案例研究：9普惠性可持續(xù)農(nóng)村小額信貸體系的構建路徑

1、案例研究摘 要：鑒于社團等非政府組織小額信貸到目前為止只能處于試驗階段，缺乏持續(xù)發(fā)展能力，本文重點對2005年以來各類新型小額信貸組織試點情況進行典型分析，設計了普惠性可持續(xù)的小額信貸體系的基本框架及其實現(xiàn)路徑。關鍵詞：農(nóng)村金融；小額信貸；普惠性中圖分類號：F830.6 文獻標識碼：A 文章編號：1674-2265（2008）06-0034-05普惠性可持續(xù)農(nóng)村小額信貸體系的構建路徑胡金焱 李東亮1作者簡介：胡金焱（1966-），男，安徽人，山東大學經(jīng)濟學院教授，博士生導師；李東亮（1976-），男，山東人，中國人民銀行濰坊市中心支行，公共管理碩士。（山東大學經(jīng)濟學院，山東 濟南 250100

2、；中國人民銀行濰坊市中心支行，山東 濰坊 261041）一、引言二十世紀70年代以來，小額信貸己經(jīng)引起了全世界的廣泛關注。2005年被聯(lián)合國確定為“國際小額信貸年”，2006年尤努斯在中國的訪問引發(fā)了社會各界對中國小額信貸應該遵循何種模式發(fā)展的討論。作為農(nóng)村金融體制改革的重要內(nèi)容，各類小額貸款組織試點工作不斷推進和深化。但總體看，我國小額信貸仍處于探索階段，雖有明確的宏觀政策導向、強大的市場需求和廣闊的發(fā)展空間，但更面臨多種約束和挑戰(zhàn)。如小額信貸尚未納入整個金融體系，完整有效的小額信貸體系規(guī)劃尚未設計出來；非政府組織和人民銀行試點小額信貸組織缺乏正式的金融地位；正規(guī)金融機構只有農(nóng)村信用社獨立支

3、撐整個農(nóng)村小額信貸市場，公益性和商業(yè)性存在嚴重沖突；各試點小額信貸組織存在資本金不足、缺乏有效的內(nèi)部運營機制等。應該說，當前小額信貸的發(fā)展仍難以滿足經(jīng)濟社會發(fā)展的需求。研究小額信貸產(chǎn)生和發(fā)展的成功經(jīng)驗，設計我國農(nóng)村小額信貸發(fā)展的思路，探索建立多種小額信貸主體并存的普惠性可持續(xù)的農(nóng)村小額信貸體系，對于解決農(nóng)村居民貸款難、農(nóng)村微小企業(yè)融資難、實現(xiàn)民間金融的規(guī)范化和推進我國農(nóng)村金融改革有重要的意義。二、我國新型小額信貸組織的發(fā)展與前景2004年以來，在“鼓勵農(nóng)村金融制度創(chuàng)新”的連續(xù)四年的中央一號文件的政策激勵下，人民銀行、銀監(jiān)會分別選擇部分省份開展了小額信貸組織試點，國務院扶貧辦和財政部在全國選擇安

4、徽等14個省，在貧困村開展建立村級生產(chǎn)發(fā)展互助資金試點，非試點地區(qū)也采取多種形式探索成立新型小額信貸組織。但是由于尚未有小額貸款的法規(guī)，因此各地的做法不一，形式多樣，爭議也頗多。（一）三種基本實踐模式目前新型小額信貸組織的組建和運作實踐主要有三種形式：一是人民銀行的試點模式；二是銀監(jiān)會試點模式；三是各地自行進行實踐的模式。1 人民銀行試點模式。從2005年5月開始，在中國人民銀行的推動下，貴州、四川、山西、陜西、內(nèi)蒙古五?。▍^(qū)）成立了由某些國際基金組織或機構捐助的小額信貸組織和由民營資本投資、經(jīng)營的“只貸不存”小額貸款機構試點。由于農(nóng)村小額貸款市場的廣闊空間和潛藏的巨大商機，以及在一定時期內(nèi)可

5、以享受到稅收減免等優(yōu)惠條件，小額貸款公司招標吸引了眾多的投資者。組織形式主要是有限責任公司，政策性性質(zhì)不明顯，即試點的組織模式是公司制盈利性機構而非扶貧的政策性機構。截至2006年末，7家貸款公司貸款余額8778.82萬元，累計放款1.2億元。利率在11%-28%，個人貸款約占83%，農(nóng)戶貸款接近一半左右。其中開業(yè)時間最長的山西平遙兩家貸款公司貸款余額4487.32萬元，農(nóng)戶貸款率達81.69%，農(nóng)貸余額3360.45萬元，占全部余額的79.44%，小額貸款公司新增貸款占平遙縣金融機構新增貸款的25.18%。戶縣等5家小額貸款公司均實現(xiàn)了“三個一百、一個零”的良好經(jīng)營局面：正常貸款率、貸款收回

6、率和利息回收率100，不良貸款為零。 2 銀監(jiān)會試點模式。2006年12月，中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會按照“先試點、后推開；先中西部、后內(nèi)地；先努力解決服務空白問題、后解決競爭不充分問題”的原則和步驟，首批試點選擇在四川、青海、甘肅、內(nèi)蒙古、吉林、湖北6?。▍^(qū)），按照商業(yè)可持續(xù)原則，開展了村鎮(zhèn)銀行、小額貸款公司和資金互助社的試點。到2007年5月末，已設立村鎮(zhèn)銀行6家、小額貸款公司3家和資金互助社6家，新型農(nóng)村金融機構共吸收存款5523萬元，發(fā)放貸款13843萬元。其中，發(fā)放中小企業(yè)貸款8550萬元、農(nóng)戶貸款5024萬元，分別占貸款的61%和36%，總體運行良好。3 非試點地區(qū)小額貸款模式。在宏

7、觀政策的倡導和鼓勵下，河北、安徽、江西、河南、浙江、江蘇、寧夏、云南、山東等非央行和銀監(jiān)會試點地區(qū)，地方政府、人民銀行分支機構、銀監(jiān)機構也在積極進行小額貸款組織的試點推進工作。在組織形式上主要有以下三種：一是社會團體（互助合作社）；二是合作制組織；三是股份制公司，主要為有限責任公司。本文重點總結政府參與式扶貧模式、獨立的綜合性新農(nóng)村建設模式和完全市場化運作三種模式。（1）貧困村村級發(fā)展互助資金模式，也被國際扶貧組織稱為“霍山模式”。這是一種在總結霍山縣項目成功經(jīng)驗基礎上的參與式扶貧到戶的新模式。2006年，國務院扶貧辦和財政部在全國選擇安徽等14個省，在貧困村開展建立村級生產(chǎn)發(fā)展互助資金試點，

8、探索財政扶貧資金與農(nóng)戶存量資金的有效銜接方式，改財政扶貧資金的無償投入為長期周轉使用，增強對貧困農(nóng)戶的扶持，提高農(nóng)戶的自我管理、互助經(jīng)營能力。所謂“村民生產(chǎn)發(fā)展互助資金”，即政府注入一定財政扶貧資金“鋪底”，農(nóng)民自主、自愿地以自有資金入股，村民以民主的方式選出“管理小組”，在限定的范圍內(nèi)實行“民有、民管、民用、民受益，周轉使用，滾動發(fā)展”，村民貸款低于銀行利率，不需要抵押，只需找兩三戶有經(jīng)濟實力的農(nóng)戶聯(lián)合簽字擔保，經(jīng)資金共管小組審批并公示，即可獲得貸款。截至2006年末，安徽省太湖縣在46個村建立了互助資金，覆蓋農(nóng)戶2185戶；霍山縣在全縣建立了114個試點村，有3260戶農(nóng)民借用互助資金，受

9、益人口達11290多人，到期借款回收率都達到了100%。（2）獨立的綜合性新農(nóng)村建設模式濮陽市農(nóng)村貸款互助合作社。2006年7月成立，以小額信貸實驗基地為平臺，培育以農(nóng)民為主體的貸款合作、生產(chǎn)合作、購銷合作和文化合作相結合的新型農(nóng)村建設體系，被中國社會科學院定為“國家小額信貸試驗基地”，先后獲得“獨立的綜合性新農(nóng)村建設模式”、“國內(nèi)首家農(nóng)民互助小額信貸組織”、“新合作組織設計中最完備的設計”等多種評價。該組織主管單位為濮陽市供銷社，注冊資金60萬元，互助社共發(fā)動組建了29個新型農(nóng)民合作社，已經(jīng)是國內(nèi)最大的農(nóng)民合作社聯(lián)片開發(fā)區(qū)?；ブ绨凑铡懊褶k、民管、民受益”原則，自籌資金貸款，不吸收存款，不非

10、法集資，不經(jīng)營高利貸，制定出了嚴密的章程，根據(jù)孟加拉模式設立的，按照總社和市社分社互助中心的多層資金互助模式運行?；ブ缬袃深惿鐔T：基本社員和股金社員。每戶一年交納50元錢，即成為互助社基本社員；每戶入股500元以上，即成為互助社股金社員。（3）服務中小企業(yè)的完全市場化運作模式河北萬利通小額信貸有限公司。河北廊坊市于2006年8月28日在霸州市勝芳鎮(zhèn)成立了全省第一家小額信貸公司萬利通小額信貸有限公司，2個自然人投資5000萬元。該公司的成立和運行始終是在政府部門的主導下成立的，但實行市場化運作，不承擔政府職能。霸州市政府鼓勵萬利通向農(nóng)戶發(fā)放貸款，但要求以“貸得出，收得回”為原則，以提供救急型、

11、短平快的流動資金為主，貸款額度、期限和利率(在基準利率四倍以內(nèi))完全由公司根據(jù)市場情況自主決定。該公司成立50天，累計貸款額高達1.16億元，相當于5000萬元的本金周轉了兩輪多。45筆貸款中，只有兩筆是貸給了農(nóng)戶直接用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，其余43筆都貸給了農(nóng)民創(chuàng)辦的企業(yè)和個體工商戶。（二）新型小額信貸組織的持續(xù)性分析基于法律和制度層面1 新型合作類資金互助組織可持續(xù)性分析。目前在非央行和銀監(jiān)會試點地區(qū)，地方政府、政府機構、人民銀行分支機構、銀監(jiān)機構積極進行小額貸款組織的試點大多數(shù)為此類模式。這些資金互助組織多存在于各種民辦經(jīng)濟聯(lián)合體、農(nóng)民專業(yè)協(xié)會和新型農(nóng)村經(jīng)濟組織中。主要可分為三種類型：一種類似于“

12、財務公司”雛形，在經(jīng)濟聯(lián)合體內(nèi)吸納股金、資金借貸；一種由農(nóng)民專業(yè)協(xié)會中的若干“股東”出資，發(fā)起并組建“資金互助協(xié)會”，對區(qū)域內(nèi)種植和加工同種農(nóng)產(chǎn)品的農(nóng)戶和加工企業(yè)吸納股金、辦理短期資金借貸；另一種則由政府有關部門注入“扶貧濟困基金”和農(nóng)民中的少數(shù)“股東”出資，共同組建“農(nóng)民資金互助社”。資金互助組織是伴隨多種農(nóng)村經(jīng)濟合作組織的迅速發(fā)展、適應農(nóng)戶對資金余缺調(diào)劑的一種自發(fā)的新型融資模式，是在民間借貸快速發(fā)展的基礎上轉換成的微小資金互助性聯(lián)合，充分體現(xiàn)了民辦、民管、民受益的特點。不僅貸款規(guī)模小、頻率高、靈活，而且具有時效強、多元化和差異化等特點，辦理手續(xù)也簡便快捷，服務對象往往是被農(nóng)村合作金融機構視

13、為風險大、收益低、信用差、難管理的群體。這種聯(lián)合不僅調(diào)劑了入股社員自身發(fā)展的資金余缺，對農(nóng)村金融長期積蘊的信貸風險也起到了一定的分散補償作用。但法律上未能對其性質(zhì)加以明確，既沒有相關部門的批準認可，有的還未經(jīng)工商部門登記，實質(zhì)仍是民間借貸組織。且目前的資金互助組織大多照搬原農(nóng)村合作基金會的操作方式，雖有“章程”卻多從互聯(lián)網(wǎng)上下載套用，還沒有自身成熟的管理體系；雖設立了社員大會、理事會、監(jiān)事會，但多流于形式，且責、權、利不清晰。由于入社條件低，社員范圍有急劇擴大的可能，易產(chǎn)生矛盾糾紛，有可能造成地方經(jīng)濟社會不穩(wěn)定。這些組織亟需法律的界定和認可，也需要地方政府的合理引導。2 商業(yè)性小額貸款組織可持

14、續(xù)性的分析。國外商業(yè)性小額貸款組織形式主要是商業(yè)銀行和非銀行金融機構，其市場準入一般適用本國有關金融機構市場準入的法律要件。我國目前沒有專門的法律對商業(yè)性小額貸款組織進行規(guī)范，主要包括金融機構和一般公司企業(yè)兩種類型。一是金融機構組織形式的商業(yè)性小額貸款組織的市場準入銀監(jiān)會模式。在市場準入方面受到嚴格的法律條件的限制和法律程序的約束。除要遵守公司法有關市場準入的一般規(guī)則外，對特定內(nèi)容則優(yōu)先適用商業(yè)銀行法等有關法律法規(guī)。納入到農(nóng)村金融機構的審批監(jiān)管范圍內(nèi)，本質(zhì)上是發(fā)起人（商業(yè)銀行或農(nóng)村信用社）設立的全資子公司，是作為分支機構存在。二是一般公司企業(yè)形式的商業(yè)性小額貸款組織的市場準入人民銀行試點模式和

15、部分非試點地區(qū)的小額貸款公司。由民間資本發(fā)起設立的在工商部門注冊的經(jīng)營人民幣業(yè)務的一般公司，市場準入條件比金融機構的市場準入低得多，表現(xiàn)在相對較低的注冊資本和設立程序等方面，不需要取得金融監(jiān)管機構的批準。作為新生事物，我國商業(yè)性小額貸款組織的發(fā)展還面臨市場準入、市場監(jiān)管等法律和制度等各種外部因素的影響和約束。其一，法律層面。目前小額貸款組織的市場準入缺乏法律及政策依據(jù)。人民銀行在五?。▍^(qū)）推動組建以及各地自行試點的小額貸款公司是依據(jù)公司法設立的有限責任公司，但其實質(zhì)上仍然是一種金融業(yè)務。目前上述公司均是直接依據(jù)公司法在當?shù)毓ど绦姓芾聿块T進行注冊登記設立的。在無金融許可證的情況下，工商行政管理

16、部門頒發(fā)了經(jīng)營范圍涉及貸款業(yè)務的營業(yè)執(zhí)照，是沒有法律依據(jù)的。從目前小額貸款組織試點相關工作的開展情況來看，參與各方基本上是通過講話、會議等方式層層落實試點指示和要求，缺乏具有一定行政權威性的正式文件的規(guī)定。其二，制度約束。目前，已成立的小額貸款試點公司為商業(yè)性小額貸款組織可持續(xù)性的制度分析提供了很好的研究樣本，但“試點”畢竟更帶有政策試水的意味，在相應的制度安排上受到諸多因素的制約。（1）資本金約束。國內(nèi)小額貸款組織試點遵循“只貸不存”的原則，以自有資本金作為運營資金，由于資本金相對穩(wěn)定且有限，其貸款規(guī)模將受到抑制，無法形成可持續(xù)的資金來源。（2）利率約束。小額信貸額度小、成本高，需要以較高的

17、利率彌補操作成本。目前關于試點公司執(zhí)行貸款利率不得超過銀行同類同期貸款基準利率4倍（銀監(jiān)會試點為適當上浮）的規(guī)定具有一定的合理性，幾家已成立的試點公司平均年利率水平也保持在12%-15%之間。但這種利率管制政策限制了商業(yè)性小額貸款組織的自主定價能力。（3）業(yè)務范圍約束。目前國際上可持續(xù)盈利的商業(yè)性小額信貸機構，一般業(yè)務范圍較為廣泛，可以從事吸收公共儲蓄等綜合性業(yè)務。而目前我國的試點公司，在開展業(yè)務初期缺乏對風險的了解和控制，業(yè)務范圍的放開，特別是吸收儲蓄，應是一個循序漸進的過程，并應置于嚴格的監(jiān)管之下。（4）地域范圍約束。對商業(yè)性小額貸款組織實行地域限制，主要是避免同一地域范圍內(nèi)的惡性競爭，有

18、效控制逆向選擇和道德風險等一系列問題。但是，地域范圍的限制不利于資金在更廣闊的空間進行有效配置，造成了效率的損失；另一方面，小規(guī)模經(jīng)營會使單筆業(yè)務的運作成本無法通過規(guī)模的擴大分攤，難以實現(xiàn)規(guī)模優(yōu)勢。（三）幾點結論1小額信貸組織試點均按照商業(yè)化運作的方式，自主經(jīng)營、自擔風險、自負盈虧、自我約束。2銀監(jiān)會調(diào)整放寬農(nóng)村地區(qū)銀行業(yè)金融機構準入政策，雖然可以在一定程度上改善農(nóng)村金融服務供給狀況，但是規(guī)定村鎮(zhèn)銀行的設立應有1家以上(含1家)境內(nèi)銀行業(yè)金融機構作為發(fā)起人，單一境內(nèi)銀行業(yè)金融機構的持股比例不得低于20%，不僅限制了村鎮(zhèn)銀行和貸款公司的發(fā)展，也可能對村鎮(zhèn)銀行的信貸業(yè)務、風險控制等帶來影響。3 人

19、民銀行大力推動的小額貸款公司以及各地發(fā)展的多種形式的小額信貸公司、農(nóng)民互助合作金融組織及不吸收存款的農(nóng)民資金互助組織更面臨資金來源、經(jīng)營持續(xù)性約束。4 小額貸款公司必須在體制、經(jīng)營方式及策略上創(chuàng)新，公司的治理結構和內(nèi)部管理制度必須在業(yè)務經(jīng)營定位準確前提下來制定和實施。5 對小額貸款公司的業(yè)務監(jiān)管、信用體系建設（主要是社會征信體系建設）等均未明確或是空白，對目前已有的金融基礎信息難以達到共享，制約其業(yè)務經(jīng)營的發(fā)展。三、普惠性可持續(xù)農(nóng)村小額信貸體系的構建路徑我國普惠性可持續(xù)農(nóng)村小額信貸體系的構建，要遵循由易到難、先急后緩、分類監(jiān)管的原則，立足近期、中長期目標，從微觀、中觀和宏觀三個層面采取相應措施

20、。（一）短期目標與措施：公共政策支持、分類監(jiān)管和疏導除營造支持性的公共政策環(huán)境外，對于不同類型小額信貸組織要實行不同的引導和疏導對策。1 出臺相應的鼓勵的公共政策，營造支持性的政策環(huán)境。要將小額信貸納入金融體制改革的整體規(guī)劃考慮，承認、允許并合理引導多元化的小額信貸組織的發(fā)展，采取區(qū)別對待的政策，創(chuàng)造良好的外部環(huán)境。一是要準確定位小額貸款組織在多樣化、有序分層的金融體系中的作用。二是政策的制定要從社會目標為主導轉變?yōu)樯鐣蜕虡I(yè)目標并進，防止不當行政干預。三是盡快明確現(xiàn)有小額信貸機構的法律地位。2充分發(fā)揮行業(yè)協(xié)會自律作用，明確央行為非金融機構形式的小額信貸組織的監(jiān)管機構。按業(yè)務相近原則，在法律上

21、可明確人民銀行為非金融機構形式的小額信貸組織的監(jiān)管機構，銀監(jiān)機構作為金融機構形式的小額信貸組織監(jiān)管機構。在當前NGO向正規(guī)金融機構轉變還不成熟的情況下，應該鼓勵類似“中國小額信貸聯(lián)盟”的自律組織存在，考慮成立行業(yè)協(xié)會，條件成熟后成立管理委員會。協(xié)會可以由幾個較大的NGO項目帶頭組建，所有的NGO項目都必須入會。協(xié)會的職責是：代央行監(jiān)管NGO項目的活動；定期匯報NGO項目動態(tài)；代表全體NGO向政府提出發(fā)展和政策建議；為NGO項目進行培訓等。通過行業(yè)協(xié)會，政府和央行既可對NGO進行管理，又可通過協(xié)會貫徹政策，幫助NGO規(guī)范地發(fā)展。3確立實行非審慎性監(jiān)管思路，深化市場監(jiān)管。尊重農(nóng)村小型金融機構的原創(chuàng)

22、性，總結學習他們的管理經(jīng)驗，加以適當引導。對資金互助社等低門檻進入的中小銀行機構要堅持審慎有序發(fā)展，要避免盲目發(fā)展、村干部壟斷、行政干預和逃避監(jiān)督等四種傾向。（二）中長期目標與措施：金融基礎設施、社會輔助體系優(yōu)化要把小額信貸體系的建立與金融體系的改革結合起來，根據(jù)不同區(qū)域經(jīng)濟的發(fā)展水平和結構、不同地區(qū)金融市場的容量、條件和金融服務需求，因地制宜，層次推進，各級政府要提供金融基礎設施和社會輔助體系等相應的公共品，且隨著市場發(fā)展和小額信貸機構發(fā)展過程中內(nèi)外部約束條件的變化，不斷進行適時調(diào)整，滿足不同農(nóng)村經(jīng)濟主體多樣化、綜合性的金融服務需求。1. 加強農(nóng)村公共基礎設施建設。要加強基礎設施等農(nóng)村自然環(huán)

23、境和經(jīng)濟環(huán)境的改造等硬件設施，以及對農(nóng)戶教育培訓、農(nóng)產(chǎn)品信息服務等軟件設施，增強農(nóng)戶抗風險能力。2. 創(chuàng)造良好的農(nóng)村金融生態(tài)環(huán)境。主要包括信用環(huán)境、擔保體系、保險體系建設等。要以農(nóng)村信用社支農(nóng)網(wǎng)絡建設為載體，深入開展信用戶、村評定活動，全面推進企業(yè)和個人征信體系建設，有效解決金融與農(nóng)村信息不對稱問題。要推行多種農(nóng)業(yè)保險，分散和轉移農(nóng)民所承受的自然風險和市場風險。構建多層次、多元化的信用擔保體系。3. 建立完善的小額信貸社會輔助體系。借鑒北美小企業(yè)促進網(wǎng)（SEEP）、厄瓜多爾紅色農(nóng)村金融網(wǎng)（RFR）等，建立我國的小額信貸項目網(wǎng)絡，提供監(jiān)控、技術支持、培訓、信息搜集、發(fā)布等，實現(xiàn)小額信貸向微型金融

24、的過渡。探索建立地區(qū)間的、商業(yè)化的小額信貸業(yè)務培訓中心，建立配套的技術培訓支持體系。4. 逐步放松對資金來源和價格的限制。盡快探索擴大試點組織后續(xù)資金來源問題，確保經(jīng)營不會出現(xiàn)“斷檔”。除吸收新股東和增加注冊資本兩種融資方式外。在成立專門批發(fā)機構條件不具備時，目前可以考慮允許其從政策性銀行或商業(yè)性銀行批發(fā)資金，在一定范圍內(nèi)將銀行資金向小額貸款組織引導。應進一步放寬利率管制。（三）宏觀層面：金融制度改革1. 因地制宜地發(fā)展各類福利主義模式機構。財政資金通過扶持信貸進而扶貧的效果遠勝于直接扶貧。一是從提供特殊優(yōu)惠政策和指導選擇符合實際的模式兩個方面，因地制宜地發(fā)展非政府組織(NGO)等各類福利主義模式機構。二是在有條件的地方發(fā)展真正的合作金融機構，積極推廣政府參與式扶貧的“霍山模式”貧困村村級發(fā)展互助資金，并且給予足夠力度的扶持，使之為中低收入農(nóng)戶服務。三是選擇