試析土地承包經(jīng)營權(quán)的法律性質(zhì)

1、試析土地承包經(jīng)營權(quán)的法律性質(zhì)                    摘要土地是農(nóng)業(yè)發(fā)展最重要的物質(zhì)基礎(chǔ)，也是農(nóng)民最基本的生活保障，地權(quán)穩(wěn)定性的大小直接影響到農(nóng)民對土地的投資行為，土地承包經(jīng)營權(quán)的適當(dāng)流轉(zhuǎn)又有利于農(nóng)地資源的充分和高效利用。本文從具體法律入手分析土地承包經(jīng)營權(quán)的物權(quán)屬性，考察現(xiàn)行立法的不足，提出相應(yīng)的立法建議。       

2、關(guān)鍵詞土地承包經(jīng)營權(quán) 物權(quán) 債權(quán) 流轉(zhuǎn)        一、土地承包經(jīng)營權(quán)是物權(quán)        土地承包經(jīng)營權(quán)是指法人、其他組織（非法人組織）、自然人等一切農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營者依照承包合同和法律規(guī)定取得的對農(nóng)民集體所有的或者國家所有由全民所有制單位、農(nóng)業(yè)集體所有制單位使用的土地（指耕地）、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂、水面等進(jìn)行占有和以耕作、養(yǎng)殖、竹木或畜牧為生產(chǎn)方式從事種植業(yè)、林業(yè)、畜牧業(yè)、漁業(yè)等農(nóng)業(yè)目的生產(chǎn)經(jīng)營使用并獲得收益的權(quán)利。1其產(chǎn)生的根源是農(nóng)村內(nèi)部自發(fā)

3、形成的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制。承包經(jīng)營權(quán)產(chǎn)生以后，就成為法學(xué)界研究的對象，爭議的焦點(diǎn)之一就是它的法律性質(zhì)，究竟是物權(quán)還是債權(quán)。有的認(rèn)為承包經(jīng)營權(quán)是債權(quán)，因?yàn)樗苯觼碓从诔邪?jīng)營合同；有的則認(rèn)為它是一種物權(quán)，只有這種認(rèn)定才有利于承包經(jīng)營權(quán)的穩(wěn)定；有的認(rèn)為，從歷史的角度看，承包經(jīng)營權(quán)是集體土地使用權(quán)形成過程中的一個階段，從現(xiàn)實(shí)的角度看，承包經(jīng)營合同只是設(shè)立農(nóng)地使用權(quán)的一種形式，而農(nóng)地使用權(quán)的內(nèi)容和限制由法律直接規(guī)定，當(dāng)事人不得以合同加以改變。2由此衍生出對承包經(jīng)營權(quán)命運(yùn)的不同主張，一種認(rèn)為今后農(nóng)地發(fā)展對方向應(yīng)完善農(nóng)村承包經(jīng)營權(quán)，理由是，設(shè)立土地承包經(jīng)營權(quán)是鑒于當(dāng)時我國農(nóng)村的生產(chǎn)力發(fā)展水平較低，為解決農(nóng)

4、民溫飽問題而確定的分配土地的方式。它雖然不是一種高級的物權(quán)形式，但與我國目前的生產(chǎn)力發(fā)展水平相適宜。另一種主張，將其規(guī)定為一種用益物權(quán)，以用益物權(quán)代替承包合同關(guān)系。理由是，在我國農(nóng)村開始實(shí)行聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制時，農(nóng)民在土地上僅僅享有債權(quán)法意義上的經(jīng)營權(quán)，但由于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革的深化，農(nóng)民對集體土地的使用收益權(quán)利日益強(qiáng)化，其物權(quán)屬性日益顯著。從關(guān)于承包經(jīng)營權(quán)的性質(zhì)及命運(yùn)的不同觀點(diǎn)可以看出，對于我國農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)并沒有統(tǒng)一的認(rèn)識。這種模糊的認(rèn)識來源于國家有關(guān)行政機(jī)關(guān)對農(nóng)業(yè)用地使用權(quán)的規(guī)定多采用實(shí)用主義的做法，也歸因于理發(fā)的矛盾和沖突。筆者認(rèn)為，在財產(chǎn)權(quán)領(lǐng)域，其整體趨勢已發(fā)生了從重視財產(chǎn)歸屬向重視財

5、產(chǎn)利用的漸變，以債權(quán)對土地承包經(jīng)營權(quán)定性已不再適合社會發(fā)展的需要，突破和例外就成為一種歷史的必然。“在法律觀念上僅僅注重所有權(quán)確認(rèn)權(quán)利歸屬的功能，忽略了它促進(jìn)財產(chǎn)動態(tài)利用、資源優(yōu)化配置的功能，從而使土地成為一種僵死的財產(chǎn)?！?3因此，承認(rèn)土地承包經(jīng)營權(quán)的物權(quán)屬性是承包經(jīng)營權(quán)穩(wěn)定發(fā)展的需要，也是法律服從社會進(jìn)步所提出的正當(dāng)要求的反映。        1、土地承包經(jīng)營權(quán)具有直接支配性。        物權(quán)法草案（下文簡稱草案）第128條、第131條和第134條

6、規(guī)定，承包方依法享有對承包地使用、收益和土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)以及分割、合并的權(quán)利；農(nóng)村土地承包法第16條第1款規(guī)定，承包經(jīng)營權(quán)人有權(quán)自主組織生產(chǎn)經(jīng)營和處置產(chǎn)品；第54條規(guī)定，當(dāng)發(fā)包方干涉承包方依法享有的生產(chǎn)經(jīng)營自主權(quán)，違反本法規(guī)定收回、調(diào)整承包地，強(qiáng)迫或者阻礙承包方進(jìn)行土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，假借少數(shù)服從多數(shù)強(qiáng)迫承包方放棄或者變更土地承包經(jīng)營權(quán)而進(jìn)行土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)停止侵害、返還原物、恢復(fù)原狀、排除妨害、消除危險、賠償損失等民事責(zé)任； 此外，關(guān)于審理涉及農(nóng)村土地承包糾紛案件適用法律問題的若干規(guī)定 （征求意見稿）第14條規(guī)定，發(fā)包方或者其他組織、個人截留、扣繳應(yīng)歸承包方所有的承包土地直接經(jīng)

7、營收益，承包方請求返還的，應(yīng)予支持。承包方因此受到損失并請求賠償?shù)?，?yīng)予支持?？梢娡恋爻邪?jīng)營權(quán)人對所承包的土地有在法律和承包合同規(guī)定的范圍內(nèi)進(jìn)行實(shí)際支配、控制的權(quán)利，即承包方可以自己的意思，而無須他人的配合對農(nóng)用土地進(jìn)行管領(lǐng)，這正符合了物權(quán)是“直接支配一定之物，而享受利益之排他性權(quán)利”。而債權(quán)則表現(xiàn)為對特定人的請求權(quán)，只有通過他人的給付行為才能實(shí)現(xiàn)債權(quán)。在債務(wù)人沒有履行之前，債權(quán)人既不能實(shí)現(xiàn)其權(quán)利內(nèi)容，也不得對標(biāo)的物進(jìn)行直接支配。        2、土地承包經(jīng)營權(quán)具有排他性和對抗性。   &#

8、160;    草案第135條第1款，承包期內(nèi)，發(fā)包人不得收回承包地。136條第1款，承包期內(nèi)，發(fā)包方不得調(diào)整承包地，排除了發(fā)包人對承包經(jīng)營權(quán)的侵害。農(nóng)村土地承包法第9條規(guī)定，國家保護(hù)集體土地所有者的合法權(quán)益，保護(hù)承包方的土地承包經(jīng)營權(quán)，任何組織和個人不得侵犯，強(qiáng)調(diào)了承包方享有的是一種絕對權(quán)。關(guān)于審理涉及農(nóng)村土地承包糾紛案件適用法律問題的若干規(guī)定 （征求意見稿）第24條又進(jìn)一步規(guī)定，發(fā)包方以家庭承包的承包方通過轉(zhuǎn)包、出租、互換等方式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán)未經(jīng)其同意或者報其備案為由，請求確認(rèn)該土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)無效的，不予支持。 由此可見，法律規(guī)定下的土地承包經(jīng)營權(quán)是一

9、種對世權(quán)，以不特定的人為義務(wù)主體，通常情形下，包括農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、村民委員會或者村民小組在內(nèi)的發(fā)包方都不得任意侵犯和防礙承包經(jīng)營權(quán)人行使其的權(quán)利，這種效力可以對抗一切人。這也是物權(quán)排他性和對抗性的具體體現(xiàn)。而債權(quán)由于其相對性，對權(quán)利人保護(hù)的效力責(zé)僅及于債權(quán)相對人，如果采用債權(quán)說，那么，承包權(quán)將不能對抗外界的種種干預(yù)，行政權(quán)、發(fā)包權(quán)強(qiáng)行攤派、亂收費(fèi)甚至任意撕毀合同，侵犯農(nóng)戶利益的現(xiàn)象仍會大量存在，激勵機(jī)制無從產(chǎn)生。        3、土地承包經(jīng)營權(quán)內(nèi)容的法定化。     &#

10、160;  草案確認(rèn)土地承包經(jīng)營權(quán)人享有承包地的使用權(quán)、收益權(quán)和土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的權(quán)利（第128條）；通過家庭承包取得的土地承包經(jīng)營權(quán)可以依法采取轉(zhuǎn)包、互換、轉(zhuǎn)讓或者其他方式流轉(zhuǎn)（第131條）； 承包方對于在其承包地上投入而提高土地生產(chǎn)能力的，土地包經(jīng)營權(quán)依法被收回時，有權(quán)獲得相應(yīng)的補(bǔ)償（第135條第4款）；農(nóng)村土地承包法規(guī)定，承包經(jīng)營權(quán)人有權(quán)自主組織生產(chǎn)經(jīng)營和處置產(chǎn)品（第16條第1款）； 承包地被依法征用、占用的，有權(quán)依法獲得相應(yīng)的補(bǔ)償（第16條第2款）等。這些規(guī)定都體現(xiàn)了土地承包經(jīng)營權(quán)人的權(quán)利和義務(wù)除了合同的約定以外，法律也對其進(jìn)行了直接規(guī)定。即在不違反法律規(guī)定的前提下，允許發(fā)

11、包方和承包方通過土地承包合同具體約定承包經(jīng)營權(quán)的內(nèi)容，以適應(yīng)實(shí)際生產(chǎn)需要。        權(quán)利內(nèi)容法定是物權(quán)法定的應(yīng)有之義。關(guān)于土地承包經(jīng)營權(quán)的性質(zhì)問題，部分不贊同物權(quán)說的學(xué)者認(rèn)為，只要繼續(xù)沿襲土地集體所有制的框架，農(nóng)民對土地權(quán)利的物權(quán)化在現(xiàn)實(shí)中就很難操作，因?yàn)榧热皇峭恋氐募w所有制，集體經(jīng)濟(jì)組織與農(nóng)戶之間就是一種發(fā)包方與承包方的關(guān)系，也就是一種具有實(shí)質(zhì)債權(quán)含義的合同關(guān)系，因此，會使法律上的物權(quán)含義在實(shí)際操作中被虛化。這需要我們正確理解土地承包經(jīng)營權(quán)和土地承包合同之間的關(guān)系。承包經(jīng)營合同導(dǎo)致物權(quán)性質(zhì)的土地承包經(jīng)營權(quán)的設(shè)立，我

12、們認(rèn)為土地承包經(jīng)營權(quán)是物權(quán)，但并不否認(rèn)承包經(jīng)營合同是債權(quán)合同，承包經(jīng)營合同和其他合同一樣，仍要適用合同法有關(guān)規(guī)定，受合同法調(diào)整。承包經(jīng)營權(quán)內(nèi)容法定化并不排斥承包合同在具體確定承包經(jīng)營權(quán)內(nèi)容方面的作用。它們分別是問題的兩個方面。4且由于土地承包經(jīng)營權(quán)可以通過轉(zhuǎn)讓取得，“四荒”土地可以通過招標(biāo)、拍賣、公開協(xié)商等方式取得，承包合同不再是取得土地承包經(jīng)營權(quán)的唯一方式；關(guān)于審理涉及農(nóng)村土地承包糾紛案件適用法律問題的若干規(guī)定 （征求意見稿）第7條更進(jìn)一步規(guī)定，沒有訂立書面承包合同，但已經(jīng)發(fā)包方同意并實(shí)際承包經(jīng)營一年以上的本集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)戶，自實(shí)際承包經(jīng)營時取得承包方的權(quán)利義務(wù)，所以再僅依據(jù)承包合同的性質(zhì)

13、來確定土地承包經(jīng)營權(quán)的性質(zhì)顯然是不合理也是不科學(xué)的。        4、土地承包經(jīng)營權(quán)采取的是物權(quán)保護(hù)方式。        草案第129條規(guī)定，承包合同自成立之日起生效；縣級以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)向承包方頒發(fā)土地承包經(jīng)營權(quán)證或者林權(quán)證等證書，并登記造冊，確認(rèn)土地承包經(jīng)營權(quán)。第133條規(guī)定，土地承包經(jīng)營權(quán)互換、轉(zhuǎn)讓的，不經(jīng)登記，不得對抗善意第三人。這是基于法律行為取得、轉(zhuǎn)讓土地承包經(jīng)營權(quán)的方式，必須經(jīng)過簽訂承包合同和履行登記手續(xù)兩個環(huán)節(jié)。根據(jù)這兩條規(guī)定，土地承

14、包合同成立，不一定產(chǎn)生物權(quán)變動的法律效果，在沒有依法進(jìn)行公示之前，不能對抗善意第三人，效力僅及于發(fā)包方和承包方之間。這也正是物權(quán)當(dāng)中對不動產(chǎn)變動的規(guī)定。農(nóng)村土地承包法第54條規(guī)定，發(fā)包方有“干涉承包方依法享有的生產(chǎn)經(jīng)營自主權(quán)”、“違反本法規(guī)定收回、調(diào)整承包地”、“強(qiáng)迫或者阻礙承包方進(jìn)行土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)”等行為之一的，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)停止侵害、返還原物、恢復(fù)原狀、排除妨害、消除危險、賠償損失等民事責(zé)任。從承包方的角度考察，停止侵害請求權(quán)、排除妨礙請求權(quán)、消除危險請求權(quán)、物的返還請求權(quán)是使自己的土地承包經(jīng)營權(quán)保持或恢復(fù)圓滿狀態(tài)所必須的，與絕對權(quán)不可分離，“它們屬于絕對權(quán)的效力，屬于絕對權(quán)的防御系統(tǒng)。”5

15、綜上所述，從理論上來講，土地承包經(jīng)營權(quán)具備物權(quán)的基本特征，應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為物權(quán)；從實(shí)踐上來講，土地承包經(jīng)營權(quán)為物權(quán)更有利于保護(hù)承包人的利益，維護(hù)土地承包制度的穩(wěn)定發(fā)展。        二、現(xiàn)行立法中土地承包經(jīng)營權(quán)的債權(quán)特性依然較強(qiáng)，物權(quán)特性較弱。        1、現(xiàn)行立法的矛盾沖突及缺陷。        按民法通則規(guī)定，農(nóng)戶以同集體經(jīng)濟(jì)組織簽訂土地承包合同的方式取得承包經(jīng)營權(quán)，承包合同時其得

16、到土地承包經(jīng)營的法律依據(jù)。新的物權(quán)法（草案）雖然已將“土地承包經(jīng)營權(quán)”放在“用益物權(quán)”編中，也不再直接規(guī)定承包合同是取得土地承包經(jīng)營權(quán)的依據(jù)，但第129條第1款規(guī)定，“土地承包經(jīng)營權(quán)自承包經(jīng)營權(quán)合同生效時設(shè)立?！钡?32條則規(guī)定，“將土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓的，應(yīng)當(dāng)符合法律規(guī)定并經(jīng)發(fā)包人同意；將土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)包、出租、互換等，應(yīng)當(dāng)報發(fā)包人備案?！边@種規(guī)定是和關(guān)于審理涉及農(nóng)村土地承包糾紛案件適用法律問題的若干規(guī)定 （征求意見稿）第24條的規(guī)定相違背的，也是和土地承包經(jīng)營權(quán)的物權(quán)屬性相悖的。首先，土地承包經(jīng)營權(quán)是從土地所有權(quán)分離出來的權(quán)利，旨在使土地使用者具有排他性權(quán)利；其次，在用益物權(quán)設(shè)定后，用益物權(quán)人與用益標(biāo)的物所有權(quán)人之間應(yīng)是平等的而非隸屬的法律關(guān)系。但草案的規(guī)定沒有突出其物權(quán)特性，給予承包人和發(fā)包人不平等的法律地位，一方面就使農(nóng)民不能對抗來自發(fā)包人的干涉和侵害，另一方面，發(fā)包方又可