探索稅收計劃管理的思路

1、由于我國各級政府長期面臨相當大的財政壓力，而且依法治稅作為一個長期而艱巨的任務不可能一蹴而就，因此當前以至今后一段歷史時期內，稅收計劃仍將在稅收工作中發(fā)揮重要的作用。那么如何在“依法治稅”的理念下，探索稅收計劃管理的新思路、充分發(fā)揮稅收計劃在近階段的積極作用，是我們必須面對的現(xiàn)實問題。一、我國依法治稅與稅收計劃管理的現(xiàn)狀我國稅務系統(tǒng)一直在強調要依法治稅，但是只要實事求是地分析我國當前稅收工作的實際情況，就不難發(fā)現(xiàn)，稅收任務仍然是一切稅收工作的“指揮棒”。衡量各級稅務機關工作質量如何，收入任務是否完成及超額多少始終是擺在第一位的指標?，F(xiàn)行的稅收計劃管理體制出現(xiàn)了兩個不適應：一是與市場經(jīng)濟的建設和

2、發(fā)展不適應，二是與依法治稅的原則不適應。由此導致了在稅源充裕之年，稅務機關考慮來年稅收計劃的完成，往往會打埋伏;而在稅源較緊時，稅務機關就有可能收“過頭稅”，增加企業(yè)負擔。完全以稅收計劃為中心的治稅方針將破壞稅收法治，損害稅法的嚴肅性、權威性，助長人治思想和風氣，體現(xiàn)不出公平稅負的原則，削弱稅收宏觀調控的職能，從而影響到市場經(jīng)濟的正常發(fā)展，給強化稅收征管、推進依法治稅帶來極大的阻力。二、正確處理稅收計劃與依法治稅的關系依法治稅是稅收工作的靈魂，要求稅務部門必須具有法制觀念，按照法制的要求，規(guī)范稅收運行的各個環(huán)節(jié)，將各項稅收工作納入法制的軌道?？傊愂盏幕A在于其法治性，要求稅務部門必須依法治

3、稅。（一）依法治稅與稅收計劃是對立統(tǒng)一體表面上看，二者是矛盾的。依法治稅要求應收盡收，堅決不收“過頭稅”。但由于我國現(xiàn)行財政實行一級政府一級預算，稅收計劃編制是各級政府財政預算的重要內容，而財政預算考慮的主要因素是一定經(jīng)濟增長和財政支出的需要，這使得稅收計劃與實際稅源之間往往存在不小的差距，這種情況在經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)尤其突出，形成“寅吃卯糧”或人為的“蓄豐補欠”等種種與依法治稅精神背道而馳的現(xiàn)象。但從二者的實質來看，依法治稅與稅收計劃的對立只是表面上的對立，依法治稅離不開稅收計劃，稅收計劃起著促進依法治稅的積極作用;而正確的、對經(jīng)濟的持續(xù)發(fā)展起積極引導作用的稅收計劃必須始終貫穿依法治稅的稅收工作

4、靈魂，因此，二者是對立的統(tǒng)一體。人無首先，從計劃的重要性來說，依法治稅離不開稅收計劃。計劃是對未來行動的事先安排。遠慮，必有近憂”。稅收工作千頭萬緒，內容紛繁復雜，但組織稅收收入始終是稅務部門的一項中心工作，是全部工作的出發(fā)點和歸宿。這是由稅收的職能所決定的。要做好組織稅收收入工作，稅收計劃是重要的前提。這是由計劃工作的性質決定的。按照管理學的理論，稅收計劃的性質可以概括為五個方面，即目的性、首位性、普遍性、效率性和創(chuàng)新性。每一個稅收計劃都是旨在促使稅務部門的組織收入這一中心工作的完成，因此具有鮮明的目的性;稅收計劃的首位性在于相對于其他稅收管理職能而言，稅收計劃處于首位，而且，它影響和貫穿于

5、組織工作、人員配備、指導和領導工作以及監(jiān)督和控制工作;稅收計劃的普遍性體現(xiàn)在它是各級稅務人員的一個共同職能，只是隨著稅務人員職責分工的不同而具備不同的特點和內容;稅收計劃的效率性體現(xiàn)為正確的稅收計劃起著指導稅務人員“做正確的事”以及“正確地做事”的促進作用;稅收計劃是對稅收管理活動的設計，是針對未來可能發(fā)生的新情況而作出的，因而是一個創(chuàng)造性的管理活動的設計。其次，“應收盡收，堅決不收過頭稅”的依法治稅要求，是稅收計劃存在的內在因素。這是因為，第一，我國稅法仍不夠完善，稅收立法層級不夠，造成了稅收剛性的弱化。目前我國經(jīng)過人大立法的稅收法規(guī)、條例只有稅收征管法等4個，仍有20個稅種是以國務院的條例

6、和暫行條例形式頒布的，其中不少稅收規(guī)定已經(jīng)難以適應快速發(fā)展的經(jīng)濟形勢，有的條例甚至已經(jīng)沿用了40年而沒有修訂。第二，我國現(xiàn)階段稅收征管實踐中存在征收與稽查脫節(jié)，應收不收或少收，責任不明。第三，稅務人員整體業(yè)務素質、法制觀念尚不盡如人意，稅收“人治”觀念仍未能被“法治”觀念完全替換。因此，加強稅收計劃管理，用具體的計劃性任務，督促稅務人員恪盡職守，強化稅收的剛性，在當前及相當長的時期內，有利于保證稅收的應收盡收，實現(xiàn)依法治稅。再其次，稅收執(zhí)法環(huán)境欠佳是稅收計劃存在的外在因素。勿需諱言，目前一是我國公民依法納稅觀念不強，社會誠信納稅的氛圍不夠，偷稅現(xiàn)象嚴重。二是由于納稅人的信息資源未能實現(xiàn)有效共享

7、，工商、銀行等社會公共部門與稅務部門之間，甚至稅務部門的國、地稅機關之間未能進行有效的聯(lián)系和配合，對納稅人經(jīng)濟活動的監(jiān)控手段比較落后，同時由于我國目前實行的是生產(chǎn)型增值稅，由于其在稅制設計方面的缺陷，未能涵蓋生產(chǎn)的全過程，再加上目前我國實行的增值稅未能覆蓋整個經(jīng)濟領域（如涉及增值稅進項抵扣的交通運輸業(yè)征收營業(yè)稅，大量購進建筑材料的建筑業(yè)征收營業(yè)稅等），客觀上形成了增值稅抵扣鏈條的脫節(jié)，為不法經(jīng)營者謀取不法利益提供了可乘之機。為了實現(xiàn)依法治稅，達到應收盡收的目標，我國的現(xiàn)實情況決定需要一個收入指標去約束征納雙方的行為。此外，社會上各職能部門依靠職權收取的名目繁多的各種費用嚴重地侵蝕了稅基，實行稅

8、收計劃管理，有利于抵制非稅收入，有利于“費改稅”的進一步深化。由此可見，稅收計劃有其存在的理論基礎及現(xiàn)實需要，是實行依法治稅的重要輔助手段，但如不能正確擺正稅收計劃在稅收管理中的位置，過分倚重稅收計劃來保證財政收入的實現(xiàn)，則不可避免地出現(xiàn)稅收計劃與依法治稅的稅收工作原則的沖突。因此，在實際稅收管理工作中，要正確處理二者的關系，趨利避害，充分發(fā)揮稅收計劃對依法治稅的促進作用，使稅收工作既有條不紊地開展，又嚴格實行依法行政，依法治稅。（二）正確處理二者之間的矛盾，促進依法治稅稅收計劃與依法治稅的對立是既對立又統(tǒng)一的關系，二者互為補充，互相促進。二者的沖突是客觀存在的，不容忽視的，處理不好二者的關系

9、，會極大地損害依法治稅的稅收工作靈魂，甚至出現(xiàn)與依法治稅背道而馳的結果。要處理好二者之間的矛盾，需要從以下幾方面著手：1 、提高全民素質，營造誠信征納的氛圍，實現(xiàn)依法治稅。依法治稅內涵包括兩方面內容，一是納稅人誠信納稅，二是稅務人員依法誠信征稅，實質上是通過自然人的誠信行為實現(xiàn)依法治稅的目標。因此大力提高社會全員的素質，提高納稅人對稅法的遵從度，提高稅務人員的法治意識，營造誠信征納的氛圍，有利于實現(xiàn)納稅人應繳盡繳，稅務機關應收盡收，實現(xiàn)依法治稅。提高人員素質需與制度建設雙管齊下，用制度來保證教育的針對性和有效性。一方面要建立和健全稅務征管考核機制，大力推行人機結合，提高計算機在稅務征管中的運用

10、程度，并加快建立稅收監(jiān)控機制，在稅務、工商、銀行、海關等各職能部門實行納稅人經(jīng)營情況的有關信息共享，從稅源產(chǎn)生的不同階段、不同環(huán)節(jié)實施監(jiān)督，盡量減少稅收征管中的人為因素，實現(xiàn)由“人治”向“法治”的徹底轉變。另一方面要建立和健全處罰機制，通過提高稅務稽查人員的綜合素質，實現(xiàn)有偷必能查的目的，增大偷稅被發(fā)現(xiàn)的概率，增大違法風險，同時用完備的處罰制度約束征納雙方，實現(xiàn)納稅人應繳盡繳，稅務機關應收盡收的依法治稅的要求。2 、改革現(xiàn)行財政預算體制。由于我國現(xiàn)行財政實行一級政府一級預算，稅收計劃編制是各級政府財政預算的重要內容，而財政預算考慮的主要因素是一定經(jīng)濟增長和財政支出的需要，這使得稅收計劃與實際稅

11、源之間往往存在不小的差距。為了解決這一問題，可以實行中央大預算，即地方財政支出由中央財政全額撥付，從而解決地方實際稅源與地方財政支出出現(xiàn)缺口的矛盾。但這種辦法一方面不利于調動地方政府發(fā)展經(jīng)濟的積極性，容易形成小進則滿，安于現(xiàn)狀，停滯不前的局面，這既與時代發(fā)展的要求格格不入，而且實質上并未解決稅收計劃與實際稅源發(fā)生偏差的問題。因此，這種方法既缺乏現(xiàn)實基礎，又不能解決實質問題，只是將問題上交，將矛盾集中體現(xiàn)于中央財政。3 、提高稅收計劃的科學性。稅收計劃與實際稅源不一致，除了上面所說的財政預算因素外，還有一個很重要的因素是我國當前的稅收計劃編制方式不夠科學。長期以來，稅收計劃的編制一直采取基數(shù)X（

12、1系數(shù)）+特殊因素”的方法，這種編制方法帶有深厚的計劃經(jīng)濟體制烙印，為了保證稅收計劃與經(jīng)濟發(fā)展水平相適應，滿足依法治稅的要求，應考慮實行“零基”稅收計劃編制法，而且稅收任務應隨著經(jīng)濟形勢的變化進行必要的調整。同時應改進稅收征管業(yè)績考核指標，改變過去片面地強調稅收任務完成的“一票否決制”，將考核的重點放在是否應收盡收上。在現(xiàn)行稅收計劃的編制方法不變的情況下，要改變稅收計劃與經(jīng)濟的發(fā)展存在較大偏離的客觀實際，迫切需要提高稅收計劃的科學性，減少計劃編制中的人為因素，降低稅收計劃的目的性，杜絕隨意性。要提高稅收計劃的科學性，一方面要求計劃編制必須立足于調查研究，開發(fā)行業(yè)稅負測算軟件，以科學的預測為基礎

13、，另一方面要建立納稅人稅務信息資源的共享制度，全面、徹底地實現(xiàn)稅源監(jiān)控管理，再次要建立和完善事中、后續(xù)監(jiān)督體系，從而充分發(fā)揮稅收計劃對依法治稅的促進作用，避免不科學的稅收計劃的負面影響。三、確立稅收計劃管理新思路由于稅收計劃自身的特點，稅收計劃管理作為國家經(jīng)濟體制的重要組成部分，要適應社會主義市場經(jīng)濟體制的要求，客觀上不是要取消稅收計劃形式，而是在相當長一段時期內更好地發(fā)揮稅收調控作用和稅收計劃管理作用。目前，稅收計劃管理改革，一個重要的思路就是實行指導性計劃，取消指令性計劃。事實上，一項計劃是否具有較強的可操作性，以及執(zhí)行的實際效果是否與計劃預測相符，都是取決于計劃制定時是否科學合理。稅收收

14、入計劃管理必須尊重客觀經(jīng)濟規(guī)律，符合從經(jīng)濟到稅收的財政理論，使稅收收入目標決策科學化、規(guī)范化。（一）做好稅源調查和稅收分析，提高稅收計劃的準確率。稅收計劃的編制必須借助于經(jīng)濟稅源信息的準確、充分，它是稅收計劃管理的基礎，計劃的執(zhí)行也是在及時有效地掌握和解決稅源信息所反映的問題的基礎上，才能真正得以順利實施。全面、完整、連續(xù)的經(jīng)濟稅源信息系統(tǒng)是稅收計劃管理水平不斷提高的重要保證，它使計劃管理不僅具有事后分析功能，而且具備可靠的前瞻性。（二）開展稅收預測，建立科學的收入預測模型。當前我國稅收計劃管理中存在的問題，主要表現(xiàn)在稅收計劃的編制缺乏科學依據(jù)。其原因是由于我國財稅體制是以支定收，稅收計劃是根

15、據(jù)財政部的收入預算制定的，而且在征收中稅收收入計劃必須完成，所以長期以來，在稅務系統(tǒng)一直未開展稅收收入的預測工作。缺乏稅收預測而編制的計劃，往往帶有較大的盲目性和主觀隨意性，不利于稅收計劃管理乃至整個稅收管理工作的開展。而通過稅收預測的計劃，能夠使計劃中模擬的稅收環(huán)境和經(jīng)濟稅源變化趨勢更加接近客觀實際，使稅收計劃更具有科學性和可行性。（三）用“GDPe收負擔率法”取代基數(shù)法”的計劃編制分配方法。通過對大量的有關稅收與GDP數(shù)據(jù)進行的實證分析表明，稅收收入的增長與GDP的增長存在著密切的關系，為制定科學合理的稅收計劃提供了有利條件和基礎。GDP稅收負擔率相對穩(wěn)定，又不受價格因素的影響，在橫向上，

16、可以反映各地產(chǎn)業(yè)構成對稅收的影響程度和各地的征管水平，還可以進行不同國家和地區(qū)之間的稅負比較;在縱向上，可以將各個時期的稅負進行比較，以反映一定時期內稅負變化趨勢。采用GDP稅收負擔率法編制稅收計劃，代表了稅收計劃編制方法改革的方向。但目前在實際工作中，尚未完全采用這一方法，而是將之與基數(shù)法和彈性系數(shù)法結合起來，綜合測算編制稅收計劃。隨著外部環(huán)境的改善和這一方法本身的進一步完善，在不久的將來，GDP稅收負擔率法將徹底取代基數(shù)法，成為我國稅收計劃編制方法的主流。（四）取消稅收計劃指標下達時層層分解的做法。當今社會經(jīng)濟活動紛繁復雜，對每個納稅人進行準確的稅收預測幾乎不可能。在一個小的地域內，納稅戶

17、少，個別納稅戶的經(jīng)營變化都可能對整體稅收帶來很大的影響。因而稅收計劃是相對宏觀的概念，稅收計劃分配不應層層下達，甚至落實到人。如澳大利亞的稅收指標就只保留在聯(lián)邦稅務局總部，不下達于各聯(lián)邦稅務局。（五）優(yōu)化和完善稅收征管質量考核體系。長期以來，在巨大的稅收收入壓力下，收入任務完成情況成了評價稅務機關工作和領導干部業(yè)績的惟一標準。在完成收入任務的耀眼光環(huán)下，往往掩蓋了許多征管工作問題。推進稅收征管質量考核將會克服過去“一俊遮百丑”，只重視完成計劃任務、不重視稅源稅基全過程監(jiān)控的現(xiàn)象。稅務機關的工作中心將會圍繞提高征管質量，抓漏征漏管、抓申報管理、抓稅款入庫、抓案件查處。四、完善和加強稅收計劃管理的

18、幾點設想稅收計劃管理作為我國稅收管理的重要組成部分，對調動各級稅務部門組織收入的積極性，促進征管水平的提高，確保完成國家財政收入任務發(fā)揮了非常重要的作用。但是，稅收計劃管理中也長期存在著一些問題，甚至對稅收管理產(chǎn)生了一些負效應，一定程度上影響了稅收政策的貫徹實施。改革稅收計劃管理，提高其合理性、科學性已成為當務之急。（一）實事求是，增強計劃管理的科學性。稅收計劃的制定，除了參考國民經(jīng)濟宏觀發(fā)展計劃和國家預算收入外，更應從經(jīng)濟稅源的實際出發(fā)，緊密結合市場變化，遵循從經(jīng)濟到稅收、積極可靠和留有余地的原則，以“發(fā)展變化”的總觀點來預測分析經(jīng)濟稅源，使稅收計劃盡量與實際稅源相吻合。為做到稅收計劃的科學管理，要切實抓好涵養(yǎng)稅源建設，通過加強對重點稅源地區(qū)、重點稅源行業(yè)和重點稅源企業(yè)的管理，培植現(xiàn)有稅源，發(fā)展?jié)撛诙愒?，形成梯級稅源，努力實現(xiàn)從經(jīng)濟到稅收的良性循環(huán)。應按稅款100萬元、50萬元、10萬元、5萬元的級次分別建立省、地、縣、分局（所）四級重點稅源信息網(wǎng)絡。為確保計劃制定和分配的科學化、合理化，一要根據(jù)不同行業(yè)、不同所有者結構確定相應的調查方法和參數(shù)依據(jù)，為科學編制稅收計劃奠定基礎;二要在具體編制計劃過程中，采取因素測算法與抽樣調查法進行綜合驗證，合理科學地確定每一因素，避免簡單推算，提高計劃準確度;三要開發(fā)設計出稅收計劃信息管理軟件，建立縱向可與各級稅務部門