關(guān)于促進(jìn)農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn),推進(jìn)我國(guó)工業(yè)化城鎮(zhèn)化進(jìn)程的提案

1、關(guān)于促進(jìn)農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn),推進(jìn)我國(guó)工業(yè)化城鎮(zhèn)化進(jìn)程的提案摘要:全國(guó)政協(xié)十一屆一次會(huì)議提案第0125號(hào)_案由:關(guān)于促進(jìn)農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn),推進(jìn)我國(guó)工業(yè)化城鎮(zhèn)化進(jìn)程的提案審查意見:建議國(guó)務(wù)院交國(guó)土資源部會(huì)同建設(shè)部研究辦理提案人:民革中央主題詞:土地提案形式:黨派內(nèi)容:我國(guó)城鎮(zhèn)化、工業(yè)化的加速和目前建設(shè)用地緊缺的矛盾十分突出。2020年要達(dá)到城鎮(zhèn)化率60%、工業(yè)化率70%的目標(biāo),需要增加1.5億畝建設(shè)用地。而在18億畝耕地紅線下,未來13年實(shí)際可以增加的建設(shè)用地不足3000萬畝。1.2億畝建設(shè)用地缺口成為我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展最嚴(yán)重的資源約束。要妥善解決上述建設(shè)用地缺口,除了節(jié)約集約使用現(xiàn)有城市建設(shè)用地

2、,將一些低山和丘陵開辟為建設(shè)用地外,一個(gè)重要的途徑就是統(tǒng)籌配置城鄉(xiāng)建設(shè)用地,加快農(nóng)村集體建設(shè)用地向城市的流轉(zhuǎn)。目前我國(guó)城鄉(xiāng)建設(shè)用地存量結(jié)構(gòu)亟待調(diào)整。全國(guó)城鄉(xiāng)建設(shè)用地總量為3.41億畝,但城鎮(zhèn)建城區(qū)5700萬畝,承載著5. 7億人,而農(nóng)村建設(shè)用地2.84億畝,只承載著7.4億人,全部建設(shè)用地中不足17%的城市建設(shè)用地卻承載著全國(guó)多于43%的人口,農(nóng)村建設(shè)用地是城市建設(shè)用地的5倍,農(nóng)村人均占用建設(shè)用地是城市人口的3.8倍。從理論上說,通過對(duì)農(nóng)村建設(shè)用地特別是宅基地合理規(guī)劃和調(diào)整,就可以節(jié)省大約三分之二的建設(shè)用地。因此,隨著農(nóng)村人口流向城市的城鎮(zhèn)化進(jìn)程和農(nóng)村集體建設(shè)用地的節(jié)約和集約使用,城鄉(xiāng)建設(shè)用地

3、總量不但不會(huì)增加,還有可能減少。這里的關(guān)鍵在于,如何在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中促進(jìn)農(nóng)村集體建設(shè)用地向城市建設(shè)用地合理有序有效的流轉(zhuǎn)。目前,農(nóng)村集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)試點(diǎn)工作已在全國(guó)部分省市展開。農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)一方面給當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展注入了巨大的活力;另一方面,由于當(dāng)前法律和政策調(diào)整的滯后,集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)中也普遍存在著一些問題,主要有以下幾個(gè)方面:1. 現(xiàn)行的試點(diǎn)和地方法規(guī)與國(guó)家法律沖突目前,農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)試點(diǎn)工作已在部分省市展開,一些省級(jí)人大和政府也頒布了一些相應(yīng)的法規(guī)和政策。但是,由于我國(guó)憲法和土地管理法都規(guī)定城市的土地歸國(guó)家所有,農(nóng)村集體土地只有通過政府征收或征用才能轉(zhuǎn)化為城市建設(shè)用地,所以,只要農(nóng)

4、村集體建設(shè)用地未經(jīng)國(guó)家征收和征用便進(jìn)入市場(chǎng),無論采取何種形式,都會(huì)改變城市土地單一國(guó)有的格局,從而與憲法和土地管理法產(chǎn)生抵觸。2.土地管理體制不健全,導(dǎo)致農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)無序目前農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)大多處于自發(fā)和無序狀態(tài),一是由于城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)下城市規(guī)劃只規(guī)劃國(guó)有土地,對(duì)于流轉(zhuǎn)到或即將流轉(zhuǎn)到城市來的農(nóng)村集體建設(shè)用地尚未納入城市建設(shè)整體規(guī)劃中;二是由于地方政府的利益驅(qū)動(dòng),導(dǎo)致區(qū)域內(nèi)土地的開發(fā)整理、農(nóng)村集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)都由各行政區(qū)各自決策,缺少全國(guó)統(tǒng)一的規(guī)劃協(xié)調(diào)和統(tǒng)籌安排;三是違反規(guī)劃擅自轉(zhuǎn)變農(nóng)地用途的現(xiàn)象仍十分嚴(yán)重。根據(jù)2007對(duì)全國(guó)90個(gè)城市的突擊審查結(jié)果,違規(guī)利用土地的宗數(shù)達(dá)到60%;涉

5、及的土地面積達(dá)到總數(shù)的47%。3. 農(nóng)村集體建設(shè)用地和國(guó)有建設(shè)用地產(chǎn)權(quán)地位不平等農(nóng)村集體建設(shè)用地和城市建設(shè)用地產(chǎn)權(quán)地位的不平等表現(xiàn)在:城市國(guó)有建設(shè)用地有正式的土地使用權(quán)拍賣市場(chǎng),實(shí)行市場(chǎng)定價(jià),而農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的使用權(quán)市場(chǎng)體系和價(jià)格制度一直沒有建立起來,以致造成“同地不同價(jià)”;城市建設(shè)用地使用主體有使用權(quán)證,可以作為抵押到銀行等融資機(jī)構(gòu)進(jìn)行再融資和資產(chǎn)評(píng)估,而農(nóng)村建設(shè)用地沒有使用權(quán)證,也不能進(jìn)行上述的抵押和融資行為,不具有資產(chǎn)功能。4. 農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)中產(chǎn)權(quán)界定不清土地管理法第十條對(duì)集體土地產(chǎn)權(quán)作了如下規(guī)定:農(nóng)民集體所有的土地依法屬于村農(nóng)民集體所有的,由村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會(huì)經(jīng)

6、營(yíng)、管理;已經(jīng)分別屬于村內(nèi)兩個(gè)以上農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)民集體所有的,由村內(nèi)各該農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民小組經(jīng)營(yíng)、管理;已經(jīng)屬于鄉(xiāng)(鎮(zhèn)農(nóng)民集體所有的,由鄉(xiāng)(鎮(zhèn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)營(yíng)、管理。從上述規(guī)定中,我們看不出到底誰是集體土地所有者的代表?三種形式的集體土地所有權(quán)究竟如何在經(jīng)濟(jì)上得到實(shí)現(xiàn)?集體土地的經(jīng)營(yíng)管理者是否享有集體土地的處分權(quán)和收益分配權(quán)?事實(shí)上,對(duì)于已經(jīng)由農(nóng)戶承包的集體農(nóng)業(yè)用地來說,其經(jīng)營(yíng)管理的責(zé)任當(dāng)然已經(jīng)落實(shí)到“農(nóng)戶個(gè)人”頭上,法律賦予的鄉(xiāng)政府、村委會(huì)和村民小組的集體土地的經(jīng)營(yíng)管理者地位已不復(fù)存在,那么,集體農(nóng)業(yè)用地的所有權(quán)該如何實(shí)現(xiàn)?而對(duì)于集體建設(shè)用地來說,上述法律規(guī)定的經(jīng)營(yíng)管理者是

7、否擁有土地的收益分配權(quán)和處置權(quán)呢?為農(nóng)村集體建設(shè)用地有序流轉(zhuǎn),提出如下建議:1.進(jìn)一步改進(jìn)和完善法律制度從19992000年國(guó)土資源部在蕪湖,蘇州和湖州等地進(jìn)行集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)試點(diǎn),到2005年廣東省人民政府頒布廣東省集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法(省政府100號(hào)令;從2003年中共中央、國(guó)務(wù)院下發(fā)的關(guān)于做好農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作的意見(中發(fā)20033號(hào)到2007年國(guó)務(wù)院辦公廳下發(fā)的關(guān)于嚴(yán)格執(zhí)行有關(guān)農(nóng)村集體建設(shè)用地法律和政策的通知(國(guó)辦發(fā)200771號(hào),再到2007年國(guó)土資源部制定的農(nóng)民集體所有建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法(建議稿,都表明了中央和地方政府對(duì)農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)積極肯定的態(tài)度。但是,正如前

8、面已經(jīng)指出的,只要農(nóng)村集體建設(shè)用地未經(jīng)國(guó)家征收和征用便進(jìn)入市場(chǎng),無論采取何種形式,都會(huì)改變城市土地單一國(guó)有的格局,從而與憲法和土地管理法產(chǎn)生抵觸。如果考慮到現(xiàn)行的憲法是2004年剛剛修改過的,在短期內(nèi)不宜再做修改,建議對(duì)土地管理法做出如下修改:原有城市的土地歸國(guó)家所有,新增城市土地可以采取多種所有制形式。對(duì)于新增的公益性用地,繼續(xù)通過征收或征用的方式獲得,并實(shí)行國(guó)有;對(duì)于非公益性用地,在符合城鄉(xiāng)建設(shè)統(tǒng)一規(guī)劃的前提下,由用地單位通過市場(chǎng)而獲得,農(nóng)村集體建設(shè)用地可以進(jìn)入市場(chǎng)自由交易。通過上述修改,農(nóng)村集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)以及相關(guān)的政策法規(guī)與憲法和土地管理法之間的沖突就可以基本消除了。2.加強(qiáng)城鄉(xiāng)建設(shè)

9、用地統(tǒng)籌規(guī)劃,推行增減掛鉤如前所述,我國(guó)目前城鄉(xiāng)建設(shè)用地總量已達(dá)到3.41億畝,其中農(nóng)村建設(shè)用地是城市建設(shè)用地的5倍,農(nóng)村人均占用建設(shè)用地是城市人口的3.8倍。從總量上看,推進(jìn)工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進(jìn)程與保持18億畝耕地并沒有尖銳的矛盾。這里的關(guān)鍵是要加強(qiáng)城鄉(xiāng)土地統(tǒng)籌規(guī)劃,實(shí)行“增減掛鉤”。所謂“增減掛鉤”,就是城市建設(shè)用地增加和農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤。這個(gè)政策已在一些地方試點(diǎn),是一個(gè)城鄉(xiāng)建設(shè)用地統(tǒng)籌規(guī)劃的有益嘗試。為了更好地推行“增減掛鉤”政策,建議:一是以大城市為依托加快城鎮(zhèn)化進(jìn)程(因?yàn)榇蟪鞘斜戎行〕鞘泻统擎?zhèn)更節(jié)省土地,改變大中小并舉、特別是優(yōu)先發(fā)展小城鎮(zhèn)的戰(zhàn)略;二是要把城鎮(zhèn)化落到實(shí)處,不僅要讓農(nóng)

10、民離土又離鄉(xiāng),還要讓農(nóng)民進(jìn)廠又進(jìn)城,并在城市安居樂業(yè),變成城市居民;三是要改革征地制度,非公益性用地,一律通過市場(chǎng)公平交易,這樣一方面可以引導(dǎo)制造業(yè)向城市邊緣的工業(yè)園區(qū)集中,另一方面使農(nóng)民分享城鎮(zhèn)化和工業(yè)化進(jìn)程中由于土地轉(zhuǎn)用所帶來的巨大收益;四是改革農(nóng)村宅基地制度,推行宅基地有償使用和有償轉(zhuǎn)讓,這樣可以激勵(lì)進(jìn)城定居的農(nóng)民放棄農(nóng)村的宅基地,使“增減掛鉤”政策落到實(shí)處。3. 促進(jìn)工業(yè)化和城鎮(zhèn)化過程中土地的節(jié)約和集約使用要按照國(guó)務(wù)院有關(guān)節(jié)約集約用地的要求,加快城市規(guī)劃相關(guān)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的制定和修訂,盡快出臺(tái)新修訂的人均用地、用地結(jié)構(gòu)等城市規(guī)劃控制標(biāo)準(zhǔn),并利用價(jià)格和稅收等經(jīng)濟(jì)手段,促使各項(xiàng)建設(shè)建筑密度、容積

11、率、綠地率達(dá)到合理標(biāo)準(zhǔn)。節(jié)約集約用地、盤活存量土地的責(zé)任在地方政府。而目前城市許多土地的閑置,有相當(dāng)大一部分是由地方政府本身的原因造成的。建議國(guó)務(wù)院和國(guó)土資源部對(duì)由于地方政府本身的原因所造成的土地閑置,提出有效的治理和改進(jìn)措施,同時(shí)建議地方人大對(duì)地方政府違規(guī)征地和閑置浪費(fèi)土地的行為進(jìn)行有效的監(jiān)督。4.建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場(chǎng)要加強(qiáng)城鄉(xiāng)土地市場(chǎng)體系建設(shè),實(shí)行國(guó)有建設(shè)用地和集體建設(shè)用地“統(tǒng)一市場(chǎng)”,達(dá)到“同地、同權(quán)、同價(jià)”。進(jìn)行城鄉(xiāng)土地市場(chǎng)體系建設(shè),關(guān)鍵在于賦予城鄉(xiāng)集體建設(shè)用地相同的權(quán)益,“同權(quán)”是根本。同為建設(shè)用地,已經(jīng)不存在土地轉(zhuǎn)用問題,應(yīng)當(dāng)具有平等的產(chǎn)權(quán),實(shí)行“同地,同價(jià)”。在此過程中,國(guó)

12、家的稅收政策也應(yīng)進(jìn)行相應(yīng)的調(diào)整,使集體建設(shè)用地和國(guó)有建設(shè)用地負(fù)擔(dān)相同的稅費(fèi)。城鄉(xiāng)統(tǒng)一的市場(chǎng)體系建設(shè)不僅會(huì)增加國(guó)家和地方的稅收,而且會(huì)更高效地利用現(xiàn)有的建設(shè)用地存量資源,同時(shí)形成合理的土地價(jià)值發(fā)現(xiàn)機(jī)制,有利于引導(dǎo)長(zhǎng)期投資。5.明確界定農(nóng)村集體建設(shè)用地各種權(quán)利目前,農(nóng)民集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)中,“集體產(chǎn)權(quán)”主體即農(nóng)民的利益和資產(chǎn)收益份額在分配機(jī)制中沒有體現(xiàn)出來,而處于“管理者”地位的農(nóng)村基層組織(村、鄉(xiāng)卻獲得了大部分集體資產(chǎn)的收益,以致“管家成了主人”。因此,農(nóng)民集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)下一步改革的目標(biāo)應(yīng)該是對(duì)流轉(zhuǎn)土地的產(chǎn)權(quán)主體、權(quán)利和利益邊界進(jìn)行法律確認(rèn),還原農(nóng)民作為土地資產(chǎn)所有者的地位和應(yīng)得的權(quán)利。這一方面有助于保證農(nóng)民根據(jù)其產(chǎn)權(quán)地位分享工業(yè)化的成果,另一方面也有助于遏制基層政府賣地的沖動(dòng),有利于形成和諧的微觀市場(chǎng)結(jié)構(gòu)。6.要用經(jīng)濟(jì)手段落實(shí)城鄉(xiāng)建設(shè)用地統(tǒng)籌規(guī)劃目前有關(guān)限制經(jīng)營(yíng)性集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)以及禁止城鎮(zhèn)居民購買農(nóng)村宅基地和農(nóng)民住宅或“小產(chǎn)權(quán)房”等政策,無非是擔(dān)心房地產(chǎn)業(yè)的高利潤(rùn)會(huì)誘使大量農(nóng)用地非法違規(guī)轉(zhuǎn)變?yōu)榻ㄔO(shè)用地。但是,我們可以主要借助