從歷史角度透視美國(guó)反傾銷熱潮

1、從歷史角度透視美國(guó)反傾銷熱潮         08-10-10 16:12:00     作者：道格拉斯A.歐文     編輯：studa0714【摘 要】      學(xué)術(shù)界所有關(guān)于反傾銷活動(dòng)的實(shí)證研究幾乎都集中在1980年之后這段時(shí)期里。本文通過研究半個(gè)世紀(jì)以來(lái)發(fā)生的反傾銷案的決定因素，分析了美國(guó)近期進(jìn)行反傾銷的歷史背景。即使絕大多數(shù)訟案結(jié)果尚未涉及到關(guān)稅課征的問題，但那種認(rèn)為1980年以前幾乎

2、不存在反傾銷的傳統(tǒng)觀點(diǎn)也絕非正確。近十年來(lái)，數(shù)量驟增的反傾銷案件主要表現(xiàn)為針對(duì)多個(gè)來(lái)源國(guó)提起的申訴。實(shí)際上，訟案所涉及的進(jìn)口商品數(shù)額自20世紀(jì)80年代中期以來(lái)已有所下降，而每年發(fā)生反傾銷案件的數(shù)量也會(huì)受到失業(yè)率、匯率、進(jìn)口滲透（與平均關(guān)稅的下降息息相關(guān)）以及20世紀(jì)80年代初反傾銷法的修改實(shí)施等因素的影響。    【關(guān)鍵詞】不公平競(jìng)爭(zhēng) 進(jìn)口救濟(jì) 傾銷 公平貿(mào)易法      Summary:     Empirical studies of antidumping activity fo

3、cus almost exclusively on the period since 1980. This paper puts recent U.S. antidumping experience in historical context by studying the determinants of annual case filings over the past half century. The conventional view that few antidumping cases existed prior to 1980 is not correct, although mo

4、st did not result in the imposition of duties. The increased number of cases in recent decades largely reflects petitions that target multiple source countries; the number of imported products involved has actually fallen since the mid 1980s.The annual number of antidumping cases is influenced by th

5、e unemployment rate, the exchange rate, import penetration (closely related to the decline in average tariffs), and changes in the antidumping law and enforcement in the early 1980s.     Keywords: Unfair competition, import remedies, dumping, fair trade laws    一、引

6、  言 反傾銷政策（原為美國(guó)貿(mào)易法的一部份）至今已有80年多的歷史，但僅在過去20年間方才顯現(xiàn)出其重要性。反傾銷法是美國(guó)貿(mào)易政策中極其晦澀的一部分，以至在1982年芬格（Finger）、霍爾（Hall）和納爾森（Nelson）發(fā)表相關(guān)論文之前，有關(guān)反傾銷的經(jīng)濟(jì)研究實(shí)際上仍是一片空白。至此以后，對(duì)反傾銷政策的研究就幾乎全集中在1980年之后這段時(shí)期內(nèi)。因此，我們對(duì)于1980年之前反傾銷法的用途以及什么情況下反傾銷救濟(jì)措施才被更廣泛地應(yīng)用等情況所知甚微。 本文目的就在于將美國(guó)最近的反傾銷活動(dòng)融于歷史背景當(dāng)中，尤其聚焦在第二次世界大戰(zhàn)以來(lái)這段特殊的時(shí)期內(nèi)。而這一歷史背景

7、使我們能回答許多問題，例如1980年以前真的極少提起反傾銷申訴嗎？若果真如此的話，既然反傾銷現(xiàn)在已被進(jìn)口競(jìng)爭(zhēng)公司當(dāng)作獲取保護(hù)的一條“捷徑”，那又如何解釋反傾銷活動(dòng)水平如此之低呢？以及究竟是何種經(jīng)濟(jì)或政治因素能夠解釋反傾銷救濟(jì)措施使用日益頻繁的這種變化呢？ 分析美國(guó)反傾銷政策的歷史，可揭示出如下幾點(diǎn)： Ø         20世紀(jì)30年代后期、50年代后期及60年代早期的反傾銷調(diào)查數(shù)量驚人，足以和20世紀(jì)80年代后期的水平相比。 Ø   

8、      20世紀(jì)70年代以前，大多數(shù)反傾銷調(diào)查因缺乏“低于公平價(jià)格（Less Than Fair Value, LTFV）銷售”證據(jù)而被美國(guó)財(cái)政部放棄；而現(xiàn)在所有申訴實(shí)際上都已進(jìn)行到該過程的侵害裁定階段； Ø         自20世紀(jì)80年代早期以來(lái)反傾銷訟案的驟增與多重申訴的數(shù)量上升密切相關(guān)也就是說(shuō)，那些申訴引證了多個(gè)國(guó)家在美國(guó)市場(chǎng)上傾銷相同產(chǎn)品；事實(shí)上，訟案所涉及的進(jìn)口商品數(shù)額自20世紀(jì)80年代中期以后已有所下降； Ø

9、;         每年的反傾銷訟案數(shù)量主要會(huì)受到失業(yè)率、匯率、進(jìn)口滲透，以及1984年反傾銷法為鼓勵(lì)提起多重申訴所進(jìn)行的修改等因素的影響。 本文首先研究分析了自反傾銷政策制定以來(lái)在立法、行政等方面發(fā)生的一些變化，緊接著簡(jiǎn)單地搜集和整理了歷年來(lái)的反傾銷調(diào)查數(shù)量；最后給出了一個(gè)簡(jiǎn)明的計(jì)量經(jīng)濟(jì)模式來(lái)檢驗(yàn)決定歷年反傾銷調(diào)查數(shù)量的各種因素的重要性。二、美國(guó)反傾銷法的發(fā)展演進(jìn) 美國(guó)反傾銷立法的雛形是在19世紀(jì)末的反托拉斯運(yùn)動(dòng)中，以及人們對(duì)不公平競(jìng)爭(zhēng)在壟斷形成中的作用的一片質(zhì)疑聲中出現(xiàn)的。1890年頒布的謝

10、爾曼反托拉斯法宣稱“任何壟斷或企圖壟斷，或與他人聯(lián)合、共謀壟斷某個(gè)特定市場(chǎng)的行為，都是違法的?！?914年的克萊頓法案也規(guī)定了如果因價(jià)格歧視減少了競(jìng)爭(zhēng)或旨在形成對(duì)商業(yè)的壟斷，那么該價(jià)格歧視就是非法的。 立法頒布不久后，這些法規(guī)就被廣泛應(yīng)用到了國(guó)際貿(mào)易領(lǐng)域。1894的威爾遜關(guān)稅法規(guī)定外國(guó)生產(chǎn)者企圖聯(lián)合或者共謀壟斷美國(guó)市場(chǎng)的行為是非法的。與之類似，1916年反傾銷法案(屬于1916年稅收法中的一部份)中規(guī)定“以遠(yuǎn)低于出口商品生產(chǎn)國(guó)的實(shí)際市場(chǎng)價(jià)格銷售進(jìn)口產(chǎn)品，并且有摧毀或損害美國(guó)工業(yè)或阻礙美國(guó)工業(yè)的建立、或限制或壟斷在美國(guó)該產(chǎn)品的任何領(lǐng)域的貿(mào)易與商業(yè)的意圖均為非法”。違反1916年反傾銷法

11、案視為觸犯刑法并給予以刑事處罰。懲罰性的救濟(jì)措施不是課征以更高的進(jìn)口關(guān)稅，而是處以三倍的損害賠償金甚至可能是坐牢。該項(xiàng)條款很少被采用，原因是要求必須證明出口商存在限制或者壟斷的“掠奪性意圖”，而這對(duì)于申訴方來(lái)說(shuō)十分困難。雖然該條款依然存在，但最近已被裁定為不符合WTO規(guī)定。 眾所周知，美國(guó)反傾銷法源于1921年緊急關(guān)稅法案中的反傾銷法案。根據(jù)該項(xiàng)法規(guī)，“一旦發(fā)現(xiàn)由于外國(guó)進(jìn)口商品以低于該商品的公平價(jià)值在美國(guó)或可能在美國(guó)銷售，并且美國(guó)國(guó)內(nèi)工業(yè)正在或可能受到損害，或阻礙該工業(yè)的建立，財(cái)政部可公布其裁決如果購(gòu)買價(jià)格或出口商銷售價(jià)格低于外國(guó)市場(chǎng)價(jià)值（如無(wú)這一價(jià)值時(shí)，則低于生產(chǎn)成本），要征收特別

12、傾銷稅，幅度為兩者之差。”  1921年的反傾銷法案涵蓋了目前被認(rèn)為構(gòu)成反傾銷的全部要素：如果出口商的銷售價(jià)格低于國(guó)外市場(chǎng)價(jià)，則可以征收傾銷稅；若在國(guó)外市場(chǎng)價(jià)格無(wú)法確定的情形下則可能需要重新核算外國(guó)生產(chǎn)成本；傾銷須要與本國(guó)工業(yè)所受侵害有所關(guān)聯(lián)；課征更高的進(jìn)口關(guān)稅作為適當(dāng)?shù)木葷?jì)措施等等。 1921年的法規(guī)與1916年的立法差別迥異：在1916年立法中關(guān)注的是出口商意圖，而1921年立法則依據(jù)價(jià)格歧視與損害程度做出裁決。1916年立法根據(jù)法院制度在訴訟過程中實(shí)施；但1921年立法則由行政機(jī)構(gòu)來(lái)執(zhí)行。在1916年立法中，傾銷與一些關(guān)于“掠奪性定價(jià)”的概念混淆不清，但在1921年立

13、法中，只要外國(guó)公司被指控在美國(guó)市場(chǎng)上以低于母國(guó)市場(chǎng)的價(jià)格銷售商品，無(wú)論該掠奪行為將導(dǎo)致何種結(jié)果，都將被視作“傾銷”。1916年立法中的救濟(jì)措施主要是罰款或監(jiān)禁等，而在1921年立法中的救濟(jì)措施則是靠征收更高的進(jìn)口關(guān)稅（如果發(fā)現(xiàn)國(guó)內(nèi)廠商受到侵害）來(lái)實(shí)現(xiàn)。 因此，1921年立法在某種意義上為提起反傾銷申訴創(chuàng)造了條件，而這一點(diǎn)恰是1916年立法所無(wú)法比擬的。正如圖中（1993年）所述：“在更靈活的解釋與舉證標(biāo)準(zhǔn)下，行政管理比嚴(yán)酷的法令更能快速地轉(zhuǎn)化為政治壓力以尋得保護(hù)?！本瓦@樣，作為尋求進(jìn)口競(jìng)爭(zhēng)利益保護(hù)的主要手段，1921年立法為反傾銷的最終出現(xiàn)鋪平了道路。 盡管如此，在20世紀(jì)

14、20-30年代以及二戰(zhàn)剛結(jié)束后的這段時(shí)期內(nèi)，反傾銷法卻未被視作美國(guó)貿(mào)易政策中一個(gè)重要的組成部分。在20世紀(jì)20年代及30年代早期，美國(guó)的進(jìn)口關(guān)稅非常高，而進(jìn)口滲透率（以進(jìn)口額占GDP的比率來(lái)衡量）卻很低。雖然由于在1934年互惠貿(mào)易協(xié)議法案框架下達(dá)成的協(xié)定的部分原因，關(guān)稅稅率自20世紀(jì)30年代中期起有所下降，但本國(guó)生產(chǎn)者仍可以援引各種貿(mào)易法規(guī)來(lái)規(guī)避來(lái)自國(guó)外的競(jìng)爭(zhēng)，以獲得保護(hù)。雖然這些反傾銷訟案已正式提交，但正如下節(jié)中統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)所示，其中僅有極少數(shù)是以課征關(guān)稅而告終的。 然而，政策制定者并未遺忘反傾銷法規(guī)，其實(shí)美國(guó)正是1947年關(guān)稅貿(mào)易總協(xié)定第VI款中反傾銷訴訟程序的主要倡導(dǎo)者。實(shí)際上，

15、第VI條是在1921年立法的文本基礎(chǔ)上形成的。但是在多邊談判進(jìn)程中，美國(guó)國(guó)會(huì)對(duì)于任何削弱美國(guó)反傾銷政策的事情都很敏感。例如，在20世紀(jì)60年代的“肯尼迪回合”談判中達(dá)成了反傾銷守則，該守則對(duì)于“實(shí)質(zhì)性損害”的定義比美國(guó)法律更為嚴(yán)格。然而，美國(guó)國(guó)會(huì)議員們對(duì)守則中所制定的更高標(biāo)準(zhǔn)持反對(duì)意見，并通過了一項(xiàng)法律，規(guī)定只有當(dāng)反傾銷守則未與現(xiàn)行美國(guó)法規(guī)相抵觸時(shí)，美國(guó)才遵從該守則的規(guī)定。 20世紀(jì)70、80年代, 由于對(duì)反傾銷措施的需求日益增加，美國(guó)國(guó)會(huì)通過一項(xiàng)立法，對(duì)反傾銷法進(jìn)行了多處修改，并促使進(jìn)口稅更可能成為反傾銷的結(jié)果。1974年貿(mào)易法 延伸了傾銷的定義，即規(guī)定“以低于平均生產(chǎn)成本的價(jià)格在

16、國(guó)內(nèi)銷售產(chǎn)品也是一種傾銷行為”。1979年美國(guó)貿(mào)易協(xié)定法廢除了1921年反傾銷法，并將修正后的反傾銷法作為1930年關(guān)稅法案新的第七章正式實(shí)施。該法案縮短了反傾銷的調(diào)查裁決期限，并且允許在外國(guó)公司未提供所要求信息時(shí)采用所謂“最佳資料原則”。1984年貿(mào)易和關(guān)稅法案要求當(dāng)國(guó)際貿(mào)易委員會(huì)作侵害裁定時(shí)，必須通過反傾銷調(diào)查來(lái)累積所有國(guó)家的進(jìn)口產(chǎn)品來(lái)考慮對(duì)美國(guó)國(guó)內(nèi)工業(yè)造成的影響，這將有助于國(guó)內(nèi)公司針對(duì)多個(gè)不同國(guó)家傾銷相同產(chǎn)品提起申訴。 除了上述法規(guī)的修改外，美國(guó)國(guó)會(huì)分別于1954年和1979年對(duì)反傾銷程序的實(shí)施做了兩次重要的行政管理歸屬權(quán)修改（詳見表1）。起初，當(dāng)外國(guó)商品以低于公平價(jià)格（LTF

17、V）進(jìn)口時(shí)，調(diào)查國(guó)內(nèi)工業(yè)是否因此遭受侵害的裁定權(quán)完全歸屬于美國(guó)財(cái)政部。后來(lái)美國(guó)國(guó)會(huì)決定將“侵害調(diào)查權(quán)”由財(cái)政部移交給了美國(guó)關(guān)稅委員會(huì)（即目前國(guó)際貿(mào)易委員會(huì)的前身），并于1954年10月1日起正式生效。由于美國(guó)關(guān)稅委員會(huì)經(jīng)常在實(shí)施其他貿(mào)易法的過程中進(jìn)行此類調(diào)查，這一移交似乎主要是行政管理專業(yè)化的結(jié)果。美國(guó)財(cái)政部的官員們很支持這一變化, 并解釋說(shuō)侵害裁決是“完全屬于本部門日常活動(dòng)管轄范圍之外”的事。 表1：美國(guó)反傾銷政策中的行政職能歸屬表  傾銷裁定部門侵害裁定部門19211954美國(guó)財(cái)政部美國(guó)財(cái)政部19541979美國(guó)財(cái)政部美國(guó)關(guān)稅委員會(huì)1979至今美國(guó)國(guó)際商會(huì)美國(guó)

18、貿(mào)易委員會(huì) 備注：美國(guó)關(guān)稅委員會(huì)于1974年更名為美國(guó)國(guó)際貿(mào)易委員會(huì)（ITC）自1980年1月1日起，卡特政府將傾銷的裁定權(quán)由財(cái)政部轉(zhuǎn)交給了美國(guó)商務(wù)部。這種權(quán)力移交是在征得國(guó)會(huì)首肯后進(jìn)行的，其部分原因是由于覺察到了財(cái)政部對(duì)申訴公司困境竟然表現(xiàn)得漠不關(guān)心。正如1979年美國(guó)眾議院財(cái)政收入籌集委員會(huì)的一份報(bào)告中所述：“本委員會(huì)長(zhǎng)久以來(lái)都對(duì)財(cái)政部在反傾銷與反補(bǔ)貼稅法規(guī)上的管理感到不滿鑒于財(cái)政部在過去10年中的表現(xiàn)，很多人都在質(zhì)疑有關(guān)傾銷與補(bǔ)貼的調(diào)查及政策行使職能是否還應(yīng)保留在財(cái)政部”。 1979年內(nèi)務(wù)委員會(huì)在其報(bào)告中指出（未具體指明是財(cái)政部）“過去對(duì)這些法規(guī)的行使不善”歸因于“優(yōu)先級(jí)過低與人員配置水平不高”。該委員會(huì)這樣解釋這次變動(dòng)：“在一個(gè)專以貿(mào)易為使命的部門里，這些職責(zé)將被賦予更高的優(yōu)先權(quán)。過去代理部門對(duì)這些法令的盲目管理已與國(guó)會(huì)的初衷背道而馳了?！? 因此進(jìn)行反傾銷法立法規(guī)定及管理實(shí)施方面的改變，是為了使提交申訴變得更容易，并使課征關(guān)稅成為最終結(jié)果的可能性提高。 三、 經(jīng)久不衰的反傾銷活動(dòng) 正如引言部分所述，關(guān)于美國(guó)反傾銷政策的絕大多數(shù)經(jīng)濟(jì)研究并未對(duì)1980年以前的美國(guó)反傾銷活動(dòng)進(jìn)行分析。