中央財(cái)政收入占財(cái)政總收入比重問(wèn)題

1、中央財(cái)政收入占財(cái)政總收入比重問(wèn)題 一、決定中央財(cái)政收入比率的理論依據(jù)和因素 中央財(cái)政收入比率高低的理論依據(jù)和主要影響因素,我們認(rèn)為主要包括以下幾點(diǎn): (一)公共產(chǎn)品的層次性是決定中央財(cái)政收入比率的重要依據(jù)。 在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下,通過(guò)財(cái)政收入掌握社會(huì)資源,然后通過(guò)財(cái)政支出向社會(huì)提供公共產(chǎn)品,滿(mǎn)足社會(huì)需要,彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈是各級(jí)政府的基本職能。而中央政府與地方政府之間職能的劃分,即中央政府與地方政府在提供公共產(chǎn)品時(shí)如何進(jìn)行有效、合理的分工,又是由公共產(chǎn)品具有的層次性的特點(diǎn)所決定的。 根據(jù)公共產(chǎn)品理論,按受益范圍或效用溢出的程度可分為全國(guó)性公共產(chǎn)品、準(zhǔn)全國(guó)性公共產(chǎn)品和區(qū)域性公共產(chǎn)品。 1.全國(guó)性公共產(chǎn)品,

2、是指受益范圍覆蓋全國(guó),可供全體國(guó)民無(wú)差異享用的公共產(chǎn)品。其基本特征是:受益范圍為全國(guó),而且受益的分布相當(dāng)均勻。 2.準(zhǔn)全國(guó)性公共產(chǎn)品,是指那些能夠滿(mǎn)足消費(fèi)上的公共性,但在分布上又不具備均等性的公共產(chǎn)品,主要包括跨區(qū)域的公共設(shè)施、基礎(chǔ)建設(shè)以及高等教育等。 3.區(qū)域性公共產(chǎn)品,是指在本區(qū)域內(nèi)層次上能夠被消費(fèi)者共同且平等享用的公共產(chǎn)品。其基本特征是:受益范圍為本區(qū)域,而且在區(qū)域內(nèi)分布相當(dāng)均勻。 顯然,三種不同層次的公共產(chǎn)品由于本身的特點(diǎn),決定了它們應(yīng)由不同層次的政府來(lái)提供,才具有效率。 根據(jù)效率原則和公共產(chǎn)品層次性的特點(diǎn),決定了中央政府主要負(fù)責(zé)全國(guó)性公共產(chǎn)品和準(zhǔn)全國(guó)性公共產(chǎn)品的提供,地方政府主要負(fù)責(zé)

3、區(qū)域性公共產(chǎn)品的提供,這實(shí)際上對(duì)中央政府與地方政府的職能范圍在理論上進(jìn)行了劃分,而政府履行職能又需要相應(yīng)的財(cái)力做保證,因此形成了“公共產(chǎn)品層次性中央與地方政府職能的劃分中央與地方政府財(cái)力的分配中央財(cái)政收入比率的高低”的邏輯決定過(guò)程。在一定時(shí)期,如果需要中央政府提供的全國(guó)性公共產(chǎn)品和準(zhǔn)全國(guó)性公共產(chǎn)品數(shù)量較多,相應(yīng)地要求中央政府所掌握的財(cái)力就較多,中央財(cái)政收入比率就高一些,反之亦然。所以,公共產(chǎn)品的層次性是決定中央財(cái)政收人比率的重要理論依據(jù)。 (二)集權(quán)與分權(quán)之間的關(guān)系是影響中央財(cái)政收入比率的重要因素。 各國(guó)在處理集權(quán)與分權(quán)的關(guān)系時(shí),沒(méi)有統(tǒng)一的、一成不變的標(biāo)準(zhǔn),一般都防止過(guò)度的集權(quán)或分權(quán),往往是以

4、集權(quán)為軸心,分權(quán)是圍繞集權(quán)進(jìn)行調(diào)整,集權(quán)與分權(quán)的程度又是與各國(guó)的具體情況相的,主要決定于以下幾個(gè)因素: 1.政體的不同。實(shí)行單一制政體的國(guó)家,是由假設(shè)干行政區(qū)域單位或自治單位組成的單一主權(quán)國(guó)家,它是以中央集權(quán)為基礎(chǔ)的國(guó)家結(jié)構(gòu)形式,因此在處理中央與地方關(guān)系時(shí),偏向于強(qiáng)調(diào)集權(quán)。而聯(lián)邦制政體是在地方分權(quán)的基礎(chǔ)上,由假設(shè)干具有相對(duì)獨(dú)立性的成員單位(州、邦、共和國(guó))聯(lián)合組成的,因此在處理中央與地方關(guān)系時(shí),聯(lián)邦制國(guó)家一般偏向于強(qiáng)調(diào)分權(quán)。 2.社會(huì)制度的不同。由于國(guó)家的社會(huì)制度不同,會(huì)使得在集權(quán)與分權(quán)中的偏好不一樣。實(shí)行社會(huì)主義制度的國(guó)家,經(jīng)濟(jì)制度的基礎(chǔ)是生產(chǎn)資料公有制,在初級(jí)階段通常又是由國(guó)家代表社會(huì)來(lái)占

5、有這些公有生產(chǎn)資料,這必然要求政府特別是代表全體國(guó)民利益的中央政府更深地介入社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活,具備更強(qiáng)的調(diào)控能力,掌握更多的社會(huì)資源。而實(shí)行資本主義制度的國(guó)家,經(jīng)濟(jì)制度的基礎(chǔ)是生產(chǎn)資料的私人占有制,更強(qiáng)調(diào)市場(chǎng)機(jī)制本身的作用,在價(jià)值觀上表達(dá)更多的是個(gè)人主義。因此,在處理中央與地方關(guān)系時(shí),一般來(lái)說(shuō)社會(huì)主義國(guó)家更偏向于強(qiáng)調(diào)集權(quán),而資本主義國(guó)家更注重分權(quán)。 3.不同的國(guó)情和發(fā)展階段。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)不夠成熟的發(fā)展中國(guó)家,由于生產(chǎn)力發(fā)展水平相對(duì)落后,經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理,瓶頸部門(mén)對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展形成嚴(yán)重制約,地區(qū)和個(gè)人之間的收入分配差距較大,木利于全國(guó)統(tǒng)一市場(chǎng)形成的因素較多,往往需要政府特別是中央政府在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展

6、中發(fā)揮更大的推動(dòng)作用和調(diào)控作用,這也使得發(fā)展中國(guó)家在處理集權(quán)與分權(quán)關(guān)系時(shí)一般要比發(fā)達(dá)國(guó)家更偏向于強(qiáng)調(diào)集權(quán)。 (三)收費(fèi)、基金等政府收人形式在中央與地方之間的分配,也會(huì)影響到中央財(cái)政收入比率的高低。 政府為了提供公共產(chǎn)品,需要通過(guò)財(cái)政收入主要是稅收的形式取得社會(huì)資源,但是如果由于政府收入機(jī)制不標(biāo)準(zhǔn),政府收入不僅包括財(cái)政收入,還包括大量不納入財(cái)政預(yù)算管理的預(yù)算外收入,甚至也不納入預(yù)算外管理的制度外收入,如各種收費(fèi)、基金、集資、攤派等,那么這些收入形式所取得的資源如何在中央與地方之間進(jìn)行分配,也會(huì)影響到中央財(cái)政收入比率的高低。如果這些收入主要?dú)w地方政府支配,那么地方政府在財(cái)政收入之外還有屬于自己的重

7、要收入來(lái)源,中央政府就有可能在財(cái)政收入的分配中提高自己的份額。反之,如果這些收入全部集中歸中央財(cái)政所有,地方政府就會(huì)要求提高在財(cái)政收入分配中的比例,降低中央財(cái)政收入比率。因此,收費(fèi)、基金等政府非財(cái)政收入形式在中央與地方之間的分配狀況,與財(cái)政收入在中央與地方之間的分配存在一定的互補(bǔ)性,也會(huì)影響到中央財(cái)政收入比率的高低。 二、當(dāng)前中央財(cái)政收入比率的現(xiàn)狀分析與評(píng)價(jià) 在1994年分稅制財(cái)政體制改革之前,我國(guó)的中央財(cái)政收人嚴(yán)重偏低是當(dāng)時(shí)財(cái)稅界比較一致的看法,所以1994年財(cái)稅體制改革的目標(biāo)之一就是要適當(dāng)增加中央的財(cái)力,希望經(jīng)過(guò)幾年的時(shí)間,到達(dá)把中央財(cái)政收入比率提高到60%的目標(biāo)。那么,目前我國(guó)中央財(cái)政收

8、入比率的狀況是怎樣?目前的水平是否適當(dāng)?下面我們對(duì)這些問(wèn)題進(jìn)行分析。 (一)目前我國(guó)中央財(cái)政收入比率的現(xiàn)狀及原因分析。 1994年財(cái)稅體制改革一度使我國(guó)中央財(cái)政收入比率有了比較明顯的提高,但隨后這種勢(shì)頭并沒(méi)有保持住,近幾年該比率則基本上徘徊在50%左右的水平。 在1994年之前,我國(guó)中央財(cái)政收入比率呈現(xiàn)明顯的下降。1990年之前還能勉強(qiáng)維持在30%以上,進(jìn)入90年代后就一路下滑,在分稅制財(cái)政體制改革前的1993年,該比率已經(jīng)下降到%。1994年我國(guó)進(jìn)行的分稅制財(cái)政體制改革,針對(duì)當(dāng)時(shí)中央財(cái)政收人比率逐年下滑,中央政府宏觀調(diào)控能力不斷削弱的問(wèn)題,在改革方案的設(shè)計(jì)上,把中央收入占當(dāng)時(shí)增長(zhǎng)比較快的稅種

9、如增值稅、消費(fèi)稅,特別是在這些收入的增量部分的分享比例定得高一些,以保證中央財(cái)政收入比率的提高。從改革實(shí)施的情況看,應(yīng)該說(shuō)還是基本上到達(dá)了預(yù)期的目標(biāo),1994年我國(guó)中央財(cái)政收入比率從1993年的%一躍增長(zhǎng)為%,比1993年增長(zhǎng)了23個(gè)百分點(diǎn)。但是,從1995年開(kāi)始,中央財(cái)政收入比率并沒(méi)有按預(yù)期的設(shè)想那樣繼續(xù)保持逐步的增加,并最終到達(dá)設(shè)計(jì)的60%的目標(biāo),而是出現(xiàn)徘徊并逐步下降的走勢(shì),1997年為%,直到最近兩年,才扭轉(zhuǎn)這種下降的勢(shì)頭,20XX年中央財(cái)政收入比率到達(dá)%。 我們認(rèn)為,之所以出現(xiàn)這種出乎預(yù)料的現(xiàn)象是有其復(fù)雜的原因的,主要包括這樣幾個(gè)方面: 1.分稅制財(cái)政體制改革后,地方財(cái)政收入的增長(zhǎng)速

10、度超過(guò)預(yù)期。這又包括以下幾點(diǎn)原因: (1)地方稅收征收管理的加強(qiáng),使地方財(cái)政收入的增長(zhǎng)速度遠(yuǎn)超過(guò)預(yù)期。由于我國(guó)劃歸地方稅的稅種,大多屬于小稅種,在原體制下由于收入不多、征管成本較高,在全部稅種都由一個(gè)稅務(wù)部門(mén)征收時(shí),稅務(wù)部門(mén)自然不會(huì)投入太多的精力和人力,在管理方法上也比較粗放膽是分稅制財(cái)政體制改革后,這些小稅種劃歸獨(dú)立的地方稅務(wù)局管理后,這些稅種收入的多少已經(jīng)與地方政府和地方稅務(wù)管理部門(mén)的利益高度相關(guān)聯(lián),使得地方政府和稅務(wù)部門(mén)投入了相當(dāng)大的力量,實(shí)施了前所未有的嚴(yán)格管理措施,包括征管方法和手段的創(chuàng)新,這樣地方稅收的增長(zhǎng)潛力得到了充分的挖掘,增長(zhǎng)速度自然相當(dāng)驚人。 (2)從近幾年我國(guó)一些重要的經(jīng)

11、濟(jì)結(jié)構(gòu)所發(fā)生的變化趨勢(shì)看,地方財(cái)政收入增長(zhǎng)比中央財(cái)政收入增長(zhǎng)更有經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。 首先,國(guó)民收入分配結(jié)構(gòu)向個(gè)人傾斜,使得作為地方稅主要稅種的個(gè)人所得稅增長(zhǎng)迅速。向個(gè)人傾斜的分配趨勢(shì)擴(kuò)大了個(gè)人所得稅的稅源,使個(gè)人所得稅保持很高的增長(zhǎng)速度,如 1993年全國(guó)的個(gè)人所得稅收入是46 8億元,到1998年增長(zhǎng)為億元,1999年到達(dá)412 8億元,是1993年的倍。作為地方財(cái)政收入的主力軍,個(gè)人所得稅的高速增長(zhǎng)對(duì)地方財(cái)政收入的超預(yù)期增長(zhǎng)功不可沒(méi)。 其次,居民支出和消費(fèi)結(jié)構(gòu)變化的影響。我國(guó)在改革開(kāi)放后,隨著生活水平的提高,居民支出結(jié)構(gòu)發(fā)生了比較大的變化,其突出特征就是商品性支出比重在下降,而文化服務(wù)性支出比重在

12、提高,這種趨勢(shì)在這幾年更為明顯。支出。消費(fèi)結(jié)構(gòu)的變化和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的變化,必然導(dǎo)致稅源結(jié)構(gòu)的變化,就是主要以第二產(chǎn)業(yè)的商品生產(chǎn)增加值為稅基的增值稅的增長(zhǎng),比不上以第三產(chǎn)業(yè)營(yíng)業(yè)額為稅基的營(yíng)業(yè)稅的增長(zhǎng)速度,而增值稅和營(yíng)業(yè)稅分別是中央和地方財(cái)政收入的主要來(lái)源,這自然會(huì)對(duì)中央、地方的財(cái)政收入增長(zhǎng)造成影響。 第三,價(jià)格結(jié)構(gòu)的影響。由于居民的消費(fèi)結(jié)構(gòu)向服務(wù)性需求轉(zhuǎn)移,服務(wù)品的價(jià)格上升具有優(yōu)先性。近幾年來(lái),我國(guó)服務(wù)品的價(jià)格指數(shù)一直保持較高的水平。一般來(lái)說(shuō),價(jià)格的變動(dòng)對(duì)稅收收入的短期影響還是十分明顯的,服務(wù)品價(jià)格高,帶來(lái)服務(wù)業(yè)營(yíng)業(yè)額的快速增長(zhǎng),為地方財(cái)政收入的增長(zhǎng)奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ),而商品價(jià)格的下滑必然會(huì)使中央級(jí)稅

13、源的增長(zhǎng)放慢。 第四,批發(fā)和零售貿(mào)易與餐飲業(yè)結(jié)構(gòu)變化的影響。 1994年稅制改革之后,對(duì)批發(fā)和零售貿(mào)易業(yè)征收增值稅,收入歸中央地方共享,而餐飲業(yè)征收營(yíng)業(yè)稅屬地方固定收入。而這幾年來(lái),我國(guó)的餐飲業(yè)發(fā)展非常迅速。這種變化也會(huì)導(dǎo)致地方稅稅源的增加而中央稅稅源減少。 2.分稅制財(cái)政體制改革后,中央財(cái)政收入的增長(zhǎng)速度并沒(méi)有預(yù)想的那么快。 財(cái)稅體制改革后,中央財(cái)政收入的增長(zhǎng)速度沒(méi)有預(yù)期的那么快,一方面是前面分析的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的變化使得它的稅源增長(zhǎng)比地方稅源要慢,另一方面就是在稅收管理方面存在一些困難和問(wèn)題,主要包括:(1)增值稅管理中還存在比較多的漏洞。由于我國(guó)信用制度不健全,還沒(méi)有條件通過(guò)對(duì)納稅人資金往來(lái)的

14、監(jiān)控和利用電腦交叉核對(duì)的方法實(shí)現(xiàn)增值稅的嚴(yán)格管理,管理漏洞的存在使得虛開(kāi)增值稅專(zhuān)用發(fā)票、出口騙退稅等案件屢禁不絕,增值稅流失相當(dāng)嚴(yán)重,而中央財(cái)政必然承擔(dān)了稅收流失的主要部分。(2)分稅制改革后,中央和地方兩套稅務(wù)機(jī)構(gòu)分設(shè),雖然分布在各地的國(guó)家稅務(wù)系統(tǒng)具備了與地方的相對(duì)獨(dú)立性,但是在稅企關(guān)系、財(cái)產(chǎn)購(gòu)置、收入標(biāo)準(zhǔn)、家屬就業(yè)等諸多方面還是與地方政府關(guān)系緊密,木可防止出現(xiàn)一些地方政府通過(guò)控制、影響當(dāng)?shù)貒?guó)家稅務(wù)局以犧牲中央、其他地方的利益來(lái)謀取本地利益的事情。(3)欠稅的影響。我國(guó)目前數(shù)以百億計(jì)的欠稅主要是增值稅和消費(fèi)稅,也就是主要是欠中央的收入。在一些地方,由于地方政府的壓力,地方稅的優(yōu)先級(jí)往往高于中

15、央稅,有的甚至把欠中央稅收作為無(wú)息貸款供長(zhǎng)期使用。應(yīng)該說(shuō),大規(guī)模的欠稅也是中央收入增長(zhǎng)緩慢的原因之一。(4)走私嚴(yán)重導(dǎo)致關(guān)稅、進(jìn)口增值稅、消費(fèi)稅大量流失。由于走私流失的主要是中央稅收,顯然這也是稅制改革最初幾年中央收入增長(zhǎng)緩慢的原因。 3.由于財(cái)政總收入占GDP的比重偏低,制約了中央財(cái)政收入在財(cái)政總收入中占據(jù)更多的份額,也使得我國(guó)中央財(cái)政收入占GDP的比重遠(yuǎn)低于其他國(guó)家的水平。 雖然中央財(cái)政收人比率是在財(cái)政總收入盤(pán)子內(nèi)中央與地方之間的劃分,似乎與財(cái)政總收入的多少無(wú)關(guān),但我們應(yīng)該看到,在財(cái)政總收入規(guī)模太小,而對(duì)地方政府又必須有標(biāo)準(zhǔn)性收入來(lái)源以保障政府履行職能,這時(shí)財(cái)政總收入占GDP的比重偏低實(shí)際

16、上就會(huì)對(duì)提高中央財(cái)政收入比率產(chǎn)生制約作用,也會(huì)使得中央財(cái)政收入占GDP的比重偏低。 我國(guó)中央財(cái)政收入占GDP的比重相當(dāng)?shù)牡?這與我國(guó)財(cái)政總收入占GDP比重嚴(yán)重偏低有關(guān),例如 19951999年我國(guó)財(cái)政總收入占GDP比重分別為 10. 7%、10. 9%、 11. 6%、%、%,遠(yuǎn)低于發(fā)達(dá)國(guó)家平均30%左右、發(fā)展中國(guó)家20%左右的水平。由于財(cái)政總收入的“蛋糕”規(guī)模小,中央財(cái)政想要提高自己所占的份額,難度自然會(huì)大些。 4.我國(guó)財(cái)稅體制中一些深層次問(wèn)題對(duì)中央財(cái)政收入比率的提高形成制約。主要包括: (1)中央與地方政府間的事權(quán)和支出范圍的劃分還不夠標(biāo)準(zhǔn)、清楚,相互交叉、越位的現(xiàn)象還比較多,政府取得收入

17、是與它的事權(quán)范圍有一定對(duì)應(yīng)關(guān)系的,如果事權(quán)和支出范圍不清,收入的劃分自然也會(huì)存在不合理的地方。(2)我國(guó)1994年財(cái)稅體制改革是一種溫和、漸進(jìn)式的改革,對(duì)原體制下地方的既得利益基本上沒(méi)有觸動(dòng),中央財(cái)政對(duì)地方稅收返還按1993年為基期核定基數(shù)后全部返還,中央只是在兩稅的增量上多集中一些。既然要保持地方的既得利益,中央財(cái)政收入比率就不可能提高太多。(3)我國(guó)中央對(duì)地方、以及省以下政府間轉(zhuǎn)移支付制度建設(shè)滯后。提高中央財(cái)政收入比率,把更多的資源掌握在中央政府手里,這并不是最終的目的,最終的目的是通過(guò)政府間轉(zhuǎn)移支付制度,再把這些資源配置、使用出去,并在此過(guò)程中貫徹中央政府的調(diào)控意圖。如果缺乏標(biāo)準(zhǔn)、公正、

18、高效的政府間轉(zhuǎn)移支付制度,或者通過(guò)政府間轉(zhuǎn)移支付制度不能有效傳遞中央政府的意圖,那么僅僅提高中央財(cái)政收入比率就失去了實(shí)際意義。 (二)對(duì)當(dāng)前我國(guó)中央財(cái)政收入比率的評(píng)價(jià)。 從前面的分析可以看到,1994年財(cái)稅體制 改革之后,我國(guó)中央財(cái)政收人比率大體維持在50%的水平,那么這種比率水平到底是高還是低,或者還是比較合適?我們認(rèn)為不能單就這一比率來(lái)論比率是高是低,至少應(yīng)考慮以下幾個(gè)方面: 1.通過(guò)國(guó)際比較進(jìn)行分析。我國(guó)目前中央財(cái)政收入占財(cái)政總收入的比重在48-53%的水平,中央財(cái)政收入占GDP的比重在5 5-65%的水平,如果僅從數(shù)字上看,我國(guó)中央財(cái)政收入比率的水平是很低的,特別是中央財(cái)政收入占GDP

19、的比重,比世界各國(guó)的水平低得很多。因此從國(guó)際比較看,我國(guó)目前中央財(cái)政收入比率水平應(yīng)該說(shuō)是偏低的。 2.對(duì)中央財(cái)政實(shí)際可支配財(cái)力進(jìn)行分析。中央財(cái)政收入比率的高低,通?？梢苑从持醒肱c地方可支配財(cái)力的劃分,但是在我國(guó)目前階段該比率只是名義上中央與地方財(cái)力的劃分。因?yàn)樵诜侄愔曝?cái)政體制改革后,中央對(duì)地方的稅收返還是按1993年為基期核定基數(shù)后全部返還,以確保地方的既得利益。這樣,實(shí)際上使得稅收返還部分的收入對(duì)中央財(cái)政來(lái)說(shuō),只是名義上的中央收入,中央財(cái)政對(duì)其沒(méi)有實(shí)際支配權(quán)和調(diào)整權(quán),只是“過(guò)路之財(cái)”。19941997年,我國(guó)稅收返還部分分別是1799億元。億元、億元、億元,在抵消掉地方對(duì)中央每年550億元左

20、右的上解收入之后,中央財(cái)政每年實(shí)際可支配財(cái)政收入要比名義財(cái)政收入減少1300-1500億元,因此中央財(cái)政實(shí)際可支配收人比率要比名義中央財(cái)政收入比率低。 3.從我國(guó)的國(guó)情及市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展看,由于我國(guó)是一個(gè)實(shí)行單一制的社會(huì)主義大國(guó),人口眾多,疆域遼闊,在面臨復(fù)雜的國(guó)際環(huán)境和國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)時(shí)適當(dāng)強(qiáng)調(diào)中央集權(quán),加強(qiáng)中央政府的宏觀調(diào)控力是非常必要的,也是維護(hù)中央權(quán)威和政令統(tǒng)一的必要手段。而且我國(guó)是一個(gè)發(fā)展中國(guó)家,市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制還不成熟,許多阻礙市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的障礙如地區(qū)封鎖、地區(qū)發(fā)展結(jié)構(gòu)不平衡等問(wèn)題還需要中央政府來(lái)加以解決和協(xié)調(diào),這都需要有財(cái)力為后盾。因此,中央財(cái)政收入比率還應(yīng)有所提高。 4.從與中央對(duì)地方的

21、其他調(diào)控手段相配合的情況看,隨著我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,直接的計(jì)劃、行政手段的使用應(yīng)該是逐步減少,包括稅收的立法權(quán)方面,也會(huì)考慮讓地方享有一定的稅收立法權(quán),地方政府可以根據(jù)本地區(qū)的實(shí)際情況,確定設(shè)立某些稅種,調(diào)整某些稅率、稅目,以及擁有一定的稅收管理權(quán)。在這些方面放權(quán)的思路,應(yīng)該與在收入方面適當(dāng)集權(quán)的思路相配合,才能既調(diào)動(dòng)了地方的積極性,又不至于阻礙中央宏觀調(diào)控能力的增強(qiáng)。從這點(diǎn)考慮,中央財(cái)政收入比率還是可以有所提高的。 三、提高中央財(cái)政收入比率的對(duì)策建議 提高中央財(cái)政收入比率,涉及到中央與地方分配關(guān)系的調(diào)整,應(yīng)該采取比較慎重的方法。而且在1994年財(cái)稅體制改革之后,中央財(cái)政收人明顯偏低的

22、情況已有所改觀,所以,我們認(rèn)為更重要的是通過(guò)對(duì)現(xiàn)行財(cái)稅體制的標(biāo)準(zhǔn)、完善來(lái)逐步實(shí)現(xiàn)。另外對(duì)提高中央財(cái)政收入比率的目標(biāo),也不應(yīng)設(shè)具體的數(shù)值,關(guān)鍵是看中央政府對(duì)地方的控制力是否增強(qiáng)。我們認(rèn)為可以采取以下措施: 1.改革目前稅收返還方法。由于稅收返還方法是在原體制基數(shù)法上演變過(guò)來(lái)的,對(duì)由于歷史原因造成的地方既得利益基本上沒(méi)有觸動(dòng),無(wú)法表達(dá)中央對(duì)地區(qū)間財(cái)力分配的調(diào)整意圖。可以考慮:(1)逐步減少稅收返還的規(guī)模,擴(kuò)大過(guò)渡期轉(zhuǎn)移支付。從技術(shù)層面看,過(guò)渡期轉(zhuǎn)移支付的框架與標(biāo)準(zhǔn)轉(zhuǎn)移支付制度已經(jīng)比較接近。為了進(jìn)一步發(fā)揮過(guò)渡期轉(zhuǎn)移支付的均衡效應(yīng),今后應(yīng)隨著中央財(cái)力的增加,逐步擴(kuò)大其規(guī)模,或者通過(guò)逐年遞減用于稅收返還

23、部門(mén)的財(cái)力,逐步增加標(biāo)準(zhǔn)化的過(guò)渡期轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模。(2)以縮小地區(qū)間財(cái)力差距為目標(biāo),適度調(diào)整地方政府既得利益,將稅收返還逐步改造為標(biāo)準(zhǔn)的一般均衡撥款。(3)清理專(zhuān)項(xiàng)撥款,改進(jìn)撥款方法,逐步將其納入標(biāo)準(zhǔn)的轉(zhuǎn)移支付制度體系。先對(duì)專(zhuān)項(xiàng)撥款進(jìn)行清理和分類(lèi),在此基礎(chǔ)上引入因素法核定專(zhuān)項(xiàng)撥款數(shù)額,除特殊情況外,專(zhuān)項(xiàng)撥款也要盡量按照標(biāo)準(zhǔn)的程序和公式化方法計(jì)算對(duì)各地的補(bǔ)助額。通過(guò)這些方法,把稅收返還、體制補(bǔ)助等名義上屬于中央財(cái)政但實(shí)際上中央不可控的財(cái)力,逐漸轉(zhuǎn)化為中央可支配財(cái)力。 2.結(jié)合對(duì)現(xiàn)行財(cái)稅體制的完善,調(diào)整中央、地方的收入劃分。從各國(guó)財(cái)政實(shí)踐的經(jīng)驗(yàn)看,政府間收人的劃分應(yīng)遵循以下原則:(1)根據(jù)收入項(xiàng)目

24、調(diào)節(jié)功能的強(qiáng)弱確定歸屬,一般將數(shù)額較大,宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控能力比較顯著的稅種劃歸中央。(2)根據(jù)稅基的移動(dòng)性進(jìn)行劃分。如果一個(gè)稅種的稅基具有移動(dòng)性,容易出現(xiàn)通過(guò)遷移進(jìn)行避稅的現(xiàn)象,而地方政府為了減少乃至消除這種稅基移動(dòng),需要進(jìn)行有效合作與協(xié)調(diào),加大征稅成本,則這類(lèi)稅收作為中央收入比較理想。而實(shí)際移動(dòng)性不強(qiáng)或不具移動(dòng)性的稅種,通常劃為地方政府收入。(3)根據(jù)征管效率進(jìn)行劃分。某些稅種能夠?qū)崿F(xiàn)規(guī)模效益,則宜于集中,應(yīng)作為中央收入;反之,收入零星、分散的稅種,集中管理的成本較高且容易流失,應(yīng)下放給地方政府。(4)按照稅基分布的均衡性進(jìn)行劃分。各轄區(qū)稅基分布不均衡的稅收,應(yīng)作為中央收入。(5)基于收益原則征收的稅收或使用費(fèi),交給地方政府管理。 借鑒國(guó)際通行做法,并考慮我國(guó)政府職能轉(zhuǎn)變的實(shí)際進(jìn)程,應(yīng)對(duì)現(xiàn)行財(cái)稅體制下中央與地方收入的劃分作以下調(diào)整:一是改變所得稅