證據(jù)制度行政程序法中地位

1、證據(jù)制度行政程序法中地位    內(nèi)容摘要：分析各國(guó)行政程序法可以發(fā)現(xiàn)，證據(jù)制度是行政程序法的核心制度。我國(guó)行政程序法應(yīng)當(dāng)圍繞證據(jù)制度來展開。在我國(guó)即將制定行政程序法的今天，應(yīng)當(dāng)將研究視角調(diào)整到對(duì)行政程序中證據(jù)制度的研究，用證據(jù)學(xué)的視角分析各國(guó)行政程序法中的各種行政程序制度和我國(guó)應(yīng)當(dāng)建立的行政程序制度，認(rèn)清我國(guó)應(yīng)當(dāng)采用這種制度而不采用那種制度的深層次原因。 關(guān)鍵詞：證據(jù)制度 行政程序法 立法 自上個(gè)世紀(jì)90年代以來，行政程序法的制定及相關(guān)問題一直是我國(guó)行政法學(xué)領(lǐng)域研究的熱點(diǎn)問題。學(xué)者圍繞行政程序法典化模式、行政程序法的有關(guān)制度、行政程序的利益平衡、行政程序

2、法比較等進(jìn)行了一系列的研究，這些研究對(duì)于澄清行政程序中的理論問題及為制定我國(guó)行政程序法提供理論支持大有益處。但理論界在行政程序法領(lǐng)域的研究中忽視了一個(gè)重要問題-行政程序中的證據(jù)制度。行政程序作為一種法律程序，與訴訟程序一樣，證據(jù)制度應(yīng)當(dāng)是行政程序中的核心制度。對(duì)于即將制定行政程序法的中國(guó)，加強(qiáng)行政證據(jù)制度的研究尤為必要。 一、證據(jù)制度是各國(guó)行政程序法的核心制度 證據(jù)是法律程序的靈魂，離開證據(jù)的證明作用，任何精巧的法律程序都將會(huì)變得毫無意義。目前已有行政程序法的國(guó)家都在其行政程序法中規(guī)定了證據(jù)制度，且證據(jù)制度是其行政程序法的核心制度。美國(guó)、德國(guó)行政程序法在各國(guó)行政程序法中比較有代表性，本文僅分析

3、該兩國(guó)行政程序法中證據(jù)制度的地位，據(jù)此分析可以看出證據(jù)制度在行政程序法中的地位和作用。 （一）證據(jù)制度在美國(guó)聯(lián)邦行政程序法中的地位 美國(guó)行政程序中的證據(jù)制度由美國(guó)聯(lián)邦行政程序法的規(guī)定和司法判例構(gòu)成，相對(duì)而言，大量的證據(jù)制度是通過判例確立的，即使這樣，在美國(guó)聯(lián)邦行政程序法中證據(jù)制度仍占有重要地位。從美國(guó)聯(lián)邦行政程序法條文來看，大多數(shù)條文都涉及行政證據(jù)制度，有的條文主要規(guī)定證據(jù)制度。美國(guó)1946年聯(lián)邦行政程序法關(guān)于行政程序的規(guī)定共有十條，分別是第551條，定義；第552條，公共信息、機(jī)關(guān)規(guī)章、意見、裁決令、檔案和程序；第552條，規(guī)章制定；第554條，裁決；第555條，附屬事項(xiàng)；第556條，聽證、

4、主持人員、權(quán)力和職責(zé)、舉證責(zé)任、證據(jù)、作為決定之依據(jù)的案卷；第557條，初步?jīng)Q定、終結(jié)性、機(jī)關(guān)復(fù)議、當(dāng)事人遞呈、決定內(nèi)容、案卷；第558條，制裁的實(shí)施、許可證申請(qǐng)的裁定、許可證的停止、吊銷和終止；第559條，對(duì)其他法律的效力、此后法律的效力。除第551條、553條外，所有條款都有關(guān)于證據(jù)制度的規(guī)定。第552條規(guī)定公共信息和個(gè)人檔案等公開的范圍和程序，其中有大量關(guān)于證明責(zé)任的規(guī)定，包括行政機(jī)關(guān)和相對(duì)人的證明責(zé)任。第554條、555條、556條和557條則主要是關(guān)于證據(jù)制度的規(guī)定，規(guī)定了裁決的聽證、聽證主持人、證據(jù)提供、證據(jù)調(diào)查、對(duì)證據(jù)辯論和質(zhì)證、舉證責(zé)任、證據(jù)排除規(guī)則等證據(jù)制度。 作為正當(dāng)程序原

5、則體現(xiàn)的聽證制度是美國(guó)行政程序法規(guī)定的重要制度，聽證也主要圍繞證據(jù)的調(diào)查、提供、舉證責(zé)任、證據(jù)排除規(guī)則等來進(jìn)行。美國(guó)聯(lián)邦行政程序法第556條關(guān)于聽證程序就規(guī)定了：規(guī)章或裁決令的提議方負(fù)有舉證責(zé)任（關(guān)于舉證責(zé)任的規(guī)定），任何口頭或書面證據(jù)均可采用，但機(jī)關(guān)應(yīng)把排除無關(guān)聯(lián)性的證據(jù)、無意義的證據(jù)或不恰當(dāng)復(fù)制的證據(jù)的原則規(guī)定為機(jī)關(guān)政策（關(guān)于證據(jù)可采性和證據(jù)排除規(guī)則的規(guī)定）；除非已研究了全部案卷材料或案卷中由當(dāng)事人引用且有可靠性、證明性和實(shí)質(zhì)性證據(jù)支持的那部分內(nèi)容，否則機(jī)關(guān)不得實(shí)施制裁（關(guān)于證明的規(guī)定）；當(dāng)事人有權(quán)用口頭或書面證據(jù)提出其意見或辯解，有權(quán)提出反駁證據(jù)，也有權(quán)進(jìn)行可能為全面查清事實(shí)真相所需要的

6、交叉盤問，機(jī)關(guān)在制定規(guī)章或者在裁決有關(guān)金錢或救濟(jì)的請(qǐng)示或許可證的原始申請(qǐng)時(shí)，只要當(dāng)事人不會(huì)因此受到不公正的侵害，就可以采用以書面形式提交全部或部分證據(jù)的程序（關(guān)于證據(jù)提出和質(zhì)證的規(guī)定）。從美國(guó)聯(lián)邦行政程序法的規(guī)定來看，聽證程序?qū)嶋H上就是具體運(yùn)用各種證據(jù)制度的程序。 美國(guó)聯(lián)邦行政程序法中規(guī)定的案卷排他原則、不單方接觸原則等原則也是圍繞證據(jù)制度展開。案卷排他原則指行政機(jī)關(guān)的裁決只能以案卷作為根據(jù)，不能在案卷以外，以當(dāng)事人所未知悉的和未論證的事實(shí)作為根據(jù)。1美國(guó)聯(lián)邦行政程序法第556條規(guī)定，證言的記錄、證物連同裁決程序中提出的全部文書和申請(qǐng)書，構(gòu)成按照本編第557條規(guī)定作出裁決的唯一案卷。這就是美國(guó)

7、聯(lián)邦行政程序法關(guān)于案卷排他原則的規(guī)定，該原則要求行政決定必須以收集到案卷中并為當(dāng)事人知曉的證據(jù)材料作為依據(jù)，未收入案卷的材料不能作為依據(jù)。為了確保在聽證程序中所認(rèn)定證據(jù)和事實(shí)得到足夠尊重，美國(guó)在摩根案中確立了“決定者必須聽證”的原則。 決定者必須聽證不能因此認(rèn)為行政首長(zhǎng)必須親自主持聽證，原因在于裁決爭(zhēng)議僅是行政首長(zhǎng)的一部分工作，除此之外行政首長(zhǎng)還有諸如制訂、執(zhí)行政策和法規(guī)及處理日常事務(wù)的職責(zé)，要求行政首長(zhǎng)必須主持聽證則實(shí)際上不可能。美國(guó)聯(lián)邦最高法院在摩根案件的判決中確認(rèn)“證據(jù)可以由一個(gè)聽證審查官員接納”，這表明決定者必須聽證原則中的聽證具有抽象意義，即決定者必須以聽證的記錄作為根據(jù)，認(rèn)真考慮各

8、利害關(guān)系人提供的證據(jù)，必須符合實(shí)質(zhì)意義的聽證。美國(guó)聯(lián)邦最高法院在摩根案件中也確認(rèn)，“這個(gè)必要的規(guī)則（即決定者必須聽證）并不排除在實(shí)際的行政程序中取得輔助人員的幫助，輔助人員可以進(jìn)行調(diào)查研究，證據(jù)可以由聽證審查官員接納，這些接納的證據(jù)可以由有專門知識(shí)的下級(jí)官員篩選和分析”。2可以認(rèn)為，美國(guó)案卷排他原則主要是針對(duì)決定官員不參加聽證的情形確定的，該原則主要要求決定官員服從聽證程序所確認(rèn)的證據(jù)和事實(shí)，案卷排他原則實(shí)際上是行政程序中的一種證據(jù)制度?！叭魏螜C(jī)關(guān)以外的利害關(guān)系人都不得就本案的是非依據(jù)問題同該機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)集體成員、行政法官以及其他參與或可能參與該裁決過程的雇員進(jìn)行或故意促成單方聯(lián)絡(luò)”，這就是美國(guó)

9、聯(lián)邦行政程序法所確定的不單方接觸原則。不單方接觸原則的意圖是避免行政官員在接收證據(jù)、認(rèn)定案件事實(shí)程序中的不公正，它實(shí)際上是行政程序中證據(jù)制度的一項(xiàng)原則。 美國(guó)聯(lián)邦行政程序法中關(guān)于證據(jù)制度的條文占有相當(dāng)大的比例，一些重要行政程序原則是基于證據(jù)制度的要求和需要而確立，說證據(jù)制度是美國(guó)聯(lián)邦行政程序法的核心制度毫不夸張。 （二）證據(jù)制度在聯(lián)邦德國(guó)行政程序法中的地位 證據(jù)制度在聯(lián)邦德國(guó)行政程序法中具有重要地位，聯(lián)邦德國(guó)行政程序法規(guī)定了證據(jù)調(diào)查與收集、證明責(zé)任、言詞審理等證據(jù)制度。 作為一般證據(jù)規(guī)則，聯(lián)邦德國(guó)行政程序法規(guī)定了行政機(jī)關(guān)依職權(quán)調(diào)查事實(shí)的制度。該法第24條規(guī)定，行政機(jī)關(guān)依職權(quán)調(diào)查事實(shí)，行政機(jī)關(guān)決

10、定調(diào)查的方式及范圍，不受參與人提供的證據(jù)及要求的限制；行政機(jī)關(guān)應(yīng)顧及一切對(duì)具體案件有意義的情況，甚至是有利于參與人的情況。按照此規(guī)定，德國(guó)一般行政程序中的證明責(zé)任由行政機(jī)關(guān)承擔(dān)，行政機(jī)關(guān)具有主動(dòng)調(diào)查案件事實(shí)和收集證據(jù)之責(zé)。同時(shí)，聯(lián)邦德國(guó)行政程序法賦予行政機(jī)關(guān)調(diào)查收集證據(jù)的權(quán)力，該法規(guī)定，行政機(jī)關(guān)可使用其根據(jù)合目的性裁量，采用認(rèn)為對(duì)調(diào)查事實(shí)為必要的證明方法，尤其是：收集各種資料；對(duì)參與人聽證，詢問證人和鑒定人，取得參與人、鑒定人和證人的書面聲明；調(diào)閱書證和案卷；組織勘驗(yàn)等。在行政機(jī)關(guān)調(diào)查取證程序中，行政程序參與人應(yīng)參加事實(shí)的調(diào)查，尤其應(yīng)當(dāng)提供知道的事實(shí)和證據(jù)；證人和鑒定人進(jìn)行陳述或作出鑒定的義務(wù)

11、，僅以法律有規(guī)定的為限。行政機(jī)關(guān)依職權(quán)調(diào)查案件事實(shí)是聯(lián)邦德國(guó)行政程序法的一項(xiàng)核心制度，且是一項(xiàng)證據(jù)制度，可見證據(jù)制度在聯(lián)邦德國(guó)行政程序法中的地位。 聯(lián)邦德國(guó)行政程序法規(guī)定的擔(dān)保代宣誓制度也是一項(xiàng)證據(jù)制度。在行政機(jī)關(guān)無其它方法獲得事實(shí)真相，或其它方法已經(jīng)證實(shí)不能獲得結(jié)果，或調(diào)查事實(shí)真相會(huì)造成極不合理的花費(fèi)的情況下，行政機(jī)關(guān)可以采用擔(dān)保代宣誓制度確定案件事實(shí)。擔(dān)保代宣誓制度原本是德國(guó)民事訴訟程序中的一項(xiàng)制度，行政機(jī)關(guān)僅在法律或法規(guī)就所涉及的標(biāo)的和程序可采用擔(dān)保代宣誓有規(guī)定，法規(guī)宣布行政機(jī)關(guān)對(duì)此有管轄權(quán)時(shí)，方允許在調(diào)查事實(shí)中要求和采用擔(dān)保代宣誓。擔(dān)保要求擔(dān)保人對(duì)作為聲明對(duì)象的正確性進(jìn)行證實(shí)。在接受擔(dān)

12、保代宣誓之前，應(yīng)向代宣誓的擔(dān)保人解釋擔(dān)保代宣誓的意義，作出不正確及不完全的擔(dān)保代宣誓所應(yīng)承擔(dān)的刑事后果。擔(dān)保代宣誓以法律制度的形式確保行政機(jī)關(guān)能確定案件事實(shí)并作出行政決定，是行政機(jī)關(guān)依職權(quán)調(diào)查案件事實(shí)制度的補(bǔ)充。 要式行政程序是德國(guó)行政程序中的一類正式程序，采用該程序以法律規(guī)定為限。聯(lián)邦德國(guó)行政程序法對(duì)該程序規(guī)定主要是證據(jù)制度的規(guī)定，特別是規(guī)定了詳細(xì)的言詞審理制度。要式行政程序采用言詞審理，證人對(duì)陳述，鑒定人對(duì)鑒定負(fù)有義務(wù)，應(yīng)當(dāng)參加言詞審理并接受參與人的詢問。在要式行政程序中，參與人有權(quán)在作出行政決定之前獲得表達(dá)其意見的機(jī)會(huì)，在詢問證人、鑒定人以及勘驗(yàn)時(shí)，參與人有權(quán)在場(chǎng)并就相關(guān)問題發(fā)問。除法律

13、規(guī)定的情形外，行政機(jī)關(guān)作出決定前都應(yīng)當(dāng)進(jìn)行言詞審理，審理主持人應(yīng)就案件與參與人進(jìn)行討論，審理主持人應(yīng)負(fù)責(zé)在審理過程中，促使對(duì)不夠明確的申請(qǐng)作出說明，提出有利案情的申請(qǐng)，補(bǔ)充不完整的陳述，以及要求作出對(duì)認(rèn)定案件事實(shí)有價(jià)值的聲明。為確保言詞審理的效力，聯(lián)邦德國(guó)行政程序法要求行政機(jī)關(guān)作出的決定，必須綜合全面反映行政程序所有的結(jié)果，未參加言詞審理的行政官員無權(quán)參與決定的商議和表決。從以上分析可以看出，美國(guó)和德國(guó)行政程序法都有大量關(guān)于證據(jù)制度的條文規(guī)定，一些主要程序制度和原則圍繞證據(jù)制度而展開，一些專門程序更是主要關(guān)于證據(jù)制度的程序。分析其它國(guó)家的行政程序法也是如此，因此可以說，證據(jù)制度是世界各國(guó)行政程

14、序法規(guī)定的重要內(nèi)容，很多制度圍繞證據(jù)制度展開。 二、我國(guó)行政程序法應(yīng)圍繞證據(jù)制度展開 行政程序法律制度的構(gòu)建在形式上著重規(guī)定行政主體實(shí)體權(quán)力運(yùn)用必須遵循的過程，著重規(guī)定行政主體程序義務(wù)以限制其濫用權(quán)力，本質(zhì)上則是一個(gè)以公民程序性權(quán)力制約和抗衡行政實(shí)體權(quán)力的活動(dòng)，這正是現(xiàn)代民主制度的重要表現(xiàn)。3要實(shí)現(xiàn)行政程序法的功能，需要設(shè)計(jì)一系列的制度，如行政公開制度、聽證制度、言詞審理制度等，這些制度的建立不可能隨心所欲的確定，而應(yīng)當(dāng)圍繞證據(jù)的調(diào)查收集、質(zhì)證、證明責(zé)任、證明標(biāo)準(zhǔn)等具體制度展開。 （一）行政程序步驟和順序的確定應(yīng)圍繞證據(jù)制度展開 行政程序的目的是確定案件事實(shí)和在此基礎(chǔ)上正確適用法律，并在此過程

15、中保障行政相對(duì)人參與行政程序的權(quán)力以實(shí)現(xiàn)程序正義。案件事實(shí)的確定是正確適用法律的前提和基礎(chǔ)，而案件事實(shí)的確定應(yīng)當(dāng)圍繞各種證據(jù)制度來展開，包括證據(jù)調(diào)查和收集的制度、證明責(zé)任、證明標(biāo)準(zhǔn)、證據(jù)排除規(guī)則、質(zhì)證和認(rèn)證、案卷排他性原則等。應(yīng)當(dāng)以這些證據(jù)制度為基礎(chǔ)來確定行政程序的步驟和順序，否則行政程序則會(huì)變得空洞和難于操作，也不能滿足行政程序?qū)ψC據(jù)規(guī)則的要求。 確定行政程序步驟和順序時(shí)，首先要確定的是我國(guó)采用什么樣的調(diào)查取證制度，調(diào)查取證制度不同，行政程序的步驟和順序則應(yīng)當(dāng)不同。行政程序中的調(diào)查取證制度主要有兩種類型，一是以德國(guó)、奧地利、瑞士等國(guó)為代表的行政機(jī)關(guān)依職權(quán)進(jìn)行調(diào)查取證的制度；二是以美國(guó)為代表的

16、辯論式的調(diào)查取證制度。前者規(guī)定行政機(jī)關(guān)是行政程序的決定者，享有調(diào)查的裁量權(quán)，對(duì)證據(jù)問題負(fù)有全面的調(diào)查和審查判斷的責(zé)任。行政機(jī)關(guān)可以自行決定調(diào)查證據(jù)的范圍，不受當(dāng)事人所提供證據(jù)和要求的約束。在此種程序中，當(dāng)事人可以向行政機(jī)關(guān)提供證據(jù)，但調(diào)查取證程序的進(jìn)程由行政機(jī)關(guān)控制。后者基本上實(shí)行誰(shuí)主張誰(shuí)舉證，從程序的設(shè)置上來看類似于訴訟程序中的辯論式訴訟，在此種制度中，行政程序的進(jìn)程受行政機(jī)關(guān)和當(dāng)事人雙方的影響。我國(guó)確定行政程序的步驟和順序，采用什么樣的調(diào)查取證制度很重要。 確定行政程序步驟和順序時(shí)還應(yīng)當(dāng)確定的是對(duì)證據(jù)的質(zhì)證和證據(jù)審查制度。質(zhì)證和證據(jù)審查制度決定了在行政程序中是否實(shí)行言詞審理或言詞審理的范圍

17、多大，決定了當(dāng)事人、證人、鑒定人等是否參與證據(jù)的審查并質(zhì)證等。 （二）區(qū)分一般行政程序與特殊行政程序應(yīng)圍繞證據(jù)制度展開 一般行政程序是指行政程序法中規(guī)定適用于所有行政行為的行政程序，一般行政程序僅規(guī)定行政行為的基本原則和基本程序規(guī)則等。特殊行政程序指行政程序法中規(guī)定的適用于特定種類行政行為的程序。各國(guó)行政程序法大都規(guī)定有一般行政程序與特殊行政程序，或是將行政程序分為幾種類型。 一般行政程序與特殊行政程序如何區(qū)分和設(shè)計(jì)，其適用范圍如何劃分等，應(yīng)當(dāng)圍繞證據(jù)制度來展開。一般行政程序規(guī)定適用于對(duì)證據(jù)制度無特殊要求的程序，而對(duì)證據(jù)制度有特殊要求的，應(yīng)當(dāng)適用特殊行政程序。 美國(guó)將裁決程序分為正式裁決程序和

18、非正式裁決程序，而行政機(jī)關(guān)大量裁決采用的是非正式裁決程序，非正式裁決程序的范圍非常廣泛，包括從完全沒有任何程序的口頭談話，到幾乎接近審判型的聽證程序在內(nèi)。 例如行政機(jī)關(guān)進(jìn)行的協(xié)商、和解、觀察、調(diào)查、簽訂合同、發(fā)動(dòng)追訴、決定不追訴、回答問題、提出建議和指導(dǎo)、舉行非審判型的聽證，都是非正式程序。而法律特別要求行政機(jī)關(guān)根據(jù)聽證記錄作決定的情況并不多。4美國(guó)采用非正式裁決程序的標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)是案件事實(shí)簡(jiǎn)單，不需要舉行正式聽證會(huì)就能確定案件事實(shí)的案件。 聯(lián)邦德國(guó)行政程序法規(guī)定的要式行政程序是一類特殊行政程序，它不同于一般行政程序的地方是實(shí)行言詞審理，要求證人、鑒定人等參加言詞審理并提供證據(jù)和質(zhì)證，并要求在商議

19、及表決時(shí)，僅允許參加過言詞審理的委員在場(chǎng)。從聯(lián)邦德國(guó)行政程序法對(duì)要式行政程序的設(shè)計(jì)來看，其適用的只是案件事實(shí)存在較大爭(zhēng)議的案件，一般案件則不適用該程序。 區(qū)分一般行政程序與特殊行政程序應(yīng)當(dāng)圍繞證據(jù)調(diào)查和確認(rèn)的難易來進(jìn)行，特殊行政程序一般是對(duì)證據(jù)制度有較特殊要求的程序制度。 （三）內(nèi)部程序內(nèi)容的確定應(yīng)當(dāng)圍繞證據(jù)制度展開 行政程序法不可能只規(guī)定外行政程序，各國(guó)行政程序法都有內(nèi)容行政程序的規(guī)定。美國(guó)案卷排他原則的確立更多的是基于內(nèi)部行政程序的考慮，“決定者必須聽證”是美國(guó)正當(dāng)法律程序原則的基本要求，但在行政實(shí)際中存在行政內(nèi)部的請(qǐng)示、批準(zhǔn)和監(jiān)督等制度，有時(shí)就會(huì)出現(xiàn)實(shí)際的決定者不是聽證主持人的情況，為了充分發(fā)揮聽證的作用，約束決定者的主觀隨意，美國(guó)行