稅收征管法律制度改革與完善的內容

1、我國目前尚無專門的稅收征管體制法，有關這方面內容的規(guī)定散見于憲法、政府組織法、稅收征管法以及國務院關于實行分稅制財政管理體制的決定等財稅政策中。（一）稅收征管體制法律制度。 1、根據(jù)2000年3 月15日通過的中華人民共和國立法法第8條的規(guī)定，有關稅收基本制度的規(guī)定只能由全國人大及其常委會制定法律。據(jù)此，稅收征管基本制度應以法律來規(guī)定，這有利于統(tǒng)一執(zhí)法，增強稅法的剛性。但地方可就稅收征管中的具體問題、特別是在局部地區(qū)開征的地方稅制定實施辦法，以增強征管法的適應性。 2、按照分稅制財政管理體制的要求，明確國稅、地稅機構設置的區(qū)域、級別和權限。需要指出的是，各級稅務機關設置的直屬機構、分支機構，如

2、無法律的特別規(guī)定或批準機關的特別決定，一般應視同其隸屬機關的內設機構，這有利于規(guī)范行政執(zhí)法行為。 3、對稅務、海關、財政等部門的稅收征管權做出明確劃分。為了避免重復征管、執(zhí)法不公，要對國稅、地稅的管轄范圍做出具體規(guī)定。賦予稅務機關有限的聯(lián)合或委托征管權，以解決國、地稅共管企業(yè)的稅收征管問題。 （二）稅務管理法律制度。 1、擴大稅務登記的范圍。根據(jù)現(xiàn)行征管法第9條的規(guī)定，稅務登記只限于從事生產經營并領取營業(yè)執(zhí)照的納稅人，對其他納稅人稅務登記的范圍和辦法，國務院至今未做出規(guī)定。近年來，我國納稅人性質和稅源發(fā)生了很大變化，未領取營業(yè)執(zhí)照從事生產經營、非從事生產經營的納稅人大量存在，且呈大幅度增長趨勢

3、。因此，應擴大稅務登記范圍，將領取營業(yè)執(zhí)照從事生產經營以外的部分納稅人也納入登記范圍，可以考慮辦理臨時稅務登記證，對扣繳義務人辦理扣繳稅款登記證。 2、加強工商行政管理機關與稅務機關在稅務登記上的配合。目前的稅務登記是以工商登記為前提的，但實踐中很多企業(yè)和個人在辦理工商登記后，不辦理稅務登記就從事生產經營活動，以致工商登記的戶數(shù)遠遠多于稅務登記的戶數(shù)。解決這一問題有以下三種方案可供選擇：第一，將稅務登記與納稅人識別號區(qū)分成兩種制度，要求納稅人在辦理工商登記前必須到稅務機關領取唯一的納稅人識別號，否則不予辦理工商登記。稅務登記可以有所變動，納稅人識別號則終生不變。第二，應明確規(guī)定工商行政管理機關

4、在為從事生產經營的納稅人辦理完營業(yè)執(zhí)照后，有義務向稅務機關定期通報辦理注冊登記、核發(fā)營業(yè)執(zhí)照的情況，并規(guī)定工商行政管理機關不履行義務的法律責任。第三，納稅人在工商行政管理機關核準后，應先到稅務機關辦理稅務登記，納稅人憑稅務登記證件向工商行政管理機關領取營業(yè)執(zhí)照。 3、將稅務登記與對納稅人銀行賬戶的管理銜接起來。當前，納稅人在銀行多頭開戶的現(xiàn)象非常普遍。稅務機關不掌握納稅人開立賬戶的情況，不僅難以檢查納稅人的稅收違法行為，即使發(fā)現(xiàn)了違法行為，也無法采取稅收保全措施和強制執(zhí)行措施。4、加強發(fā)票管理。發(fā)票是稅務機關控管納稅人的基本手段，管發(fā)票就是管稅?，F(xiàn)有的發(fā)票管理規(guī)范不夠健全、完善，應從以下幾個方

5、面進行修改：第一，在征管法中明確規(guī)定稅務機關是發(fā)票的主管機關，負責發(fā)票印制、領購、開具、取得、保管、繳銷的管理和監(jiān)督；單位、個人在購銷商品、提供或接受經營服務以及從事其他經營活動中，應當按照規(guī)定開具、使用、取得發(fā)票。第二，發(fā)票管理應單獨立法。我國現(xiàn)行的發(fā)票管理辦法是經國務院批準、由財政部頒布的，法律效力低；現(xiàn)行發(fā)票管理辦法是在新稅制實施前頒布的，難以適應形勢發(fā)展的需要，特別是缺乏有關增值稅專用發(fā)票的規(guī)定。鑒于發(fā)票管理的重要性以及它與賬薄、憑證管理的相對獨立性，我們認為應單獨制定一部發(fā)票管理法。第三，加大對違反發(fā)票管理行為的處罰力度；運用發(fā)票管理手段，制裁稅收違法行為，規(guī)定納稅人實施稅收違法行為

6、，不接受稅務機關處理的，稅務機關可以收繳其發(fā)票或停止向其發(fā)售發(fā)票。 5、推廣稅控裝置，加強稅收監(jiān)控。從國外加強稅收征管的經驗看，推廣使用稅控裝置，可以大大降低稅收征管成本，方便稅源監(jiān)控，保護消費者權益，打擊偷逃稅行為。建議在征管法中規(guī)定國家逐步推廣稅控裝置，納稅人有義務安裝、使用稅控裝置。 6、完善納稅申報。第一，明確規(guī)定納稅人和扣繳義務人有自行申報納稅的義務。第二，增加申報方式，允許納稅人可以直接到稅務機關辦理納稅申報，也可以采取郵寄、數(shù)據(jù)電文或者其他方式辦理納稅申報。第三，合理安排申報期限。（三）稅款征收法律制度。 1、確立稅收優(yōu)先原則和稅收承繼制度。第一，國家稅收作為公法上的債權，應享有

7、優(yōu)先于私法上普通債權的一般優(yōu)先權，這是各國法律的通行規(guī)則。我國民法通則、民事訴訟法、公司法等法律中也涉及到這方面的內容，但現(xiàn)行稅收征收管理法對這一重要原則缺乏規(guī)定?，F(xiàn)實經濟生活中，在一些經濟糾紛、企業(yè)重組、企業(yè)破產過程中，國家稅收得不到有效保護的問題相當突出。因此，征管法中應確立國家稅收優(yōu)先原則，規(guī)定稅務機關征收稅款，稅收優(yōu)先于無擔保的普通債權；納稅人欠繳的稅款發(fā)生在納稅人以其財產設定抵押、質押或者納稅人的財產被留置之前的，稅收優(yōu)先于抵押權、質權、留置權。納稅人欠繳稅款，同時又被行政機關決定處以罰款、沒收違法所得的，稅收優(yōu)先于罰款、沒收違法所得。第二，為了防止企業(yè)重組中規(guī)避納稅，應建立稅收承繼

8、制度，規(guī)定納稅人有合并、分立以及其他重組情形的，應當向稅務機關報告，并依法繳清稅款。納稅人合并時未繳清稅款的，應當由合并后的納稅人繼續(xù)履行未履行的納稅義務；納稅人分立時未繳清稅款的，分立后的納稅人對未履行的納稅義務承擔連帶責任。第三，對欠繳稅款的納稅人處分財產的行為進行必要的限制。規(guī)定欠繳稅款較多的納稅人在處分其不動產或大額資產之前，應當向稅務機關報告。對于納稅人長期拖欠稅款，又不積極行使自己的到期債權，或者以無償轉讓財產或低價轉讓財產的方式，逃避償還欠繳稅款的，稅務機關可行使代位權、撤銷權。 2、完善滯納金。第一，正確認識滯納金的性質。稅收在本質上是一種特殊的債，應遵循債的一般原理。根據(jù)民法

9、原理，返還債務時除了償還債的本身外，還應返還債的孳息。在納稅義務發(fā)生之后，稅款所有權已轉歸國家；納稅人逾期繳納稅款相當于占用了國家資金，除依法補繳稅款外，還應加收占用稅款期間所產生的孳息。對于納稅人偷逃稅款，其制裁措施應通過實施罰款等處罰手段，而不應再同時處以相當于處罰性質的滯納金。3第三，現(xiàn)行征管法第40條未明確規(guī)定對偷稅行為在追繳稅款的同時，能否加收滯納金，修改征管法時應對這一問題作出明確規(guī)定。 3、擴大稅收保全措施和強制執(zhí)行措施的對象和范圍?，F(xiàn)行征管法規(guī)定的稅收保全措施和強制執(zhí)行措施只適用于從事生產經營的納稅人、扣繳義務人，范圍過于狹窄。為了發(fā)揮稅收強制執(zhí)行的震懾力，應將稅收保全措施和稅

10、收強制執(zhí)行措施擴大到所有納稅人、扣繳義務人、納稅擔保人，并規(guī)定現(xiàn)金和有價證券也在查封、扣押之列，這有利于個人所得稅的征管。但范圍和對象擴大后，有可能會影響到公民的基本權利，應對其加以必要的限制；稅務機關實施強制措施時，必須嚴格遵守法定的程序，要經過較高級別的稅務機關領導批準；個人維持基本生活必需的住房和用品，不在稅收保全措施和強制執(zhí)行措施的范圍之內。 4、從嚴控制延期納稅?，F(xiàn)行征管法對延期納稅的適用條件未作出明確規(guī)定，延期納稅的審批權限也過寬，執(zhí)行中存在較大的隨意性，有些延期納稅實際上往往轉化為欠稅。修改時，應從提高延期納稅的條件和審批權限上來從嚴控制，即納稅人必須在出現(xiàn)重大自然災害等不可抗力

11、并需經省以上國家稅務局、地方稅務局批準方可延期。 5、完善稅務機關的應納稅額核定權。為了有效推行自行申報納稅制度，應增加規(guī)定納稅人申報的計稅依據(jù)明顯偏低，又無正當理由的，稅務機關有權核定其應納稅額。 （四）稅務稽查法律制度。 1、明確稅務稽查的法律地位。新的征管模式推行后，稽查已成為稅收征管工作的重中之重。但我國現(xiàn)行征管法只規(guī)定了稅務檢查，沒有提到稅務稽查，其概念和法律地位并不明確，這不利于稽查工作的開展。依據(jù)征管法的規(guī)定，我們認為稅務檢查是稅務機關依法對納稅人履行納稅義務的情況進行檢驗、核查的活動，其目的是監(jiān)督納稅人是否遵守稅法和國家財務會計制度，有無實施偷逃稅等稅收違法行為。稅務稽查則不僅

12、包括上述活動，而且還對查出的稅收違法行為依法給予處罰，即除了行使檢查權外，還行使征管法和行政處罰法賦予的行政處罰權。將稅務檢查權和處罰權同時賦予稅務機關內部的一個機構（稽查機構）行使，使稽查工作具有連續(xù)性、系統(tǒng)性，有利于提高稽查效率。 2、擴大稅務檢查的適用范圍，增大檢查權的剛性。第一，目前，納稅人的生產經營場所與財務核算場所分離的現(xiàn)象十分普遍，由于現(xiàn)行征管法沒有規(guī)定稅務機關可以進入財務核算場所進行稅務檢查，稅務機關檢查人員被拒之于財務核算場所之外的現(xiàn)象時有發(fā)生。應賦予稅務機關有權進入納稅人、扣繳義務人的財務核算場所，檢查有關納稅資料。第二，稅務機關在對納稅人以前年度的納稅情況進行檢查時，經常

13、發(fā)現(xiàn)納稅人有逃避納稅義務的行為，待稅務機關查清后，納稅人已經預先將財產轉移、隱匿，使稅務機關無法追繳稅款。根據(jù)現(xiàn)行的征管法，稅務機關只能在有根據(jù)認為納稅人有逃避納稅義務行為時，才能對其采取稅收保全措施。因此，應增加規(guī)定稅務機關在稅務檢查時可以采取稅收保全措施。第三，現(xiàn)行征管法對違反稅務檢查的行為沒有規(guī)定制裁措施，使征管法規(guī)定的納稅人應依法接受、協(xié)助稅務檢查的義務很難落到實處。應增加規(guī)定納稅人逃避、拒絕或者以其他方式阻撓稅務機關檢查的，稅務機關有權予以處罰。第四，為了給稅務機關調查稅務違法案件提供必要的手段，解決稅務行政強制執(zhí)行中的執(zhí)行難問題，應賦予稅務機關搜查權。 3、對稅務稽查的基本程序做出

14、規(guī)定。稅務稽查是稅務機關依法對稅收違法行為給予行政處罰的一項重要執(zhí)法活動，直接涉及到相對人的權益，因此，稅務機關必須嚴格遵循法定的程序，做到依法行政。現(xiàn)行征管法對稅務檢查程序的規(guī)定幾乎是空白，只有表明身分這一項內容。4、根據(jù)當前稅務機關機構設置的現(xiàn)狀，對各種級別和類型的稅務機關的執(zhí)法主體資格做出明確規(guī)定；對稅務法規(guī)、規(guī)章中不符合行政處罰法中關于行政處罰設定權的規(guī)定進行清理；鑒于稅收違法行為的特點和稅務執(zhí)法的實際情況，適當延長稅務行政處罰的追責時效。 （五）稅收征管法律責任制度。 1、完善偷稅的概念及其法律責任?，F(xiàn)行征管法關于偷稅手段的規(guī)定與新刑法偷稅罪中的規(guī)定不一致，修改征管法時，應將“經稅務

15、機關通知申報而拒不申報”規(guī)定為偷稅手段。在法律責任中明確規(guī)定對納稅人偷稅的，稅務機關在追繳其不繳或者少繳的稅款時，應追繳滯納金。 2、增加罰款處罰下限的規(guī)定?，F(xiàn)行征管法規(guī)定，對偷、欠、抗、逃、騙稅等稅收違法行為給予偷逃稅款5倍以下的罰款。由于沒有處罰下限的規(guī)定，稅務機關的自由裁量權過大，為少部分稅務人員辦關系案、人情案提供了方便，影響了稅法的剛性。 3、增加規(guī)定扣繳義務人的法律責任?，F(xiàn)行征管法第47條規(guī)定，扣繳義務人應扣未扣、應收未收稅款的，由扣繳義務人繳納應扣未扣、應收未收稅款。這樣規(guī)定，一是扣繳義務人承擔的法律責任過輕，二是沒有明確納稅人是否應當繼續(xù)履行納稅義務。修改時應對扣繳義務人增加規(guī)

16、定處以罰款等法律責任，并明確由稅務機關向納稅人追繳稅款。 4、增加對銀行和其他金融機構的處罰規(guī)定?，F(xiàn)行征管法盡管賦予了稅務機關查詢、凍結、扣繳納稅人銀行存款的權力，但由于缺乏相應的法律責任的規(guī)定，在實際執(zhí)行中，一些金融機構不配合稅務機關依法履行職責，有的甚至幫助納稅人轉移資金的現(xiàn)象突出。為了加大銀行等單位的協(xié)稅護稅力度，征管法有必要規(guī)定給予相應的罰款等法律責任。 5、對納稅人未按照規(guī)定使用稅務登記證件，或者轉借、涂改、損毀、買賣、偽造稅務登記證件的；納稅人、扣繳義務人偽造、變造、隱匿、擅自銷毀賬簿、記賬憑證，或者在賬簿上多列支出或者不列、少列收入，導致其計稅依據(jù)虛假等違法行為，分別增加規(guī)定相應

17、的法律責任。 （六）稅務代理法律制度。 目前，我國的稅制正在日益健全，稅法越來越專門化、精細化，“申報、代理、稽查”三位一體的征管方式也在逐步推行。在新的形勢下，進一步擴大財稅代理范圍，規(guī)范稅務代理行為，培育稅務代理市場，是實行稅收征管公開化、社會化，促使稅收征納關系向法治化、規(guī)范化方向發(fā)展的迫切需要。因此，應盡快制定財稅代理法，對稅務代理的宗旨、原則、業(yè)務范圍、代理師資格的取得、代理機構的設置、代理人的權利義務、法律責任等做出全面、具體規(guī)定。根據(jù)代理業(yè)務的特點，建立代理師行業(yè)協(xié)會管理制度；建立稅務援助制度，為經濟困難的納稅人提供無償稅務服務等。 （七）稅務監(jiān)督法律制度。 1、在稅收征管實踐中

18、，由于片面強調納稅人要依法納稅，忽視了稅務機關及其工作人員必須嚴格依法行政的重要性，以致稅務機關及其工作人員濫用職權、隨意執(zhí)法、有稅不征、變通稅收政策等侵害國家利益和納稅人合法權益的現(xiàn)象時有發(fā)生。因此，在加強稅收征管、強化稅務執(zhí)法力度的同時，需要加強稅務監(jiān)督法律制度建設，避免濫用職權、滋生腐敗、侵犯群眾利益。 2、建立健全內部監(jiān)督管理制度。內部監(jiān)督在稅收執(zhí)法監(jiān)督體系中具有重要作用，是一種主要的監(jiān)督形式。修改征管法時，應明確規(guī)定各級稅務機關要建立健全內部監(jiān)督管理制度，上級稅務機關應當對下級稅務機關的執(zhí)法活動依法進行監(jiān)督，各級稅務機關應當對其工作人員執(zhí)行法律、法規(guī)和廉政自律準則的情況進行檢查，實行

19、稅收執(zhí)法回避制度等。 3、建立和完善稅務行政執(zhí)法責任制。應在法律上對稅務行政違法行為的概念、種類、構成、處分等作出明確規(guī)定，建立崗位目標責任制、領導責任制、執(zhí)法過錯責任追究制、違法違紀責任追究制等稅收執(zhí)法責任體系。要通過執(zhí)法檢查、廉政建設等多種形式，嚴格執(zhí)法督查，確保各項責任制度落到實處。 （八）稅務爭議救濟法律制度。 1、稅務爭議救濟法律制度，是指為在因稅務機關的具體行政行為侵犯納稅人、扣繳義務人、納稅擔保人等稅務當事人的合法權益，而與稅務機關發(fā)生爭議時提供救濟途徑的法律制度，包括稅務行政復議、稅務行政訴訟、稅務行政賠償?shù)?。完善稅務救濟法律制度，對維護納稅人合法權益，保障和監(jiān)督稅務機關依法行

20、政，推進依法治稅具有重要意義，也是我國當前加強稅收征管法律制度建設的一項重要內容。 2、修改因征稅問題發(fā)生的稅務行政復議的提起條件。根據(jù)現(xiàn)行征管法第56條第1款的規(guī)定，納稅人同稅務機關在因納稅問題上發(fā)生爭議時，必須先繳納稅款和滯納金，然后才能提起行政復議。我們認為這一規(guī)定不夠合理：第一，稅務機關擁有獨立的強制執(zhí)行權，如果納稅人、扣繳義務人不繳納或解繳稅款及滯納金，稅務機關完全可以通過行使強制執(zhí)行權來迫使其繳納稅款，沒有必要用限制訴權的方式來收繳稅款。第二，如果稅務機關的征稅決定的確有違法或不當之處，而當事人又因稅務機關征稅過多而無力繳納，或因有特殊困難而不能按期繳納，此時，當事人既不能申請復議又不能直接申請訴訟，在這種情況下，稅務機關的征稅行為將得不到審查，當事人所受的不法侵害也無處尋求救濟。這顯然是對當事人訴權的變相剝奪，與行政救濟的初衷相悖，導致財稅風險。 3、取消在復議和訴訟期間稅務行政處罰停止執(zhí)行的規(guī)定。