)政部如果認(rèn)為不應(yīng)當(dāng)賠償可以不予賠償。最高法院認(rèn)定該條約違反了三權(quán)分立原則，其原因是該條約要求法官履行非司法職能。法院指出，司法職能的最根本特點(diǎn)是判決的終局性。如果法官做出的決定還要經(jīng)過行政部門的審查，且行政部門不為法官的決定所約束，則法官在該決定的過程中不是在履行司法職能，恰恰相反是在履行行政職能。不過從20世紀(jì)后期開始，法院逐漸放松了對此類問題的審查標(biāo)準(zhǔn)。在1989年的Mistretta 訴 United States一案中，最高法院判定國會設(shè)立聯(lián)邦量刑委員會的法案合憲。在該案中，國會立法設(shè)立了聯(lián)邦量刑委員會。法案規(guī)定委員

20、會為法院內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，其委員由聯(lián)邦法官擔(dān)任，職責(zé)是發(fā)布量刑指南。法院指出，發(fā)布量刑指南不是司法職能而是行政職能，但是這不意味該法案違憲。 Mistretta, 488 U.S. at 367-368.法院指出，雖然國內(nèi)的法案將非司法職能賦予了法官，但是這并沒有嚴(yán)重到破壞三權(quán)之間的分工和平衡，也沒有導(dǎo)致法院侵犯了其它兩部門的權(quán)力。 Id.（7）法院司法權(quán)的專有性如前一節(jié)所述，司法職能的最根本特點(diǎn)是判決的終局性。依照憲法第三條，法院的職能“不僅僅是裁判案件（rule on cases），而是判決案件（decide cases），只有依照憲法第三條設(shè)立的司法系統(tǒng)中的上一級法院有權(quán)審查” Plaut v. Spendthrift Farm, Inc., 514 U.S. 211, 218-219 (1995). 如果國會立法規(guī)定已經(jīng)審結(jié)案件可以重審，或者國會、政府或其它機(jī)構(gòu)能夠?qū)⑼品ㄔ旱淖罱K判決，則國會違反了