曹正漢：走出“中央治官地方治民”舊格局

1、    曹正漢：走出“中央治官，地方治民”舊格局：     良治研究                               曹正漢           &

2、#160;            <TD     class=text15 valign="top" id="contenttd" style="padding: 15px;">                  &#

3、160;      中國依然保持穩(wěn)定的兩個解釋     長期經(jīng)濟增長，特別是私營經(jīng)濟的發(fā)展，將不可避免地導致政治大改革？          從1978年算起，中國經(jīng)歷了三十余年的市場化改革和經(jīng)濟增長，與此同時，政治體制一直保持穩(wěn)定，未有大的變革。這一個事實令西方學者困惑不已。依據(jù)西方學者曾經(jīng)普遍接受的理論，一國經(jīng)歷長期經(jīng)濟增長，特別是私營經(jīng)濟的發(fā)展，將不可避免地導致政治大改革。這一理論的簡化版本是這樣的：經(jīng)濟增長造就

4、了一個有良好教育的、依賴市場謀生的有產(chǎn)階層，這一個階層為了保護自己的財產(chǎn)和控制自己的命運，開始要求權力，這將逐漸使政府作出讓步。顯然，中國最近三十年的經(jīng)驗與這一理論推斷有很大出入。因此，最近十年，西方學者開始提出新的理論，以揭示中國政治體制能夠保持穩(wěn)定的原因。     有一種理論是這樣說的：一個社會要形成走向現(xiàn)代政治文明的壓力，需要解決民眾的組織與協(xié)調(diào)問題。而這依賴于一些特定的公共產(chǎn)品，稱之為“協(xié)調(diào)性公共產(chǎn)品”，如良好的結(jié)社環(huán)境、寬松的表達的空間、開放的公共媒體等。因此，政府只要采取一種策略，就能既推動經(jīng)濟增長，又化解民眾要求政治權力的壓力。這種策略是有

5、選擇性地提供公共產(chǎn)品，即政府一方面大力提供有助于經(jīng)濟增長的公共產(chǎn)品如修建道路港口等基礎設施、改善投資環(huán)境等，另一方面，又盡量延后提供有助于民眾協(xié)調(diào)行動的公共產(chǎn)品。這種策略之所以有效，是因為這兩類公共產(chǎn)品在技術上可以分離開，而且，政府延后提供后一類公共產(chǎn)品，對經(jīng)濟增長影響甚小。     另有一種理論是說，政府還有一種策略，所謂“吸納策略”，即通過吸納部分私營企業(yè)家進入現(xiàn)行體制，以分化新興的有產(chǎn)階層，使得這一個階層不能形成統(tǒng)一的利益和要求，也能達到促進經(jīng)濟增長和保持政權穩(wěn)定的目的。     這些理論無疑有它們言之成理之

6、處。但我認為，它們還沒有抓住中國的關鍵特征，在揭示中國的穩(wěn)定機制上，它們都忽略了另外一些更加重要的因素。          治官權與治民權的分設     所謂 “上下分治的政治體制”，即“治官權集中在中央官手中，治民權集中在地方官手中”          西方學者論及中國政治，首先想到的是自上而下的權力集中運行。其實，這是過于簡化的看法。中國的關鍵特征是，在權力集中運行的原則下，通過將“治官權”與

7、“治民權”分設，形成上下分治的格局。     這種政治設計體現(xiàn)著這樣一種執(zhí)政理念：中央官為了獲得民眾的心理認同和政治支持，要保持親民形象，要讓自身成為民眾信賴的最高保護者和利益代言人。因此，中央官必須要避免與民眾發(fā)生直接的利益沖突。要做到這一點，中央官的行為就受到一定限制。     在現(xiàn)實里，凡是與民眾的利益有沖突的事務，如征地拆遷、收稅收費、治安管制等等，都由地方官來辦理。地方官因此獲得了本地區(qū)的治民權，如有權征農(nóng)民的土地，拆老百姓的房子，有權決定地方財政收入如何使用，決定向民眾提供何種公共服務等。  

8、   不過，地方官在治理民眾事務時，因有中央官監(jiān)督，也不能無視民眾的利益而獨斷專行，在一定程度上需要同民眾協(xié)商和談判，以找到民眾能夠基本接受的方案。     如果地方官處事不當，導致本地區(qū)發(fā)生群體事件或其他嚴重的抗議行為，這將引起中央官的不滿，中央官為了安撫民眾，有可能懲罰地方官。這就形成了上下分治的政治體制。     所謂“上下分治的政治體制”，簡化來說，歸結(jié)為一句話：即“治官權集中在中央官手中，治民權集中在地方官手中”。     從整個政府系

9、統(tǒng)所擁有的權力來說，上下分治的政治體制仍然是一種權力集中行使的體制，因為凡屬公共事務以及與百姓利益相關的其他重要事項，原則上都是由政府說了算，而百姓選舉或罷免政府官員的權利還不能很好地落實。但是，這種政治體制并不是西方學者通常所理解的“集權政治”。兩者之間的重要區(qū)別是，中國上下分治的政治體制包含著兩個重要機制：即在權力集中的原則下，巧妙地引入了分散執(zhí)政風險的機制和自發(fā)調(diào)節(jié)權力集中程度的機制。我認為，這兩個機制才是維持中國穩(wěn)定的基本原因。          分散風險：“分散燒鍋爐”    

10、; 既要盡可能實現(xiàn)政府的目標（即要把水燒開），但又不能把鍋爐燒爆了，那就分成數(shù)以千計的“小鍋爐”來燒          為了說清楚這兩個機制，讓我先從“分散燒鍋爐”這個比喻說起。     有個人需要燒一座巨大的鍋爐，鍋爐里裝有1000噸水，他的目標是既要把這1000噸水燒開，又不能把鍋爐燒爆了。     不妨作兩個假設。一個假設是，如果他把水燒開了而沒有及時關掉爐火，鍋爐就會爆炸。另一個假設是，由于技術和信息的限制，他只能憑經(jīng)

11、驗判斷鍋爐里的水是否燒開了，然后決定是否立即關閉爐火；這種經(jīng)驗判斷不能保證每次都正確，比如只有百分之九十的可能性是正確的。將這兩個假設合在一起，我們可以得出一個推斷：如果這位燒鍋爐的人堅持要親自燒那座大鍋爐，那么，他每次燒鍋爐，都有百分之十的可能性把鍋爐燒爆?！鞍俜种笔且粋€很高的風險，任何燒鍋爐的人都不會無動于衷，一定會尋找降低風險的辦法。有一個簡單的辦法：他不用直接燒他的那座大鍋爐，只要在大鍋爐下面分設1000座小鍋爐，每座小鍋爐燒1噸水，小鍋爐燒開的水直接輸送到他的大鍋爐。     現(xiàn)在，這位燒鍋爐的人只需做兩件事：一是挑選1000名鍋爐管理員來

12、負責看管1000座小鍋爐，一是根據(jù)每一位鍋爐管理員燒小鍋爐的表現(xiàn)決定獎懲，如一旦某位鍋爐管理員把他負責的小鍋爐燒爆了，就把他撤掉。     用這種分散燒鍋的辦法，即使每位鍋爐管理員仍有百分之十的可能性把小鍋爐燒爆，大鍋爐的安全性也大為提高了。我們不妨再作一個合理的假設：假設只有超過百分之十的小鍋爐同時燒爆，才能威脅到大鍋爐的安全。在此假設之下，運用分散燒鍋爐的辦法，雖然每天仍可能有100座小鍋爐會燒爆，但大鍋爐卻始終是安全的。     中國政府在維持穩(wěn)定上，正是運用了上述分散燒鍋爐的原理。將上述比喻轉(zhuǎn)換成中國現(xiàn)實：

13、“燒鍋爐”對應于政府要實現(xiàn)的目標，如盡可能控制更多的資源、推動更高的經(jīng)濟增長、征集更多的財政收入等；“燒爆”對應于某些時候做過了頭，引發(fā)民眾嚴重抗議，如發(fā)生群體事件等。     因此，中央政府面臨的兩難局面是，既要盡可能實現(xiàn)政府的目標（即要把水燒開），但又要考慮到民眾的接受程度和承受能力（即不能把鍋爐燒爆了）。我們看到，中央政府采取的策略是不直接燒“大鍋爐”，而是分成數(shù)以千計的“小鍋爐”（即市、縣級行政區(qū)，分析時省略了省級政府），然后選拔和監(jiān)督地方官燒各自的“小鍋爐”。這就是我們所說的“上下分治的政治體制”。用這種辦法來治理整個國家，一個顯而易見的好處是

14、分散了執(zhí)政風險，因為即使有少數(shù)幾個地方官不小心把“小鍋爐”燒爆了，也不會影響到整個政權的安全。          自我糾錯：隨時調(diào)整“燒鍋爐的溫度”     一次小鍋爐燒爆了，相當于做了一次小鍋爐壓力測試試驗          所以，中國的上下分治包含的第一個機制是分散執(zhí)政風險。除此之外，上下分治還包含另一個機制：自發(fā)地調(diào)節(jié)權力集中程度。為了說清這個道理，需要對“分散燒鍋爐”的比喻作一點擴展。 &

15、#160;   前面已經(jīng)說過，燒鍋爐的人的目標是“把水燒開”，這似乎隱含著要把水燒到某個固定的溫度（如1000）。其實，“把水燒開”還可以理解為“把水的溫度燒到盡可能高”，直至燒到鍋爐能夠承受的最高溫度為止。     如果這樣來理解燒鍋爐的人的目標，那么，他直接燒那座大鍋爐所面臨的一個主要困難是，每次燒，他都要準確估算大鍋爐能夠承受的最高溫度，然后再準確判斷關閉爐火的時機。當然，他的估算和判斷不可能每次都正確，仍然假設他有百分之十的可能性出現(xiàn)失誤。明智的做法仍然是分成若干小鍋爐來燒?，F(xiàn)在，“分散燒鍋爐”就不僅僅是分散了燒爆的

16、風險，而且具有自我糾錯的機制。     對負責各自小鍋爐的每一位管理員來說，現(xiàn)在他不僅可以充分利用小鍋爐的具體信息來估算其能承受的最高溫度，而且，一旦他估算錯了，導致小鍋爐爆炸，他雖然因此將失去繼續(xù)燒鍋爐的資格，但是，他的錯誤估算也將成為有價值的信息：他的繼任者可以直接從他的錯誤中吸取教訓，修正關于這座小鍋爐能夠承受的最高溫度的估值；其他小鍋爐的管理員也可以參照他的錯誤估算，修正他們對各自小鍋爐的估算。     因此，一次小鍋爐燒爆了，相當于做了一次小鍋爐壓力測試試驗，這將幫助所有鍋爐管理員獲得更準確的有關小鍋爐耐

17、受高溫的信息，并通過管理員自發(fā)地修正自己的估算，系統(tǒng)地降低每一座小鍋爐被燒爆的風險。     上述“分散燒鍋爐”所包含的自我糾錯機制，表現(xiàn)在中國現(xiàn)實制度之中，就是使得整個政府系統(tǒng)能夠自發(fā)地調(diào)節(jié)權力集中程度。要實現(xiàn)長治久安，需要解決一個基本問題：把多少資源、多大權力集中在政府手里，給民眾留下多少自由支配的資源、多大自由活動的空間。解決這一問題就是要確定權力集中的安全邊界。用“燒鍋爐”的比喻來說，也就是要估算鍋爐能夠承受的最高溫度和最大壓力。     然而，對一個廣土眾民的大國來說，確定安全邊界有一個實際困難：在不同的

18、地區(qū)，針對不同事務、不同群體和不同個人，政府應該把權力集中到何種程度，才能既滿足政府的需要，又為民眾接受，這是中央政府在事前沒有準確答案的問題。因此，安全邊界需要通過與民眾談判、沖突和妥協(xié)的過程，才能在事后確定下來，而且要隨各種因素的變化，作經(jīng)常性的動態(tài)調(diào)整。這就意味著，權力安全邊界之形成，需要有一個試驗和談判過程。     顯然，這種試驗和談判不宜由中央政府做，而應由地方官員來做；地方官員一旦試驗失敗，再由中央政府出面安撫，另換一位地方官重新做試驗，重新與民眾談判。這就形成了中央政府治官、地方政府治民的格局，這使得權力集中程度能靈活地反映不同地區(qū)的差異

19、，并且通過試錯過程，自發(fā)地調(diào)節(jié)。          財政分權：中國增長的一個奧秘     在“分散燒鍋爐”這個故事中，可以方便地引入一個新機制，就是財政分權的激勵機制，以達到不斷增加燒水總量的目的          至此，我已分析了在中國上下分治的治道設計中，包含著能夠維持自我穩(wěn)定的兩個機制：分散執(zhí)政風險和自發(fā)調(diào)節(jié)權力集中程度。接下來，需要解釋的問題是：上下分治為什么也有助于經(jīng)濟增長？或者說，分散

20、執(zhí)政風險和自發(fā)調(diào)節(jié)集權程度是否與經(jīng)濟增長相沖突？為了回答這一問題，需要對“分散燒鍋爐”的比喻再作一點擴展。     現(xiàn)在假設負責小鍋爐的管理員獲得了一項授權，他可以擴大小鍋爐的容量以便燒更多的水，而且，他只需按一定比例（如50）把燒開的水輸送到大鍋爐，剩余部分留下自用。這項授權使得每位鍋爐管理員有積極性更新改造和擴建小鍋爐，他每次燒的水也因此逐漸增加。     這就是說，在“分散燒鍋爐”這個故事中，可以方便地引入一個新機制，即激勵機制，以達到不斷增加燒水總量的目的。在引入激勵機制之后，“分散燒鍋爐”就不僅僅是分散風

21、險和自我糾錯的有效辦法，而且是增加整個鍋爐系統(tǒng)產(chǎn)出量的有效辦法。     這說明，在中國上下分治的政治體制中，中央政府為了推動經(jīng)濟增長，同樣可以對地方官引入相似的激勵機制，這就是財政分權體制。最近三十年，中央政府先是對地方政府采取“財政包干、增收分成”的辦法，1994年以后調(diào)整為分稅制，都是在上下分治的政治體制中，引入激勵機制，其結(jié)果是，既推動了經(jīng)濟增長，又維持了政權穩(wěn)定。          在基層引入民眾選官權，化解改革壓力     

22、新的執(zhí)政辦法是將中央政府原有的治官權一分為二，即分為選官權和任命權，將選官權交給民眾，任命權仍掌握在中央政府手中     以上敘述仍然留下諸多疑問。也許，一個主要疑問是：既然中國目前的體制包含著維持自身穩(wěn)定的機制，這是否意味著已沒有改革的壓力？為了澄清這一疑問，需要補充說明一點：即中國上下分治的體制若要保持正常運轉(zhuǎn)，需要具備什么樣的前提條件。     前提條件有兩個。一是，中央政府能夠有效地、公正地選拔和監(jiān)督地方官員。另一個前提條件是，中央政府為民作主，即為民眾選拔和監(jiān)督地方官；能夠贏得民眾的心理認同和政治支持，即

23、能夠樹立親民形象。這是上下分治的體制有效運行的基礎。     如果第一個前提條件不成立，地方官手中的治民權就可能成為欺負百姓的工具，到了這個地步，也就談不上分散執(zhí)政風險和調(diào)節(jié)權力集中程度了。如果第二個前提條件不成立，意味著中央政府代替民眾來選拔和監(jiān)督地方官，這種做法難以贏得民眾的心理認同，將對中央政府的親民形象產(chǎn)生負面影響，并將削弱中央政府的執(zhí)政基礎。在此種情況下，再依靠地方官分散治民來降低執(zhí)政風險，就是得不償失之舉。     問題在于，這兩個前提條件要同時成立，難度不小。對于第一個前提條件來說，回顧中國歷史，一個政權執(zhí)政的時間越長，各個朝代官場風氣往往逐漸惡化、吏治逐漸衰敗。如何跳出這一執(zhí)政規(guī)律，是一個大挑戰(zhàn)。對于第二個條件，中國民眾的教育程度越高、對其他國家的政治文化了解越多，成立的難度越大。因此，隨著執(zhí)政時間的推移、高等教育的逐漸普及、互聯(lián)網(wǎng)的廣泛應用，這種上下分治可能逐漸減弱分散執(zhí)政風險和調(diào)節(jié)集權程度的功效，特別是逐漸削弱中央政府的親民形象和執(zhí)政基礎。在此種局面下，中央政府面臨日益增加的改革壓力，因此，需要找到新的執(zhí)政辦法，才能繼續(xù)擔當