4第四章控制性詳細規(guī)劃在我國城市規(guī)劃體系中的地

1、第四章 控制性詳細規(guī)劃在我國城市規(guī)劃體系中的地位和作用© 1 *94-2008 Chirui Academic Journal Ekctronic PuKlijihing House. All rights reserved, http:/'/wavi. Jidt第四章 控制性詳細規(guī)劃在我國城市規(guī)劃體系中的地位和作用第四章 控制性詳細規(guī)劃在我國城市規(guī)劃體系中的地位和作用4.1城市規(guī)劃體系概述30就整體而言，世界上各個國家的城市規(guī)劃體系基本上可以劃分成三大類型 4. 1. 1以英國為代表的規(guī)劃體系第一種類型是以英國為代表的，在國家規(guī)劃法的基礎(chǔ)上形成的國家城市規(guī) 劃體系，城市的總

2、體規(guī)劃具有法律地位，規(guī)劃的內(nèi)容相對比較原則性，對具體 開發(fā)建設(shè)的規(guī)定需要通過許可過程進行。英國的城市規(guī)劃統(tǒng)稱為發(fā)展規(guī)劃，其編制必須嚴格遵循法定程序，內(nèi)容必 須符合中央政府的各項指導政策。在非大都市地區(qū)，法定發(fā)展規(guī)劃包括結(jié)構(gòu)規(guī) 劃和地方規(guī)劃二個層面。結(jié)構(gòu)規(guī)劃由非大都會地區(qū)的郡政府編制，上報環(huán)境與交通部審批。結(jié)構(gòu)規(guī) 劃的作用是為未來15年或以上的地區(qū)發(fā)展提供戰(zhàn)略性的規(guī)劃框架，解決發(fā)展和 保護之間的平衡，確保地區(qū)發(fā)展與國家和區(qū)域政策相符合。結(jié)構(gòu)規(guī)劃的任務(wù)是 制定具有戰(zhàn)略意義的政策和計劃，包括土地使用、環(huán)境改善和交通管理等方面， 為地方規(guī)劃提供指導框架。地方規(guī)劃由區(qū)政府編制，不需要上報環(huán)境與交通部，但

3、必須與結(jié)構(gòu)規(guī)劃的 發(fā)展政策相符合。地方規(guī)劃的任務(wù)是制定未來10年詳細發(fā)展政策和建議，包括土地使用、環(huán)境改善和交通管理方面，為開發(fā)控制提供依據(jù)。除此之外，英國的規(guī)劃體系中還包括了一些其他的補充性規(guī)劃手段，主要 有：設(shè)計導則(Design Guides)和發(fā)展要點(Development Briefs)，更為具體地闡述 對于一些特定類型(以設(shè)計導則的方式)和特定地區(qū)(以發(fā)展要點的方式)的開發(fā)政 策和建議。盡管設(shè)計導則和發(fā)展概要不是法定規(guī)劃，但仍然是開發(fā)控制中要考30、主要參考 城市規(guī)劃編制辦法修編課題組，中外城市規(guī)劃體系比較研究，孫施文，200328 慮的因素。4. 1. 2以美國為代表的規(guī)劃體系

4、 31第二種類型是以美國為典型，沒有國家城市規(guī)劃體系，由各個州決定自己 的規(guī)劃體系，同時各個城市有充分的自主權(quán)，大多數(shù)城市的規(guī)劃控制主要通過 區(qū)劃進行，區(qū)劃條例等包括了所有的規(guī)劃控制內(nèi)容。美國是一個聯(lián)邦制的國家，聯(lián)邦憲法只賦予了軍事、外交、郵政、州際范 圍等有限的權(quán)限，而城市和住宅等領(lǐng)域的權(quán)限并沒有賦予聯(lián)邦政府。因此各州 的城市規(guī)劃體系也各不相同。在有些州的立法中要求城市編制綜合規(guī)劃（comprehensive plan，并確立了該類規(guī)劃的作用范圍。綜合規(guī)劃在對社區(qū)未來發(fā)展進行全面安排的基礎(chǔ)上，還必須包括一系列廣 泛的具體項目和計劃，這些具體規(guī)劃通常都將區(qū)劃法規(guī)、基礎(chǔ)設(shè)施投資計劃、 詳細的開發(fā)

5、規(guī)范和其它的法規(guī)規(guī)章因素結(jié)合成為一個整體，以適合特定地區(qū)的 具體要求。這類具體規(guī)劃有多種類型，各個城市對此都沒有具體的規(guī)定，而是 在具體的實踐過程中根據(jù)所要解決的實際問題而予以選取。區(qū)劃是地方政府影響土地開發(fā)的最主要手段。區(qū)劃的原理存在于地方政府 將其所轄的地區(qū)在地圖上劃分成不同的地塊，對每一個地塊制定管理的規(guī)則， 確定具體的使用性質(zhì)或允許某種程度的土地使用的混合等。它們也確定了新開 發(fā)的物質(zhì)形態(tài)方面的標準或限制。區(qū)劃法規(guī)需經(jīng)地方立法機構(gòu)的審查批準，并 作為地方法規(guī)而對土地使用的管理起作用。區(qū)劃法規(guī)既是開發(fā)控制的手段，但 其實質(zhì)也仍然是規(guī)劃實施的手段。4. 1. 3兩者綜合的規(guī)劃體系第三種類型

6、位于以上兩個類型的之間或者說是以上兩種類型的綜合，以法 國、加拿大等國為代表，有國家規(guī)劃法，也有國家的城市規(guī)劃體系，每個城市 也有自己的總體規(guī)劃（名稱各異，但內(nèi)容本質(zhì)上是一致的），但總體規(guī)劃只對 政府事務(wù)和后續(xù)的規(guī)劃編制有作用，不直接對開發(fā)者和市民起法定作用，這一 作用由類似于詳細規(guī)劃或區(qū)劃法規(guī)所擔當。31、主要參考 孫施文，美國的城市規(guī)劃體系，城市規(guī)劃，1999年第7期29© 1 *94-2008 Chirui Academic Journal Ekctronic PuKlijihing House. All rights reserved, http:/'/wavi. J

7、idt第四章 控制性詳細規(guī)劃在我國城市規(guī)劃體系中的地位和作用法國的城市規(guī)劃分兩個階段，一是城市主導規(guī)劃（ Schema Directeur d'Amemagement et d'Urbanism簡稱為SDAU ）確定眾多的地方政府可以運用的 規(guī)劃目標的總方向，規(guī)劃范圍由國家當局根據(jù)相關(guān)的地方自治范圍予以公布。 二是地方性的土地使用規(guī)劃 （Plan d'Occupation des Sols簡稱為POS）確定與各 地塊的土地使用尤其是與每個地塊上的建筑特征相關(guān)的規(guī)章和條例。地方性土地使用規(guī)劃（POS）是唯一的法定規(guī)劃文本，對于地域范圍內(nèi)所有 地塊的土地和建筑使用具有強制性

8、。正由于這樣，不符合規(guī)劃的開發(fā)是違法的， 并會受到起訴。而城市主導規(guī)劃與規(guī)劃問題相關(guān)的指令只能運用于地方當局層 次的城市發(fā)展和基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃方面，特別是用于地方性的土地使用規(guī)劃的深化 方面，而不能用于控制開發(fā)和土地或財產(chǎn)的擁有者。4. 2城市規(guī)劃編制體系4. 2. 1編制層次就各個國家的城市規(guī)劃編制體系而言，基本上都包含著兩個層次的內(nèi)容， 一方面，有關(guān)于城市發(fā)展的宏觀圖景及長遠的發(fā)展方向，成為城市社會系統(tǒng)協(xié) 同作用的基礎(chǔ)和依據(jù)；另一方面有非常現(xiàn)實的可操作的微觀層面，使之成為某 一特定的領(lǐng)域和范圍內(nèi)，社會系統(tǒng)各組成要素間相互作用的途徑及其結(jié)果。這 兩個方面在各個國家的表現(xiàn)各不相同，但都是針對于不同

9、層次的規(guī)劃的功用而 確立起來的。從而保證在不同的層次上將城市規(guī)劃與社會選擇及其決策和社會 行動緊密地結(jié)合起來。4. 2. 2內(nèi)容與形式就具體的編制內(nèi)容與形式來講，各個國家基本上都有一些應(yīng)包括內(nèi)容的要 求或?qū)δ男﹩栴}進行解決的規(guī)定，但未發(fā)現(xiàn)有關(guān)于圖紙內(nèi)容或圖紙數(shù)量方面的 規(guī)定，其基本理念是不同的城市戰(zhàn)略地位不同，需要解決的問題也各不相同， 因此應(yīng)區(qū)別對待。戰(zhàn)略層次的規(guī)劃只要把戰(zhàn)略性的問題和內(nèi)容闡述清楚即可， 用什么方式都可以，其最基本的內(nèi)容用我們習慣的話來套也就是文本加上總圖、 戰(zhàn)略重點地區(qū)、重大基礎(chǔ)設(shè)施以及結(jié)構(gòu)分析等內(nèi)容，一般沒有太多的專項規(guī)劃， 但有些單項的內(nèi)容要更為深化（在需要解決的問題的

10、方面）。30在具體層次的規(guī)劃方面，則認為可以采取多種手段、不同方法來深化其戰(zhàn) 略構(gòu)想，符合其實際操作所需，也就沒有必要來劃分統(tǒng)一的規(guī)劃層次。而且還 可以看到，許多城市規(guī)劃就是為了解決一些實際問題而編制的，似乎難以套用 哪個層次的規(guī)劃，可能既包括宏觀的方面，也包括了微觀的方面，甚至一些節(jié) 點的規(guī)劃設(shè)計，也就是說是跨層次的，其目標是對問題的解決而不是要在形式 上符合某種規(guī)定。4. 2. 3銜接關(guān)系在城市規(guī)劃編制體系的框架中，需要解決的問題是除了對各個層次的規(guī)劃 的內(nèi)容作出相應(yīng)的規(guī)定之外，各層次之間的相互銜接關(guān)系則是一個重要的問題， 這既涉及到上層次規(guī)劃的貫徹和實施，也關(guān)系到下層次規(guī)劃的方向和依據(jù)問

11、題， 因此是規(guī)劃編制體系中的關(guān)鍵性問題。在美國，這個問題就演變?yōu)閰^(qū)劃法與城 市規(guī)劃之間的問題。不管采用什么樣的方式，一般體現(xiàn)為，上一層次是下一層 次的依據(jù)，而下一層次是上一層次的反映，成為開發(fā)控制的依據(jù)。4. 3我國的城市規(guī)劃體系4. 3. 1我國城市規(guī)劃體系概略我國的城市規(guī)劃體系是在城市規(guī)劃法的基礎(chǔ)上形成的，有點接近于英 國的做法。簡單的說規(guī)劃都具有法律效力，只是審批的主體不同，所起的作用 不同，管理實施的主體與方式各不相同。在各個層次和類型的規(guī)劃中，城市總 體規(guī)劃具有包羅萬象和無上權(quán)利的特點，通過城市總體規(guī)劃的向上和向下延伸 來統(tǒng)一協(xié)調(diào)。在管理層面上體現(xiàn)了明確的上下級關(guān)系，既從編制、審批、

12、行政 上體現(xiàn)各個層次各個類型規(guī)劃之間的銜接和從屬關(guān)系?，F(xiàn)行的城市規(guī)劃法正在修編為城鄉(xiāng)規(guī)劃法，將明確法定規(guī)劃與非 法定規(guī)劃的內(nèi)容，但總體上說，規(guī)劃體系在發(fā)展背景和法制傳統(tǒng)的延續(xù)性要求 下，不會產(chǎn)生根本性的變化。4. 3. 2城市規(guī)劃編制體系城市規(guī)劃法第十八條和城市規(guī)劃編制辦法第三條中明確規(guī)定：“編31制城市規(guī)劃一般分為城市總體規(guī)劃和詳細規(guī)劃兩個階段。大中城市可以在總體規(guī)劃的基礎(chǔ)上編制分區(qū)規(guī)劃?！背鞘锌傮w規(guī)劃的主要任務(wù)是綜合研究和確定城市性質(zhì)、規(guī)模和空間發(fā)展形 態(tài)，統(tǒng)籌安排城市各項建設(shè)用地，合理配置城市各項基礎(chǔ)設(shè)施，處理好遠期發(fā) 展與近期建設(shè)的關(guān)系，指導城市合理發(fā)展（城市規(guī)劃編制辦法第十五條）。

13、分區(qū)規(guī)劃的主要任務(wù)是在總體規(guī)劃的基礎(chǔ)上，對城市土地利用、人口分布和公 共設(shè)施、城市基礎(chǔ)設(shè)施的配置作出進一步的安排，以便與詳細規(guī)劃更好地銜接 （城市規(guī)劃編制辦法第十八條）。詳細規(guī)劃的主要任務(wù)是以總體規(guī)劃或者分區(qū)規(guī)劃為依據(jù)，詳細規(guī)定建設(shè)用 地的各項控制指標和其他規(guī)劃管理要求，或者直接對建設(shè)作出具體的安排和規(guī) 劃設(shè)計。詳細規(guī)劃分為控制性詳細規(guī)劃和修建性詳細規(guī)劃城市規(guī)劃編制辦法 第二一條）。我國現(xiàn)行的規(guī)劃編制有許多層次和類型，見下表:規(guī)劃類型規(guī)劃層次備注區(qū)域城鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)劃（居民點規(guī)劃）全國城鎮(zhèn)體系規(guī)劃（深度至各 省、直轄市、地級市）各負責以下兩級行政建 制的居民點規(guī)劃省級城鎮(zhèn)體系規(guī)劃（地級市、縣）地級市

14、居民點規(guī)劃（縣、鎮(zhèn)）縣（市）居民點規(guī)劃（鎮(zhèn)、鄉(xiāng)）鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）居民點規(guī)劃（行政村、 自然村）總體規(guī)劃（戰(zhàn)略發(fā)展規(guī)劃）城市總體規(guī)劃范圍限于建制市（含直 轄市、省會城市、地級 市、縣級市）集鎮(zhèn)總體規(guī)劃建制鎮(zhèn)、集鎮(zhèn)村莊總體規(guī)劃村莊32© 19Q4-2008 China Academic Journal Electronic Publijihing House. All rights reserved, http:/'/ki.iidt第四章 控制性詳細規(guī)劃在我國城市規(guī)劃體系中的地位和作用詳細規(guī)劃控制性詳細規(guī)劃修建性詳細規(guī)劃其 /、他 專 項 規(guī) 劃交通規(guī)劃歷史文化名城保護規(guī)劃國

15、家級歷史文化名城保護規(guī)劃省級歷史文化名城保護規(guī)劃市政工程專 項規(guī)劃圖表4-01我國現(xiàn)行規(guī)劃編制類型從表中可以看出，規(guī)劃的類型和層次豐富多樣，但具有實施操作主體的規(guī) 劃就是城市總體規(guī)劃和詳細規(guī)劃，其他類型和層次僅具有戰(zhàn)略意義或者協(xié)調(diào)意 義。正在修編的城鄉(xiāng)規(guī)劃法將要明確的兩個法定規(guī)劃類型，一是城市總體 規(guī)劃，二是控制性詳細規(guī)劃 3國務(wù)院2002年13號文件國務(wù)院關(guān)于加強城鄉(xiāng) 規(guī)劃監(jiān)督管理的通知對城市規(guī)劃工作提出了新的要求。既而建設(shè)部于2002年6月下發(fā)了城市規(guī)劃監(jiān)督管理強制性條文，該條文在強制內(nèi)容上僅涉及到城 市總體規(guī)劃和控制性詳細規(guī)劃兩個層面。這從另一個角度說明了城市總體規(guī)劃 與控制性詳細規(guī)劃在

16、規(guī)劃體系中的地位。4. 4控制性詳細規(guī)劃在城市規(guī)劃體系中的地位和作用從國外的城市規(guī)劃體系和編制體系可以看出，相當于我國控制性規(guī)劃層次的 規(guī)劃層次都是非常現(xiàn)實的具有可操作意義的規(guī)劃，起到對上一層次內(nèi)容的具體 化意義并直接指導開發(fā)建設(shè)實踐。我國的規(guī)劃體系和規(guī)劃編制體系中，控制性 詳細規(guī)劃是連接城市總體規(guī)劃與建設(shè)實施之間（包括修建性詳細規(guī)劃和具體建設(shè)設(shè) 計）的具有承上起下作用的關(guān)鍵性編制層次。具有重要地位和不可或缺的現(xiàn)實意義。在我國的城市規(guī)劃編制體系中，城市總體規(guī)劃在城市發(fā)展建設(shè)中更多地是起 到了宏觀調(diào)控、綜合協(xié)調(diào)和提供依據(jù)的作用?？刂菩栽敿氁?guī)劃是實現(xiàn)總體規(guī)劃32、中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法（總第十五

17、稿），2001年7月33 意圖，并對建設(shè)實施起到具體指導的作用，并成為城市規(guī)劃主管部門依法行政 的依據(jù)。從規(guī)劃管理的實效性來說，控制性詳細規(guī)劃居于核心地位。在深圳的 五層次規(guī)劃編制體系中，相當于控制性詳細規(guī)劃層次的法定圖則就是規(guī)劃編制 體系的核心。控制性詳細規(guī)劃以量化指標和控制要求將城市總體規(guī)劃的二維平面、定性、 宏觀的控制分別轉(zhuǎn)化為對城市建設(shè)的三維空間、定量和微觀控制，是宏觀與微 觀、整體與局部有機銜接的關(guān)鍵層次?？刂菩栽敿氁?guī)劃將城市建設(shè)的規(guī)劃控制要點，用簡練、明確、適合操作的 方式表達出來，作為控制土地批租、出讓的依據(jù)，正確引導開發(fā)行為，實現(xiàn)土 地開發(fā)的綜合效益最大化。它是規(guī)劃與管理、規(guī)劃

18、與實施之間銜接的重要環(huán)節(jié)控制性詳細規(guī)劃將宏觀城市設(shè)計、中觀城市設(shè)計到微觀城市設(shè)計的內(nèi)容， 通過具體的設(shè)計要求、設(shè)計導則以及設(shè)計標準與準則的方式體現(xiàn)在規(guī)劃成果之 中，借助其在地方法規(guī)和行政管理方面的權(quán)威地位使城市設(shè)計要求在實施建設(shè) 中得以貫徹落實。在我國目前還沒有形成獨立的城市設(shè)計審議制度的情況下， 在城市設(shè)計的發(fā)展與實施控制要求方面，控制性詳細規(guī)劃責無旁貸。控制性詳細規(guī)劃由于直接涉及到城市建設(shè)中各個方面的利益，是城市政府 意圖、公眾利益和個體利益平衡協(xié)調(diào)的平臺，體現(xiàn)著在城市建設(shè)中各方角色的 責、權(quán)、利關(guān)系，是實現(xiàn)政府規(guī)劃意圖、保證公共利益、保護個體權(quán)利的“游 戲規(guī)則”。從這一角度切入，它是我國

19、城市建設(shè)法制化的核心環(huán)節(jié)。4. 5小結(jié)本節(jié)通過對城市規(guī)劃及其編制體系的概略性考察，總結(jié)了我國城市規(guī)劃及 其編制體系的主要特征，進而探討了控制性詳細規(guī)劃在城市規(guī)劃及其編制體系 中的地位和作用，認為控制性詳細規(guī)劃就城市規(guī)劃建設(shè)以及規(guī)劃管理的實效性 和法制化意義上講，具有核心地位和不可替代的作用。這樣的認識將成為進一 部探討未來我國控制性詳細規(guī)劃的發(fā)展趨勢與發(fā)展方向的基礎(chǔ)和出發(fā)點。1998年第3期33、司馬曉等，深圳五層次規(guī)劃體系一一一種嚴謹?shù)囊?guī)劃結(jié)構(gòu)的探索，城市規(guī)劃,34第五章現(xiàn)行控規(guī)主要存在的問題研究5. 1現(xiàn)行控制性詳細規(guī)劃的編制內(nèi)容與編制方法現(xiàn)行的控制性詳細規(guī)劃主要依據(jù)城市規(guī)劃編制辦法以及城市規(guī)劃編 制辦法實施細則的規(guī)定。包括編制內(nèi)容和成果要求兩部分。在具體的規(guī)劃實 踐中，有過許多變革發(fā)展與完善，但都在這一框架中。即使是深圳的法定圖則, 就編制層面而言，本