一文看懂土地儲(chǔ)備地前世今生

1、一文看懂土地儲(chǔ)備的前世今生土地儲(chǔ)備的流程主要包括：（1）征購(gòu)，（2）儲(chǔ)備，（3）供 地。土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)制度規(guī)范的變遷：2016年4號(hào)文規(guī)定，每個(gè)縣級(jí)以上（含縣級(jí)）法定行政區(qū)劃原則上只能設(shè)置一個(gè)土地儲(chǔ)備機(jī) 構(gòu)，并要求土地儲(chǔ)備工作只能由納入名錄管理的土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)承 擔(dān)，各類城投公司等其他機(jī)構(gòu)一律不得再?gòu)氖滦略鐾恋貎?chǔ)備工作。土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)與城投公司的合作：按照2016年4號(hào)文以及2017年87號(hào)文，土地征收、收購(gòu)、收回涉及的拆遷安置補(bǔ)償服務(wù) 可以通過政府購(gòu)買服務(wù)的方式合作，土地前期開發(fā)需要通過政府 采購(gòu)工程或PPP財(cái)政部印發(fā)地方政府土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券管理辦法（試行）（財(cái)預(yù)201762號(hào)），土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)資金

2、來源正式開放了 “地方 專項(xiàng)債”開門。而同樣是今年，5月份，財(cái)政部、發(fā)展改革委、司法部、人民銀行、銀監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)六部委發(fā)布關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范 地方政府舉債融資行為的通知（財(cái)預(yù) 201750號(hào)），要求“地 方政府不得將公益性資產(chǎn)、儲(chǔ)備土地注入融資平臺(tái)公司，不得承 諾將儲(chǔ)備土地預(yù)期出讓收入作為融資平臺(tái)公司償債資金來源”；6月份，財(cái)政部發(fā)布關(guān)于堅(jiān)決制止地方以政府購(gòu)買服務(wù)名義違法 違規(guī)融資的通知（財(cái)預(yù)201787 ）號(hào)文，嚴(yán)禁將“儲(chǔ)備土地前 期開發(fā)”作為政府購(gòu)買服務(wù)項(xiàng)目；兩大文件共同封住了土地儲(chǔ)備 機(jī)構(gòu)融資的“后門”。7月14日，首批土儲(chǔ)專項(xiàng)債由北京市政府成功發(fā)行，我們認(rèn) 為有必然再次回顧一下土地儲(chǔ)備的前

3、世今生，了解清楚什么是土 地儲(chǔ)備，土地儲(chǔ)備融資的歷史，以及現(xiàn)有政策潛在的影響。土地儲(chǔ)備的基礎(chǔ)知識(shí)什么是土地儲(chǔ)備？根據(jù)62號(hào)文：“土地儲(chǔ)備，是指地方政府為調(diào)控土地市場(chǎng)、 促進(jìn)土地資源合理利用， 依法取得土地，進(jìn)行前期開發(fā)、儲(chǔ)存以 備供應(yīng)土地 的行為。土地儲(chǔ)備由 納入國(guó)土資源部名錄管理的土地 儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)實(shí)施?！逼渲校捌陂_發(fā)涉及道路、 供水、供電、供氣、排水、通訊、 照明、綠化、土地平整等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的，要按照有關(guān)規(guī)定通過 公開招標(biāo)方式選擇工程實(shí)施單位。這也是87號(hào)文中，政府購(gòu)買服務(wù)負(fù)面清單中所涉及到的“儲(chǔ)備土地前期開發(fā)”相關(guān)事項(xiàng)。什么是土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)？土地儲(chǔ)備這一行為，只能由土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)實(shí)施

4、，同時(shí)按 照62號(hào)文，土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券募集資金，必須交由土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu) 使用。2001年4月，國(guó)務(wù)院發(fā)布關(guān)于加強(qiáng)國(guó)有土地資產(chǎn)管理的通 知（國(guó)發(fā)200115號(hào)），提出了“有條件的地方政府要對(duì)建設(shè) 用地試行收購(gòu)儲(chǔ)備制度”。2007年由國(guó)土資源部、財(cái)政部、人民銀行出臺(tái)的土地儲(chǔ)備 管理辦法（國(guó)土資發(fā)2007277號(hào)）對(duì)土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)進(jìn)行了明文 規(guī)定：土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)應(yīng)為市、縣人民政府批準(zhǔn)成立、具有獨(dú)立的 法人資格、隸屬于國(guó)土資源管理部門、統(tǒng)一承擔(dān)本行政轄區(qū)內(nèi)土 地儲(chǔ)備工作的事業(yè)單位 。土地儲(chǔ)備的運(yùn)作流程土地儲(chǔ)備的流程主要包括征購(gòu)、儲(chǔ)備和供地三個(gè)環(huán)節(jié)。征購(gòu)：土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)獲取土地的過程征購(gòu)環(huán)節(jié)是土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)取得土

5、地的過程。根據(jù)土地儲(chǔ)備管理辦法，可以納入土地儲(chǔ)備范圍的土地 主要包括：（1）新增城市用地的征用征收的新增城市用地 主要是已辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用、土地征收批 準(zhǔn)手續(xù)的集體土地。土地征收方案依照法定程序批準(zhǔn)后，由被征收土地所在地的 市、縣級(jí)人民政府予以公告并組織實(shí)施。被征收土地的 所有權(quán)人、使用權(quán)人應(yīng)在公告規(guī)定的期限內(nèi)，持土地權(quán)屬證書到公告指定的 人民政府土地行政主管部門辦理 征地補(bǔ)償?shù)怯?。?）依法收回的國(guó)有土地依法收回的國(guó)有土地，主要包括到期收回、違法使用收回、 閑置收回等。市、縣人民政府或國(guó)土資源管理部門依法無償收回國(guó)有土地 使用權(quán)，應(yīng)由當(dāng)?shù)赝恋氐怯洐C(jī)關(guān)辦理國(guó)有土地使用權(quán)注銷登記。（3）收購(gòu)的國(guó)有

6、土地收購(gòu)的國(guó)有土地，主要是指因 實(shí)施舊城區(qū)改建或落實(shí)城市規(guī) 劃而需要調(diào)整使用土地時(shí)依法取得土地的情況。國(guó)土資源管理部門報(bào)經(jīng)有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府批準(zhǔn)后，必須對(duì) 原土地使用權(quán)人給予合理補(bǔ)償后，才可以收回剩余期限的國(guó)有土 地使用權(quán)。土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)須與原土地使用權(quán)人簽訂土地使用權(quán)收 購(gòu)合同，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)由土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)與土地使用人根據(jù)土地評(píng)估的 結(jié)果協(xié)商后確定。對(duì)政府有償收回的土地，應(yīng)由當(dāng)?shù)赝恋氐怯洐C(jī) 關(guān)辦理國(guó)有土地使用權(quán)注銷登記。（4）優(yōu)先購(gòu)買的國(guó)有土地對(duì)于城市房地產(chǎn)交易中存在明顯價(jià)格與價(jià)值不符的情況，即 低于市場(chǎng)正常交易價(jià)格進(jìn)行房地產(chǎn)買賣的，當(dāng)?shù)卣梢孕惺箖?yōu) 先購(gòu)買權(quán)收回該土地的使用權(quán)，由此收回的土地需要

7、辦理國(guó)有土 地使用權(quán)注銷登記。后三種土地收儲(chǔ)可歸總為存量城市土地的收購(gòu)、置換、回收 在收購(gòu)的過程中，土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)的主要職責(zé)是對(duì)收儲(chǔ)地塊實(shí) 地踏查，進(jìn)行收儲(chǔ)成本核算，并在最后根據(jù)協(xié)議支付補(bǔ)償款。儲(chǔ)備：土地前期開發(fā)相關(guān)的三種土地在儲(chǔ)備環(huán)節(jié)，土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)將收購(gòu)集中起來的土地（生地或 毛地）進(jìn)行開發(fā)和再開發(fā)，通過拆遷、平整、歸并整理和基礎(chǔ)設(shè) 施的配套建設(shè)（又稱為“一級(jí)開發(fā)”），形成可供出讓和出租的“熟地”。土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)將已完成開發(fā)的“熟地”進(jìn)行儲(chǔ)備，等待出讓。在該過程中， 由土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)為實(shí)施主體，通過授權(quán)委 托或公開招標(biāo)的方式選定實(shí)施企業(yè)。(1) 什么是生地？生地是指國(guó)土局 尚未出讓、拍賣、戈攢土地

8、使用權(quán)的土地 土地儲(chǔ)備管理辦法規(guī)定，對(duì)納入儲(chǔ)備的土地，經(jīng)市、縣人民 政府國(guó)土資源管理部門批準(zhǔn)，土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)有權(quán)對(duì)儲(chǔ)備土地進(jìn)行 前期開發(fā)、保護(hù)、管理、臨時(shí)利用及為儲(chǔ)備土地、實(shí)施前期開發(fā) 進(jìn)行融資等活動(dòng)。(2) 什么是毛地？毛地是指在 城市舊區(qū)范圍內(nèi)，尚未經(jīng)過拆遷安置補(bǔ)償?shù)韧恋?開發(fā)過程、不具備基本建設(shè)條件的土地。實(shí)行毛地出讓的一般實(shí)施步驟可總結(jié)如下：首先，國(guó)土資源 管理部門向政府提出收回出讓地塊原國(guó)有土地使用權(quán)并進(jìn)行公開 出讓的請(qǐng)示；其次，組織實(shí)施國(guó)有土地使用權(quán)招標(biāo)拍賣掛牌出讓 工作，原國(guó)有土地使用證和房屋所有權(quán)證作為拆遷補(bǔ)償 安置的憑證，不得再行轉(zhuǎn)讓、出租、抵押；最后，受讓人按照當(dāng) 地拆遷安置

9、辦法和出讓合同約定，完成拆遷安置工作后，市、縣 國(guó)土資源部門收回拆遷人的國(guó)有土地使用證，房屋管理部門 收回原房屋所有權(quán)證，受讓人按規(guī)定申請(qǐng)辦理土地登記，領(lǐng) 取國(guó)有土地使用證。(3) 什么是熟地？熟地主要是指經(jīng)過征地、拆遷和市政基礎(chǔ)設(shè)施投入，可直接 用于建設(shè)的土地。前文已經(jīng)提到，所謂基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)包括： 道路、供水、供電、 供氣、排水、通訊、照明、綠化、土地平整等。但是，生地或者毛地要成為熟地，需要達(dá)到一定的條件（可 以用于建設(shè)），比如三通一平（通水、通電、通路和土地平整）、 五通一平（通水、通電、通路、通訊、通氣、土地平整）或者七 通一平（通給水、通排水、通電、通訊、通路、通燃?xì)?、通熱力?土地

10、平整），其中三通一平是最基本的要求。供地：招拍掛供地環(huán)節(jié)又稱為土地交易環(huán)節(jié)，土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)根據(jù)社會(huì)發(fā)展、城市規(guī)劃和供地計(jì)劃，有計(jì)劃地將儲(chǔ)備土地出讓和出租，獲取收 入。在出讓方式上一般采用市場(chǎng)化程度較高的招標(biāo)、拍賣和掛牌 方式?？偟膩碚f，土地儲(chǔ)備運(yùn)作的核心機(jī)構(gòu)是圍繞著土地資源整合 專門設(shè)立的土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)，其本質(zhì)是一個(gè)土地中介，把城市國(guó)有 土地（毛地）或鄉(xiāng)村集體土地（生地）進(jìn)行統(tǒng)一的征地、拆遷、 安置、補(bǔ)償，并進(jìn)行適當(dāng)?shù)氖姓涮自O(shè)施建設(shè)，使該區(qū)域范圍內(nèi) 的土地達(dá)到“三通一平”、“五通一平”或“七通一平”的建設(shè)條件（熟地），再對(duì)熟地進(jìn)行有償出讓或轉(zhuǎn)讓。V1: 土地儲(chǔ)備的運(yùn)柞流程土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)職能-生地草

11、砒謨施暉設(shè)（迫旅“ 供水.供電，供耳 捋水、通訊.取、 綠化、十地平整瘴） 三11平五II-平* 七通一平JB標(biāo)柏菱掛牌征購(gòu)前期開發(fā) 供地* 助豐寒用地軾用、 ±«征收批進(jìn)手蹄 集體土地*依沬收冋的國(guó)有士地優(yōu)先購(gòu)買的罔訂土地 收創(chuàng)的國(guó)禪土地實(shí)施企業(yè)落御來沖；番爸珠辦詵肌丟規(guī)證弄球昴土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)制度規(guī)范的變遷從1996年設(shè)立的上海土地發(fā)展中心開始，我國(guó)的土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)經(jīng)歷了從無到有再到逐步規(guī)范的過程，目前全國(guó)已經(jīng)有2000多個(gè)土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)，對(duì)土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)的制度規(guī)范也同樣是逐步的發(fā) 展和完善。（1）關(guān)于加強(qiáng)國(guó)有土地資產(chǎn)管理的通知（國(guó)發(fā)200115號(hào)）2001年4月，國(guó)務(wù)院發(fā)布關(guān)于

12、加強(qiáng)國(guó)有土地資產(chǎn)管理的通 知（國(guó)發(fā)200115號(hào)），規(guī)定有條件的地方政府要對(duì)建設(shè)用地 試行收購(gòu)儲(chǔ)備制度，提出有條件的地方政府試行建設(shè)用地收購(gòu)儲(chǔ) 備制度。（2）土地儲(chǔ)備管理辦法（國(guó)土資發(fā)2007277號(hào)）2007年11月，國(guó)土資源部、財(cái)政部、人民銀行發(fā)布土地儲(chǔ) 備管理辦法（國(guó)土資發(fā)2007277號(hào)），正式確立了土地儲(chǔ)備機(jī) 構(gòu)作為土地儲(chǔ)備工作的具體實(shí)施主體的地位，并規(guī)定土地儲(chǔ)備機(jī) 構(gòu)需經(jīng)市、縣人民政府國(guó)土資源管理部門批準(zhǔn)。（3）國(guó)土資源部“兩整治一改革”目標(biāo)的通知2010年9月，國(guó)土資源部下發(fā)通知，明確要求2011年3月底前，土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)必須與其下屬和掛靠的從事土地開發(fā)相關(guān)業(yè)務(wù) 的機(jī)構(gòu)徹底脫鉤，各

13、地國(guó)土資源部門及所屬企事業(yè)單位都不得直 接從事土地一級(jí)市場(chǎng)開發(fā)。（4）關(guān)于加強(qiáng)土地儲(chǔ)備與融資管理的通知（國(guó)土資發(fā)2012162 號(hào)）2012年12月國(guó)土資源部、財(cái)政部、人民銀行、銀監(jiān)會(huì)聯(lián)合發(fā) 布的關(guān)于加強(qiáng)土地儲(chǔ)備與融資管理的通知（國(guó)土資發(fā)2012162號(hào)）提出了建立土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)名錄，加強(qiáng)土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)管理，土 地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)名錄的建立表明了土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)逐步往規(guī)范化發(fā)展。（5）規(guī)范土地儲(chǔ)備和資金管理等相關(guān)問題的通知（財(cái)綜20164 號(hào)）2016年2月，國(guó)土資源部、財(cái)政部、人民銀行、銀監(jiān)會(huì)四部 委聯(lián)合發(fā)布規(guī)范土地儲(chǔ)備和資金管理等相關(guān)問題的通知（財(cái)綜 20164號(hào)），進(jìn)一步對(duì)土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)進(jìn)行規(guī)范，規(guī)定每個(gè)

14、縣級(jí)以上（含縣級(jí)）法定行政區(qū)劃原則上只能設(shè)置一個(gè)土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)， 并要求土地儲(chǔ)備工作只能由納入名錄管理的土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)承擔(dān)， 各類城投公司等其他機(jī)構(gòu)一律不得再?gòu)氖滦略鐾恋貎?chǔ)備工作。4號(hào)文正式剝離了地方融資平臺(tái)的土地儲(chǔ)備職能，比如曾被列入土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)名錄的重慶地產(chǎn)集團(tuán)，在2016年4號(hào)文之后，也開始剝離土儲(chǔ)職能，重慶市成立專門的重慶市土地儲(chǔ)備整治中 心，2017年發(fā)布的土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)名錄（2016版）中，儲(chǔ)備中 心正式成為土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)名錄單位。土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)的融資規(guī)范梳理土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)在征購(gòu)和儲(chǔ)備的過程中均會(huì)出現(xiàn)融資需求，由 于土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)是事業(yè)單位，在土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券出臺(tái)之前，并 不具備債券發(fā)行和上市融

15、資的基本條件，直接融資較為困難，并 且土地收儲(chǔ)的成本相對(duì)較大，僅靠政府財(cái)政撥遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，因此， 土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)以儲(chǔ)備土地為抵押資產(chǎn)向商業(yè)銀行等金融機(jī)構(gòu)貸款 成為其早起最主要的融資方式 。根據(jù)對(duì)土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)融資規(guī)范政策的梳理，大致可分為四個(gè) 階段：階段一：初步確立金融機(jī)構(gòu)可為土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)融資2001年國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)國(guó)有土地資產(chǎn)管理的通知（國(guó)發(fā) 200115號(hào)）規(guī)定市、縣人民政府可劃出部分土地收益用于收購(gòu) 土地，金融機(jī)構(gòu)要依法提供信貸支持，明確了金融機(jī)構(gòu)可以為土地收儲(chǔ)提供融資，這應(yīng)該包含了銀行和非銀行金融機(jī)構(gòu)。2004年銀監(jiān)會(huì)發(fā)布商業(yè)銀行房地產(chǎn)貸款風(fēng)險(xiǎn)管理指引（銀監(jiān)發(fā)200457號(hào)），對(duì)土地儲(chǔ)備貸款做

16、出規(guī)范，提出了商業(yè)銀行 對(duì)資本金沒有到位或資本金嚴(yán)重不足、經(jīng)營(yíng)管理不規(guī)范的借款人 不得發(fā)放土地儲(chǔ)備貸款等風(fēng)險(xiǎn)管理措施，并規(guī)定土地儲(chǔ)備貸款的借款人僅限于負(fù)責(zé)土地一級(jí)開發(fā)的機(jī)構(gòu)。2007年國(guó)土資源部、財(cái)政部、人民銀行發(fā)布的土地儲(chǔ)備管 理辦法（國(guó)土資發(fā)2007277號(hào)）對(duì)土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)申請(qǐng)貸款的性 質(zhì)、需要滿足的要求、貸款的規(guī)模、資金管理做了較為詳細(xì)的規(guī) 定。文件仍規(guī)定 商業(yè)銀行及其他金融機(jī)構(gòu)可以為土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)發(fā) 放貸款，對(duì)貸款期限也未做硬性要求。階段二：調(diào)整和加強(qiáng)金融機(jī)構(gòu)對(duì)土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)融資管理2008年8月，銀監(jiān)會(huì)辦公廳發(fā)布關(guān)于加強(qiáng)信托公司房地產(chǎn)、 證券業(yè)務(wù)監(jiān)管有關(guān)問題的通知（銀監(jiān)辦發(fā)2008265

17、號(hào)），要求信托應(yīng)充分認(rèn)識(shí)土地儲(chǔ)備貸款風(fēng)險(xiǎn)，審慎發(fā)放此類貸款，并明確 規(guī)定貸款額度不得超過所收購(gòu)?fù)恋卦u(píng)估值的70%，貸款期限最長(zhǎng)不得超過2年。在此文件之后，銀監(jiān)會(huì)辦公廳又在2010年2月發(fā)布關(guān)于加強(qiáng)信托公司房地產(chǎn)信托業(yè)務(wù)監(jiān)管有關(guān)問題的通知（銀監(jiān)辦發(fā)201054號(hào)），規(guī)定信托公司不得以信托資金發(fā)放土地儲(chǔ) 備貸款，實(shí)質(zhì)上暫停了信托公司對(duì)土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)提供融資。2012年12月國(guó)土資源部、財(cái)政部、人民銀行、銀監(jiān)會(huì)聯(lián)合發(fā) 布關(guān)于加強(qiáng)土地儲(chǔ)備與融資管理的通知（國(guó)土資發(fā)2012162號(hào)），要求建立土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)名錄，并通過設(shè)立融資規(guī)?？刂瓶ǖ呐e措進(jìn)一步規(guī)范土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)的商業(yè)銀行貸款。并明確土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)融資應(yīng)納入

18、地方政府性債務(wù)統(tǒng)一管理，執(zhí)行地方政府性債 務(wù)管理的統(tǒng)一政策，對(duì)貸款期限也做出了最長(zhǎng)不超過五年的規(guī)定。同樣是在2012年12月，財(cái)政部、發(fā)展改革委、人民銀行、 銀監(jiān)會(huì)發(fā)布關(guān)于制止地方政府違法違規(guī)融資行為的通知（財(cái) 預(yù)2012463號(hào)），規(guī)定不得授權(quán)融資平臺(tái)公司承擔(dān)土地儲(chǔ)備職能 和進(jìn)行土地儲(chǔ)備融資，不得將土地儲(chǔ)備貸款用于城市建設(shè)以及其 他與土地儲(chǔ)備業(yè)務(wù)無關(guān)的項(xiàng)目，從地方政府融資的角度加強(qiáng)對(duì)土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)的融資和資金管理。階段三：后43號(hào)文時(shí)代，進(jìn)一步規(guī)范融資行為，不得舉借貸 款2014年9月，國(guó)務(wù)院發(fā)布關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見（國(guó)發(fā)201443號(hào)），嚴(yán)格規(guī)范地方政府融資，要求地方政府進(jìn)一步規(guī)

19、范土地出讓管理，堅(jiān)決制止違法違規(guī)出讓土地及融 資行為。在43號(hào)文的嚴(yán)格加強(qiáng)地方政府債務(wù)管理，規(guī)范地方政府融資的大背景下，2016年2月，國(guó)土資源部、財(cái)政部、人民銀行、銀 監(jiān)會(huì)再次聯(lián)合發(fā)布規(guī)范土地儲(chǔ)備和資金管理等相關(guān)問題的通知 （財(cái)綜20164號(hào)），宣布自2016年1月1日起，各地不得再向 銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)舉借土地儲(chǔ)備貸款。土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)新增土地儲(chǔ)備項(xiàng)目所需資金，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按照規(guī)定納入政府性基金預(yù)算，從國(guó)有 土地收益基金、土地出讓收入和其他財(cái)政資金中統(tǒng)籌安排，不足 部分在國(guó)家核定的債務(wù)限額內(nèi)通過省級(jí)政府代發(fā)地方政府債券籌 集資金解決。財(cái)綜20164號(hào)文是對(duì)43號(hào)文修明渠、堵暗道，賦予地方政 府依法適度

20、舉債融資權(quán)限，加快建立規(guī)范的地方政府舉債融資機(jī) 制精神的延續(xù)和細(xì)化，總體思路仍然是出于規(guī)范地方政府債務(wù)。階段四：62號(hào)文開啟地方政府發(fā)行土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券為土儲(chǔ) 機(jī)構(gòu)融資2017年6月，財(cái)政部印發(fā)地方政府土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券管理 辦法（試行）（財(cái)預(yù)201762號(hào)），具備舉債資質(zhì)的地方政府 可以發(fā)行土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券，債券資金由土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)專項(xiàng)用于土地儲(chǔ)備。土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券成為土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)非預(yù)算內(nèi)資金的 唯一來源，也正是開啟土地儲(chǔ)備融資的“前門”。土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)與城投公司過去：城投公司參與土地儲(chǔ)備一級(jí)開發(fā)的方式由于土地儲(chǔ)備的政府性職能和以往城投公司的運(yùn)作模式特點(diǎn)， 城投公司“生來”就與土地儲(chǔ)備有著密切關(guān)系

21、。城投公司參與土地儲(chǔ)備一級(jí)開發(fā)的方式可以分為兩類。政府將土地儲(chǔ)備職能賦予城投公司地方政府直接將土地儲(chǔ)備的職能賦予城投公司，用土地儲(chǔ)備 收益來平衡城市建設(shè)資金的缺口，此時(shí)城投公司可以直接利用儲(chǔ) 備土地融資進(jìn)行一級(jí)開發(fā) 。如重慶市直接將土地儲(chǔ)備職能賦予城投公司，重慶市土地儲(chǔ) 備主要由九大國(guó)有控股集團(tuán)（包括渝富、地產(chǎn)、城投、高投、高 發(fā)司、開投、建投、水務(wù)、水投）代表政府實(shí)施，并擁有土地一 級(jí)開發(fā)的權(quán)利，其中渝富集團(tuán)憑借幫助重慶城區(qū)內(nèi)國(guó)企“退城入 園”與產(chǎn)業(yè)升級(jí)的機(jī)會(huì)儲(chǔ)備土地。地產(chǎn)集團(tuán)則負(fù)責(zé)從政府手中拿 地進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，將“生地”變成“熟地”，重慶大學(xué)城是 地產(chǎn)集團(tuán)的代表作，項(xiàng)目投資 100億元

22、左右。不過，這種模式也在逐漸發(fā)生變化。2016年4號(hào)文要求各級(jí)政府只能設(shè)置一個(gè)土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)，并且要求城投公司不得再?gòu)氖?新增土地儲(chǔ)備工作。因此，重慶市在將土地儲(chǔ)備工作集中于重慶 地產(chǎn)集團(tuán)（出現(xiàn)在 2015年版土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)名錄）之后， 2016 年進(jìn)一步成立了重慶市土地儲(chǔ)備整治中心（由重慶地產(chǎn)集團(tuán)代管，出現(xiàn)在2016年版土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)名錄），逐步取代重慶地產(chǎn)集 團(tuán)的土地儲(chǔ)備職能。政府委托城投公司進(jìn)行一級(jí)開發(fā)城投公司受政府委托，合作進(jìn)行土地一級(jí)開發(fā)，具體有以下幾種模式：（1）政府負(fù)責(zé)土地征用、拆遷、補(bǔ)償工作并承擔(dān)相關(guān)費(fèi)用，城投公司負(fù)責(zé)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)這種模式下土地的征收、征用、拆遷等事宜由政府負(fù)責(zé)，城投

23、公司負(fù)責(zé)道路、供水、供電、供氣、排水、通訊、照明、綠化、土地平整等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。根據(jù)土地的征收、征用、拆遷等費(fèi)用 承擔(dān)主體不同，又可分為：a. 土地的征收、征用、拆遷等費(fèi)用由政府承擔(dān)根據(jù)中新蘇州工業(yè)園區(qū)開發(fā)集團(tuán)股份有限公司（以下簡(jiǎn)稱“中新集團(tuán)”）首次公開發(fā)行股票招股說明書披露，在蘇通科技產(chǎn)業(yè) 園土地開發(fā)項(xiàng)目中，中新蘇通通過對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目委托代建，以 成本加成的方式獲得收益；中新蘇通擁有在合作區(qū)域內(nèi)，優(yōu)先選 擇2.5平方公里左右的地塊范圍，采用協(xié)議分成的方式進(jìn)行土地 一級(jí)開發(fā)的權(quán)利， 蘇通科技產(chǎn)業(yè)園區(qū)管理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)土地的征用、 拆遷、補(bǔ)償工作并承擔(dān)相應(yīng)的費(fèi)用，中新蘇通負(fù)責(zé)道路、官網(wǎng)等各種市政公用基

24、礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)并承擔(dān)相應(yīng)費(fèi)用。b. 土地的征收、征用、拆遷等費(fèi)用由城投公司承擔(dān)中新集團(tuán)與宿遷市人民政府、蘇宿遷工業(yè)園區(qū)管理委員會(huì)簽 訂協(xié)議，合作開發(fā)宿遷市耿車鎮(zhèn)、雙莊鎮(zhèn)通湖大道以東105公頃區(qū)域，中新集團(tuán)支付宿遷市人民政府一定費(fèi)用用于開發(fā)區(qū)范圍內(nèi) 的土地征用、征收和企事業(yè)單位動(dòng)遷、農(nóng)（居）民動(dòng)遷、安置， 中新集團(tuán)負(fù)責(zé)合作項(xiàng)目?jī)?nèi)的道路、橋梁、河道、綠化、污水管道、雨水管道、路燈、供電及交通指示燈、交通標(biāo)牌、標(biāo)線等交通安 全設(shè)置的建設(shè)費(fèi)用。 項(xiàng)目采用經(jīng)營(yíng)性用地出讓收入?yún)f(xié)議分成模式。在中新科技城項(xiàng)目中，管委會(huì)負(fù)責(zé)科技城項(xiàng)目?jī)?nèi)原集體及國(guó) 有土地征用、征收和農(nóng)民動(dòng)遷、安置、補(bǔ)償?shù)?，上述工作費(fèi)用由中新集團(tuán)按3

25、20元/平方米（綜合成本）的標(biāo)準(zhǔn)支付 ，中新集團(tuán)負(fù)責(zé)對(duì)中新科技城進(jìn)行整體規(guī)劃、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、招商和綜合開發(fā)。管委會(huì)或其指定的職能部門將合作項(xiàng)目?jī)?nèi)的國(guó)有建設(shè)用地出讓所得價(jià)款扣除稅費(fèi)后的余額 部分支付給中新集團(tuán)。2008年1月起， 合作項(xiàng)目?jī)?nèi)商業(yè)、住宅用地出讓所得價(jià)款 78%支付給中新集團(tuán)，管 委會(huì)所得22%及相關(guān)稅費(fèi)，以支付前期拆遷、安置和補(bǔ)償?shù)馁M(fèi)用。工業(yè)用地出讓所得價(jià)款扣除相關(guān)稅費(fèi)后的余額部分支付給中新集 團(tuán)。（2）政府負(fù)責(zé)土地征用，并承擔(dān)相關(guān)費(fèi)用，城投公司負(fù)責(zé)拆遷、補(bǔ)償工作，以及基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)并承擔(dān)相關(guān)費(fèi)用這種模式下土地的征收、征用由政府負(fù)責(zé)并承擔(dān)相關(guān)費(fèi)用， 城投公司負(fù)責(zé)拆遷、補(bǔ)償、供水、供電

26、、供氣、排水、通訊、照 明、綠化、土地平整等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。常熟市海虞鎮(zhèn)一級(jí)土地開發(fā)項(xiàng)目中，中新集團(tuán)控股子公司中 新海虞作為合作區(qū)唯一的開發(fā)主體，項(xiàng)目開發(fā)模式主要包括常熟 市海虞鎮(zhèn)人民政府出資并負(fù)責(zé)合作區(qū)域內(nèi)土地征地相關(guān)工作，并 承擔(dān)全部相關(guān)費(fèi)用；由 中新海虞負(fù)責(zé)農(nóng)（居）民拆遷和補(bǔ)償相關(guān) 工作，并承擔(dān)相關(guān)費(fèi)用；合作區(qū)域按照“九通一平”的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行 基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，包括供水、供電、燃?xì)夤芫W(wǎng)、污水干網(wǎng)、道路、 橋梁、綠化等。項(xiàng)目開發(fā)采用協(xié)議分成模式。又如常州市新北區(qū)萬頃良田建設(shè)工程中，黑牡丹集團(tuán)股份有 限公司（以下簡(jiǎn)稱“黑牡丹”）負(fù)責(zé)該工程涉及的拆遷、安置及 土地整理、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)工作，按工程總成本的10%提取工程收益。（3）政府負(fù)責(zé)土地征用，但由城投公司承擔(dān)相關(guān)征地補(bǔ)償費(fèi) 用，城投公司負(fù)責(zé)拆遷、補(bǔ)償工作，以及基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)并承擔(dān)相 關(guān)費(fèi)用在昆明市環(huán)湖東路沿線土地一級(jí)開發(fā)項(xiàng)目中，云南城投負(fù)責(zé)籌措和墊付土地一級(jí)開發(fā)所需資金，包括環(huán)湖東路規(guī)劃設(shè)計(jì)及工 程建設(shè)費(fèi)、環(huán)湖東路截污管道設(shè)計(jì)及建設(shè)費(fèi)、濕地及公園的設(shè)計(jì) 及建設(shè)工程費(fèi)、 征地補(bǔ)償費(fèi)、拆遷補(bǔ)償和安置費(fèi)、土地調(diào)查費(fèi)、 評(píng)估費(fèi)、測(cè)繪費(fèi)、資料費(fèi)、土地報(bào)批相關(guān)稅費(fèi)、土地開發(fā)整理工 程費(fèi)、新農(nóng)村建設(shè)費(fèi)、受甲方委托范圍內(nèi)與土地出讓相關(guān)的市政 公用、公共設(shè)施及城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)費(fèi)、設(shè)計(jì)費(fèi)、財(cái)務(wù)費(fèi)及日常 管理費(fèi)等，以及其他經(jīng)昆明市人民政府確認(rèn)的合理開發(fā)費(fèi)用