完善銀行業(yè)市場化退出機制時不我待.docx

1、高衛(wèi)民完善銀行業(yè)市場化退出機制時不我待BANKINGMARKETEXITINGMECHANISM當前銀行業(yè)所處的市場環(huán)境正在發(fā)生深刻變化，不僅單家機構(gòu)面臨各類風險的表現(xiàn)形式更加復雜多樣，管控難度更大，而且風險關聯(lián)度上升，傳遞渠道多元化，對銀行業(yè)的全面風險管理能力提出了更高的要求。針對當前備受關注的市場化退出機制問題，銀監(jiān)會提出要進一步研究金融機構(gòu)經(jīng)營失敗時的退出規(guī)則，包括風險補償和分擔機制，加強對存款人的保護。中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定（以下簡稱決定）更明確提出，建立存款保險制度，完善金融機構(gòu)市場化退出機制，意味著頂層設計更加注重加強金融基礎設施建設，以期為深化金融改革、金融市

2、場安全高效運行和整體穩(wěn)定提供良好的條件和基礎。市場退出機制是金融改革的重要環(huán)節(jié)國際經(jīng)驗表明，金融機構(gòu)市場退出機制處在不斷探索與完善中，但其發(fā)揮的重要作用卻不可替代。比如在最近一輪國際金融危機中，短短幾年時間內(nèi)，美國聯(lián)邦存款保險公司就處置了近500家破產(chǎn)銀行機構(gòu)，有效減少了銀行破產(chǎn)的負外部效應和風險的進一步傳遞。當前，中國金融業(yè)改革銜枚疾進，一些重大的改革舉措已在十八屆三中全會上譜就藍圖。在一系列金融改革舉措中，建立完善存款保險制度及金融機構(gòu)市場退出機制，成為不可或缺的重要環(huán)節(jié)。不管從中國銀行業(yè)發(fā)展的現(xiàn)狀，還是金融改革的配套需要看，盡快建立金融機構(gòu)市場退出機制已經(jīng)時不我待。未來銀行業(yè)不可避免地重

3、組整合，呼喚市場退出機制的建立。中國銀行業(yè)未來面臨的壓力不少，既有潛在金融風險暴露帶來的資產(chǎn)質(zhì)量的考驗，又有利率市場化改革進一步推進的挑戰(zhàn)，在這樣的情況下，未來個別中小金融機構(gòu)發(fā)生破產(chǎn)風險的概率在上升，銀行業(yè)的重組整合也不可避免。評級機構(gòu)標準普爾最新發(fā)布的報告就認為，未來2年至3年，基建與地方平臺出現(xiàn)的大量壞賬將給中國銀行業(yè)的信用評級帶來極大壓力，個別中小金融機構(gòu)可能破產(chǎn)，個別區(qū)域可能出現(xiàn)風險集中暴露，并由此加速銀行機構(gòu)的商業(yè)化整合。這一判斷盡管尚具爭議，但警醒之意不可忽視。一旦進入類似軌道，金融機構(gòu)如何退出、銀行破產(chǎn)的負外部性如何消除、相關道德風險如何抑制等問題，必然需要適當?shù)娘L險處置與退出

4、機制加以激勵與約束。民資進入銀行業(yè)已箭在弦上，亟須形成"能進能出"、"有進有出"的市場機制。國務院此前已經(jīng)明確提出，探索設立民間資本發(fā)起的自擔風險的民營銀行和金融租賃公司、消費金融公司。既然允許民資進入金融業(yè)，并同時強調(diào)“自擔風險"，就需要完善相應的風險處置與退出機制，讓市場發(fā)揮更重要的作用。通過建立這樣的制度框架，民營銀行的股東以及存款人才能夠更加清晰地認識風險承擔程度，才會盡可能減少道德風險的滋生。進一步推進利率市場化改革，也需要有市場退出等基礎制度配套。當前，我國利率市場化改革只剩下存款利率放開的“最后一公里從國際成功經(jīng)驗看，放開存款利率

5、管制是利率市場化改革進程中最為關鍵、風險最大的階段，需要根據(jù)各項基礎條件的成熟程度分步實施、有序推進。其中很重要的一項基礎條件，就是存款保險制度、金融市場退出機制等配套機制的建立。人民銀行此前表示，將會同有關部門進一步完善存款利率市場化所需要的各項基礎條件，穩(wěn)妥有序地推進存款利率市場化。這意味著，能否盡快建立存款保險制度及金融機構(gòu)市場退出機制，將影響到整個金融業(yè)改革的進程。我國金融機構(gòu)的市場化退出機制缺位完善金融機構(gòu)市場化退出機制，應解決國家信用擔保向市場信用擔保轉(zhuǎn)變的問題，避免過多行政干預，使金融機構(gòu)退出機制的運行符合市場規(guī)律。這意味著要建立與社會主義市場經(jīng)濟體制相適應的金融體制，讓市場機制

6、在金融資源的配置中發(fā)揮決定性作用；讓資金價格決定于市場資金供求，調(diào)節(jié)市場資金供求，在金融資源的配置中發(fā)揮杠桿作用；讓經(jīng)濟與市場手段在金融宏觀調(diào)控中發(fā)揮主導作用；讓金融機構(gòu)真正實現(xiàn)自主經(jīng)營、自負盈虧、自擔風險、自我發(fā)展，真正按照商業(yè)化、市場化原則經(jīng)營，并在公平公正的競爭中實現(xiàn)優(yōu)勝劣汰。對于健全的金融市場退出機制來說，可以基于不同角度而劃分為多種類型，與我國的現(xiàn)實相對應，通常分為自動解散式退出、撤銷（或關閉）式退出、購并式退出、破產(chǎn)式退出這四類。長期以來，我國的金融機構(gòu)退出市場，往往都是行政性關閉，或者是關閉后走向行政性主導的破產(chǎn)，因此往往被人戲稱為“計劃性破產(chǎn)市場化破產(chǎn)機制的缺位，使金融運行的規(guī)

7、范化、程序化、市場化都難以完全建立起來。一方面，真正能夠以破產(chǎn)形式退出的，往往都是非銀行機構(gòu)。例如，廣東國投曾是一家擁有外匯經(jīng)營權(quán)的非銀行金融機構(gòu)，由于經(jīng)營管理混亂，出現(xiàn)了嚴重的外債支付危機,1998年10月6日，中國人民銀行決定對其實行關閉清算,1999年進入破產(chǎn)程序，2003年2月28日正式關閉。另一方面，銀行往往難以真正退出。1998年6月21日，海南發(fā)展銀行成為新中國首例因支付危機而被關閉的銀行。然而，由于缺乏明確的破產(chǎn)規(guī)則，并且無法處理好對公存款等歷史遺留問題，海南發(fā)展銀行一直處于“死而不滅”的狀態(tài)，既不清盤也不破產(chǎn)。金融機構(gòu)市場化退出機制是金融市場化改革的重點，也是金融市場化改革的

8、最大難點。近10年來，中國銀行業(yè)金融機構(gòu)實現(xiàn)了歷史性轉(zhuǎn)變，公司治理機制不斷健全，經(jīng)營效率和競爭實力顯著提升。但隨著利率市場化改革的深化、新興金融業(yè)態(tài)層出不51窮、金融競爭日益激烈，銀行業(yè)主要依賴存貸利差的盈利模式面臨嚴峻挑戰(zhàn)，同質(zhì)化經(jīng)營局面亟待改變，銀行業(yè)面臨著越發(fā)明顯的分化與整合。說到底，對于我國金融機構(gòu)退出機制，最大的問題，是缺乏市場淘汰手段，偏重于政府干預手段。究其原因，則是缺乏有效的市場退出規(guī)則。長期以來，國內(nèi)對銀行的“無破產(chǎn)風險"意識根深蒂固，這不僅不符合現(xiàn)代金融運行原則，也使銀行業(yè)的優(yōu)勝劣汰機制無法真正建立起來，商業(yè)銀行也難以形成有效的倒逼機制，來促進銀行內(nèi)部控制、風險考

9、核機制、責任機制、風險管理能力的真正提高。建立以破產(chǎn)為核心的金融機構(gòu)退出機制，本質(zhì)上是為了全面破除“財政保底”的習慣思維，降低金融運行的系統(tǒng)性風險，為資本市場和銀行體系改革創(chuàng)造條件。建立金融機構(gòu)市場退出機制+分緊迫國內(nèi)金融機構(gòu)的退出雖然有過不少的探索和實踐，但由于相關法律法規(guī)制度的缺失以及機制的不健全，這些探索大都以行政性處置為主。這種處置方式造成了三方面問題：處置成本高昂；機構(gòu)債權(quán)人依然沒有得到公平清償；助長了銀行股東和存款人道德風險?；诂F(xiàn)狀,盡快補齊當前中國金融體系中的這一“短板"，業(yè)內(nèi)呼聲由來已久。金融業(yè)發(fā)展和改革“十二五"規(guī)劃提出，建立健全存款保險制度，加快存款保

10、險立法進程，擇機出臺存款保險條例，明確存款保險制度的基本功能和組織模式；建立適合我國國情的金融機構(gòu)破產(chǎn)法律體系，規(guī)范金融機構(gòu)市場退出程序，加強行政退出與司法破產(chǎn)之間的有效街接。2013年上半年國務院批轉(zhuǎn)發(fā)改委（關于2013年深化經(jīng)濟體制改革重點工作的意見再次指出，推進制訂存款保險制度實施方案，建立健全金融機構(gòu)經(jīng)營失敗風險補償和分擔機制，形成有效的風險處置和市場退出機制。到目前為止，各類市場上的機制優(yōu)化程度都已普遍較高，而金融市場改革在一些方面還落后于整個改革進程。雖然金融監(jiān)管機制近年來不斷改進，但市場化的金融準入和退出制度尚未建立起來，這在客觀上阻滯了中國金融改革深化的步伐。強調(diào)"完

11、善金融機構(gòu)市場化退出機制”，意味著加快金融要素流動的市場化進程，發(fā)揮市場在金融運行中的決定性作用，已經(jīng)變得更加迫切。無論是建立存款保險制度，還是打開金缺機構(gòu)退出通道，都會因為利率市場化改革加速推進，從而導致市場競爭更加激烈，并會壓縮過于依靠利差收入的銀行利潤空間。通過“能進能出"，能夠防止出現(xiàn)銀行不良貸款增多和資產(chǎn)貶值帶來的擠兌危機蔓延。目前各種新的信貸類金融組織紛紛出現(xiàn)，也需要完善相應的退出機制，防止其一旦出現(xiàn)競爭失敗而損害存款人利益。從整體上看，存款保險和退出機制，都是現(xiàn)代金融安全網(wǎng)的重要組成部分，將有利于逐步建立市場化的風險補償機制，這在本輪全球金融危機中已經(jīng)得到驗證。如果這些

12、制度得以建立，將會促進銀行業(yè)的公平競爭，提高金融業(yè)整體效率。對存款人來說，雖然可能短期內(nèi)需要重新適應，但從長遠來看，卻更有利于其存款利益保障的制度化、法制化。從改革的角度來看，當前最大的問題，是各類國有企業(yè)、大企業(yè)的預算約束軟化，背后的因素則是金融機構(gòu)的軟預算約束。建立存款保險和退出機制，雖然不能從根本上改變這種局面，但卻是重要的起點，促使政府從行政性的“父愛主義"思維來管理金融業(yè)，逐漸轉(zhuǎn)向用市場化規(guī)則來規(guī)范整個行業(yè)，在硬鞭算約束環(huán)境下促進銀行走向現(xiàn)代化經(jīng)營機制和運營模式。完善市場退出機制的基礎條件與路徑首先，要從法律制度建設入手，為金融機構(gòu)的退出確定“游戲規(guī)則"。要在完善

13、現(xiàn)有立法的基礎上，為金融破產(chǎn)專門立法創(chuàng)造條件。一方面，要從立法層面，盡快制定頒布有關市場退出機制的法律法規(guī)與實施細則，出臺金融機構(gòu)破產(chǎn)條例等相關文件，在企業(yè)破產(chǎn)法、商業(yè)銀行法、保險法、物權(quán)法等現(xiàn)有法律中把涉及金融機構(gòu)破產(chǎn)的規(guī)定予以細化，建立和規(guī)范市場優(yōu)勝劣汰機制。另一方面，盡快推出并實施存款保險制度，將這一在國內(nèi)已經(jīng)研究儲備數(shù)年的制度早日付諸實踐，并在此過程中結(jié)合國際經(jīng)驗，努力協(xié)調(diào)處理好監(jiān)管當局、銀行等金融機構(gòu)、存款人（自然人存款人和單位存款人）、債權(quán)人、債務人之間的利益，避免在將來專門立法時可能出現(xiàn)規(guī)則的沖突。其次，在構(gòu)建金融機構(gòu)退出機制過程中，需要構(gòu)造有效的監(jiān)管模式。歷史上，非市場化的退出

14、方式曾經(jīng)給央行和各級財政造成了巨大負擔，影響了金融穩(wěn)定目標的實現(xiàn)。對于健全金融機構(gòu)退出機制來說，市場經(jīng)濟國家已有了較為成熟的經(jīng)驗技術可以借鑒，我們目前所需要的是創(chuàng)新兩大基礎環(huán)境，即立法環(huán)境和制度環(huán)境，后者包括存款保險、投資者保護和保險保障制度。在規(guī)范了退出機制后，如果金融機構(gòu)涉及系統(tǒng)風險，則可由央行進行再貸款救濟，否則可以嘗試破產(chǎn)和其他程序。同時進一步厘清政府和市場邊界，加強市場約束，防范道德風險，從根本上防止金融體系風險的累積。第三，在完善金融機構(gòu)市場化退出機制中，要建立和完善危機金融機構(gòu)的有序破產(chǎn)清算機制。借鑒歷史的經(jīng)驗教訓，對危機金融機構(gòu)的處置，應當盡可能少用停業(yè)整頓和下令關閉等行政性的手段與方式，而應更多地運用市場和法律的手段，如依法進入破產(chǎn)清算程序,以降低危機金融機構(gòu)處置的經(jīng)濟、政治及社會成本。第四，以破產(chǎn)為核心的金融市場退出機制建設，必須與準入制度改革結(jié)合起來。雖然在現(xiàn)代市場經(jīng)濟國家，金融機構(gòu)資不抵債一般就要退出市場，但中國國情決定了該機制還難以在大型金融機構(gòu)身上實施?，F(xiàn)實選擇是從底層金融機構(gòu)做起，如當前農(nóng)信社的退出機制改革已經(jīng)明確。與此同時，為完善微觀金融基礎，避免基層金融的效率損失，應抓住時機同時推進金融機構(gòu)準入改革，給予小微金融機構(gòu)和民間金融以更"陽