我國(guó)煤炭城市實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的思路與對(duì)策研究

1、我國(guó)煤炭城市實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的思路與對(duì)策研究第20卷第6期2005年6月地球科學(xué)進(jìn)展ADVANCESINEARTHSCIENCEVo1.20No.6Jun.,2005文章編號(hào):10018166(20o5)06-0679-08我國(guó)煤炭城市實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的思路與對(duì)策研究袁朱(國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)國(guó)土開發(fā)與地區(qū)經(jīng)濟(jì)研究所,北京100038)摘要:我國(guó)共有煤炭型城市63座,其中典型的煤炭城市31座,一半以上分布于東北三省和山西省.煤炭型城市的穩(wěn)定及可持續(xù)發(fā)展面臨的主要問(wèn)題有:經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)單一,煤炭企業(yè)普遍虧損,生態(tài)破壞與環(huán)境污染嚴(yán)重,下崗失業(yè)人員增多,社會(huì)矛盾突出,城市布局分散,功能弱化.實(shí)現(xiàn)煤炭型城市可持

2、續(xù)發(fā)展應(yīng)遵循以下基本思路:加強(qiáng)煤炭資源的綜合開發(fā)與深度加工;積極探索和發(fā)展非煤替代產(chǎn)業(yè);建立現(xiàn)代企業(yè)制度,調(diào)整企業(yè)組織結(jié)構(gòu);加強(qiáng)生態(tài)型城市建設(shè).煤炭型城市實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展不僅要有內(nèi)部動(dòng)力,還要有外部支持系統(tǒng),相應(yīng)的政策措施作保證,如建立煤炭型城市經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型儲(chǔ)備基金,運(yùn)用政府補(bǔ)償?shù)呢?cái)政支持手段,實(shí)施產(chǎn)業(yè)援助等優(yōu)惠政策,盡可能減低各種稅費(fèi)支出,盡快將環(huán)境補(bǔ)償費(fèi)納入資源補(bǔ)償費(fèi)的范疇.關(guān)鍵詞:中國(guó);煤炭型城市;可持續(xù)發(fā)展;思路與對(duì)策中圖分類號(hào):TD98文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A新中國(guó)成立以來(lái),煤炭工業(yè)以及因此而興起的煤炭城市為我國(guó)建立比較完整的工業(yè)體系和國(guó)家的經(jīng)濟(jì)建設(shè)做出了不可磨滅的歷史性貢獻(xiàn).然而,在體制轉(zhuǎn)軌過(guò)程中

3、,由于資源逐步枯竭,礦井老化等問(wèn)題,煤炭城市面臨著前所未有的困境與挑戰(zhàn).1我國(guó)煤炭城市的數(shù)量及分布根據(jù)王青云等對(duì)資源型城市所做的界定,全國(guó)共有煤炭型城市63座,占各類資源型城市的53%,分布于19個(gè)省區(qū);其中典型的煤炭城市31座,集中分布于東北三省和山西省,約占55%,再加上內(nèi)蒙古約占65%(表1).2煤炭城市的穩(wěn)定及可持續(xù)發(fā)展面臨的主要問(wèn)題隨著煤炭資源的枯竭和開采成本的上升,將不同程度的影響以煤炭采選業(yè)為主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)城市的可持續(xù)發(fā)展.在全國(guó)31個(gè)典型煤炭城市中,約有1/2的城市面臨著資源短缺,瀕臨枯竭的問(wèn)題或經(jīng)濟(jì)可采資源量下降,而其他資源開采成本昂貴,現(xiàn)階段難以產(chǎn)生實(shí)際效益,如大同,孝義,陽(yáng)泉,

4、烏海,撫順,阜新,北票,遼源,淮北,萍鄉(xiāng),銅川市等.在阜新3.3億t可采儲(chǔ)量中,經(jīng)濟(jì)可采量少,地質(zhì)條件復(fù)雜,百年老礦阜新礦務(wù)局已報(bào)廢主體礦井14對(duì).大同有1500多年的煤炭開采歷史,侏羅紀(jì)煤炭資源探明儲(chǔ)量已不足15億t,按現(xiàn)有開采能力計(jì)算,最多還可采68年,而且開采難度越來(lái)越大;石炭二疊紀(jì)煤炭資源埋藏深,尚不具備大規(guī)模開采的條件.萍鄉(xiāng)絕大多數(shù)煤礦進(jìn)人中老年期,萍鄉(xiāng)礦業(yè)集團(tuán)礦井平均服務(wù)年限為19年.淮北的煤炭可采儲(chǔ)量?jī)H為13.4億t.2.1大多數(shù)煤炭城市經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)單一單純依賴煤礦形成和發(fā)展起來(lái)的城市,產(chǎn)業(yè),產(chǎn)品結(jié)構(gòu),就業(yè)結(jié)構(gòu),技術(shù)結(jié)構(gòu),所有制結(jié)構(gòu),企業(yè)組織結(jié)構(gòu)單一.大同,阜新,遼源,雞西,鶴崗,七

5、臺(tái)河,淮南,淮北,萍鄉(xiāng),平頂山,六盤水,銅川12個(gè)城市,煤收稿日期:2004-04-lO;修回日期:2004-11-02.基金項(xiàng)目:國(guó)家軟科學(xué)基金項(xiàng)目''我國(guó)資源型城市可持續(xù)發(fā)展研究"(編號(hào):2002DGsEBoo6)資助.作者簡(jiǎn)介:袁朱(196o.),女,河南南召人,副研究員,主要從事區(qū)域經(jīng)濟(jì)與產(chǎn)業(yè)布局研究.E.mall:yuanzhuamr?gov?cn國(guó)家計(jì)委宏觀經(jīng)濟(jì)研究院課題組.資源型城市經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型研究(課題報(bào)告).北京,2002?680地球科學(xué)進(jìn)展第20卷表1我國(guó)典型的煤炭城市一覽表Table1ListofChina'stypicalcoal-mi

6、ningcities分級(jí)別城市非農(nóng)業(yè)人口分省城市數(shù)分規(guī)模城市數(shù)城市名城市數(shù)(萬(wàn)人)大城市1個(gè)大同97.39地級(jí)市中等城市1個(gè)陽(yáng)泉46204個(gè)小城市2個(gè)晉城l7.44山西朔州l4948個(gè)古交Il90縣級(jí)市小城市4個(gè)霍州9.574個(gè)孝義l2.85介休9.3l內(nèi)蒙古地級(jí)市1個(gè)中等城市1個(gè)烏海33.56縣級(jí)市滿洲里l4.893個(gè)小城市2個(gè)2個(gè)霍林郭勒4.99地級(jí)市特大城市1個(gè)撫順l2467遼寧2個(gè)大城市1個(gè)阜新68.794個(gè)縣級(jí)市中城市1個(gè)北票20.292個(gè)小城市1個(gè)鐵法l7.17吉林1個(gè)地級(jí)市1個(gè)中等城市1個(gè)遼源38.8l雞西760l黑龍江地級(jí)市大城市2個(gè)鶴崗59.184個(gè)4個(gè)雙鴨山4357中等城市

7、2個(gè)七臺(tái)河318l安徽地級(jí)市大城市2個(gè)淮南84202個(gè)2個(gè)淮北59.60江西1個(gè)地級(jí)市1個(gè)中等城市1個(gè)萍鄉(xiāng)36.26縣級(jí)市新泰35.09山東2個(gè)中等城市2個(gè)2個(gè)鄒城31.57河南地級(jí)市大城市1個(gè)平頂山64.952個(gè)中等城市1個(gè)鶴壁3l743個(gè)縣級(jí)市1個(gè)小城市1個(gè)義馬I1.97貴卅l1個(gè)地級(jí)市1個(gè)中等城市1個(gè)六蕊水24.30陜西1個(gè)地級(jí)市1個(gè)中等城市1個(gè)銅川30.82寧夏1個(gè)地級(jí)市1個(gè)中等城市1個(gè)石嘴山31.83資料來(lái)源:國(guó)家計(jì)委宏觀經(jīng)濟(jì)研究院課題組.資源型城市經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型研究(課題報(bào)告),2002;文獻(xiàn)1炭采掘業(yè)占工業(yè)總產(chǎn)值的比重平均為38%,七臺(tái)河高達(dá)80%.以上游產(chǎn)業(yè)為主,許多煤炭城市的原

8、煤未經(jīng)洗選就已輸出,其他外輸產(chǎn)品也主要是一些初級(jí)產(chǎn)品和原材料.煤炭綜合開發(fā)利用和就地加工增值程度低,煤電一體化發(fā)育不好,許多煤炭城市煤矸石利用率不到10%,大量煤層氣也沒(méi)有得到開發(fā)利用,小煤礦煤炭回收率僅為10%20%,土法煉焦丟掉煤焦油等有用成分,洗精煤丟掉煤泥,以及沒(méi)有對(duì)共(伴)生礦進(jìn)行綜合開發(fā),或未對(duì)暫時(shí)不能開發(fā)的礦種進(jìn)行有效保護(hù).在上述12個(gè)城市及孝義,北票,國(guó)有及國(guó)有控股工業(yè)企業(yè)總產(chǎn)值的比重平均為71%,六盤水高達(dá)91%.上述12個(gè)城市的煤炭采掘業(yè)的從業(yè)人員占全市城鎮(zhèn)職工的1/3.2.2煤炭企業(yè)普遍虧損受到煤炭市場(chǎng)的影響,原煤產(chǎn)量下降,價(jià)格下跌,虧損與生產(chǎn)能力閑置現(xiàn)象比較普遍.200

9、1年l5月煤炭產(chǎn)量比2000年同期下降l0.3%,l4月全國(guó)累計(jì)(補(bǔ)貼前)虧損達(dá)18.5億元.企業(yè)辦社會(huì)的沉重包袱增加了解困難度,如國(guó)有企業(yè)離退休人員近120萬(wàn),離退休金和醫(yī)療費(fèi)支出在70億元以上,擁有l(wèi)700多所中小學(xué)和700多家醫(yī)院等.由于體制的因素,以往煤炭?jī)r(jià)格低于價(jià)值,及國(guó)有煤礦創(chuàng)造的利潤(rùn)基本上繳,自身生產(chǎn)性發(fā)展資金所剩不多,而現(xiàn)行稅費(fèi)卻進(jìn)一步加重了企業(yè)的負(fù)擔(dān).如煤炭工業(yè)每年要上繳幾百億元的各種基金,費(fèi)用;改增值稅后,全國(guó)企業(yè)稅負(fù)平均增加2%,而煤炭行業(yè)增加270%.此外,國(guó)有煤炭企業(yè)的現(xiàn)代企業(yè)制度尚未完全建立,企業(yè)很難在短期內(nèi)扭虧增盈.上述各種問(wèn)題與企業(yè)的技術(shù)裝備落后狀況也形成相互制

10、約的關(guān)系.2.3生態(tài)破壞與環(huán)境污染嚴(yán)重煤炭城市既有其他城市共有的三廢污染問(wèn)題,又有地面塌陷問(wèn)題.據(jù)統(tǒng)計(jì),每開采萬(wàn)噸原煤地面塌陷0.2hm,我國(guó)煤炭城市采煤塌陷面積已達(dá)1O萬(wàn)hm_2.其中鶴崗3700hm,雙鴨山6200hm,雞西18200多hm,撫順l100hm,遼源2900多hm,大同1700多hm,孝義16600多hm,淮北13300hm,烏海3240hm.地面塌陷對(duì)村莊,建筑,道路,耕地,灌溉設(shè)施及地下水系等生態(tài)環(huán)境造成嚴(yán)重破壞,還引發(fā)工農(nóng)矛盾.煤矸石和粉煤灰是最主要的固體污染物,目前全國(guó)有煤矸石山1500多座,累計(jì)堆放煤矸石34億t左右,占地13300hm以上,隨著煤炭產(chǎn)量的增加,特別

11、是煤炭入洗率的上升,每年還要新增占地400多hm.煤矸石的長(zhǎng)期堆放不僅占用大量土地,破壞自然景觀,而且造成土壤和水體的污染,煤矸石自燃形成的二氧化硫等有害氣體,粉煤灰的吹揚(yáng),以及土法煉焦和煤炭運(yùn)輸中的粉塵排放都會(huì)導(dǎo)致對(duì)大氣的污染.此外,一些洗煤廠未經(jīng)處理的煤泥水外排,還會(huì)帶來(lái)嚴(yán)重的水體污染.煤炭城市生態(tài)環(huán)境問(wèn)題主要是由大企業(yè)造成的,在企業(yè)興旺時(shí),沒(méi)有投放或預(yù)留資金用于必要的治理措施,但當(dāng)問(wèn)題無(wú)法回避時(shí),企業(yè)大多已處于中老年期,治理環(huán)境已力不從心.2.4下崗失業(yè)人員增多,社會(huì)矛盾突出由于長(zhǎng)期不合理的用工制度,煤炭企業(yè)存在著隱性失業(yè).我國(guó)煤炭行業(yè)單位產(chǎn)量占用勞動(dòng)力遠(yuǎn)高第6期袁朱:我國(guó)煤炭城市實(shí)現(xiàn)可

12、持續(xù)發(fā)展的思路與對(duì)策研究68l于世界平均值,為美國(guó)的近20倍,煤炭行業(yè)冗員率約為26%,冗員人數(shù)超過(guò)130萬(wàn)人.為了使國(guó)有煤礦走出困境,近年來(lái)國(guó)家加快了減員增效的步伐;為了整頓煤炭市場(chǎng)和重復(fù)建設(shè)問(wèn)題,決定實(shí)行關(guān)井壓產(chǎn),總量控制,因此,煤炭城市下崗失業(yè)人員呈增多之勢(shì).由于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的單一及產(chǎn)業(yè)鏈條短,就業(yè)渠道狹窄,加之煤炭職工的工作技能單一,下崗失業(yè)人員轉(zhuǎn)產(chǎn),安置困難.煤礦家庭往往好幾個(gè)人同在一個(gè)單位,企業(yè)不景氣使職工的基本生活難以維系,社會(huì)保障體系尚未健全,許多衰老煤礦城市的工人生活水平下降,在一定程度上影響著社會(huì)的穩(wěn)定.2.5城市布局分散,功能弱化由于資源分布不連續(xù),城區(qū)建設(shè)要避開地下資源,最

13、初的城市建設(shè)缺乏統(tǒng)一規(guī)劃,加之有些煤炭城市的建城條件較差,建設(shè)成本高,因此布局分散,基礎(chǔ)設(shè)施薄弱.從體制上講,大多煤炭城市是依托12個(gè)企業(yè)而形成的,在建設(shè)初期,基本上是采用政企合一的管理辦法.隨著企業(yè)所辦社會(huì)規(guī)模的擴(kuò)大,及一些縣域納入城市管理,城市與企業(yè)逐步分離.大部分基礎(chǔ)設(shè)施由城市負(fù)責(zé)建設(shè)管理,但還有一部分設(shè)施如供水,供氣,公交等繼續(xù)由大企業(yè)建管.企業(yè)代表和維護(hù)部門利益,城市政府代表和維護(hù)地方利益,有時(shí)在發(fā)展思路上不能對(duì)接;另外,一些公共設(shè)施和學(xué)校,醫(yī)院等分屬于企業(yè)和政府,"條塊分割"使得政府難以統(tǒng)籌考慮,合理布局.由于煤炭企業(yè)在城市財(cái)稅收人中占有突出地位,達(dá)1/3以上,

14、而近年來(lái)企業(yè)普遍陷入低谷,因此城市財(cái)力也極度困難,無(wú)足夠資金改善基礎(chǔ)設(shè)施.3煤炭城市實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的基本思路3.1進(jìn)一步明確經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的指導(dǎo)思想(1)將產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型向城市的綜合經(jīng)濟(jì),社會(huì)與環(huán)境轉(zhuǎn)型推進(jìn).產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型是短期的適應(yīng)性調(diào)整,而城市的綜合轉(zhuǎn)型才是長(zhǎng)期可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略性調(diào)整.在加強(qiáng)煤炭綜合利用,深度加工,及做大做強(qiáng)非煤產(chǎn)業(yè)的同時(shí),大力完善城市基礎(chǔ)設(shè)施和服務(wù)功能,增強(qiáng)城市對(duì)工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)和流通活動(dòng)的服務(wù)水平,人口聚集和就業(yè)擴(kuò)張的能力,拉動(dòng)農(nóng)業(yè)發(fā)展和吸引外來(lái)投資者的能力.建立健全醫(yī)療和社會(huì)保障體系,提高城鎮(zhèn)居民基本生活水平.把合理開發(fā)利用煤炭資源與生態(tài)恢復(fù)建設(shè),環(huán)境污染治理緊密結(jié)合起來(lái).(2)

15、充分發(fā)揮大型國(guó)有企業(yè)與城市政府兩個(gè)積極性.大企業(yè)在煤炭城市實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)的進(jìn)程中具有舉足輕重的作用是無(wú)庸質(zhì)疑的,城市政府應(yīng)樹立發(fā)展市域經(jīng)濟(jì)的新觀念,培育和壯大企業(yè)與城市互相促進(jìn),互相配套的融合型經(jīng)濟(jì).(3)加快技術(shù)進(jìn)步與創(chuàng)新步伐,實(shí)現(xiàn)高效,安全,清潔地開采和利用煤炭資源,以及優(yōu)化社會(huì)服務(wù)體系和市域生態(tài)環(huán)境.(4)采取積極有效的措施,鼓勵(lì)和支持非國(guó)有經(jīng)濟(jì)的發(fā)育發(fā)展.(5)對(duì)資源枯竭與不枯竭等不同類型的煤炭城市,應(yīng)避免"一刀切"的做法,具體情況具體分析,有針對(duì)性地選取符合實(shí)際的發(fā)展模式.3.2加強(qiáng)煤炭資源的綜合開發(fā)與深度加工對(duì)于煤炭資源尚未枯竭的城市來(lái)說(shuō),應(yīng)選擇最佳時(shí)機(jī),以

16、較低成本,主動(dòng)轉(zhuǎn)變?cè)狠敵龅膯我划a(chǎn)品結(jié)構(gòu),發(fā)展煤炭接續(xù)產(chǎn)業(yè),拓展資源利用領(lǐng)域.(1)開發(fā)與節(jié)約并重,有序,永續(xù)利用資源.資源有限性要求從可持續(xù)發(fā)展的角度,處理好近期和遠(yuǎn)期的關(guān)系,在數(shù)量上有一個(gè)經(jīng)濟(jì)合理的開發(fā)強(qiáng)度和使用年限,保持一定的資源儲(chǔ)備.在目前煤炭生產(chǎn)總量過(guò)剩的情況下,各個(gè)煤炭城市都要合理規(guī)劃設(shè)計(jì)自身的煤炭供給數(shù)量,以免造成資源的浪費(fèi).提高煤炭資源的利用效率,我國(guó)國(guó)有重點(diǎn)煤礦資源回收率一般在70%左右,而鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體,個(gè)體煤礦平均只有15%左右,存在著"采富棄貧"現(xiàn)象,急需進(jìn)一步整頓礦業(yè)秩序.(2)大力開展煤炭資源的綜合利用.資源有限性從質(zhì)量上要求對(duì)煤炭進(jìn)行綜合利用和深度加

17、工,增加煤炭產(chǎn)品的技術(shù)含量和附加值,這是非資源枯竭型城市促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)的一個(gè)重要方向.積極探索,有效開發(fā)共生,伴生資源和有用元素,如我國(guó)煤礦多伴生有高嶺土,目前淮北,淮南和鶴崗礦業(yè)集團(tuán)正在考慮對(duì)其開發(fā)利用.加大對(duì)煤炭資源開發(fā)和轉(zhuǎn)換過(guò)程中產(chǎn)生的各種副產(chǎn)品及廢棄物的利用力度,包括煤矸石,礦井水,煤渣,煤層氣,洗煤泥等,既可以提高煤炭企業(yè)和城市的綜合經(jīng)濟(jì)效益,又是治理污染,改善環(huán)境的必要舉措.如根據(jù)煤矸石的不同特性,化害為利,變廢為寶,分別用于填充塌陷,發(fā)電,鋪路,制磚,生產(chǎn)水泥,供熱,生產(chǎn)化工產(chǎn)品等.我國(guó)每年產(chǎn)生的煤矸石,煤泥等低熱值燃料,按熱量折算相當(dāng)于15001800萬(wàn)t標(biāo)準(zhǔn)煤.在利用煤矸石

18、生產(chǎn)燒結(jié)空心磚時(shí),每產(chǎn)1億塊,可利用煤矸石25萬(wàn)t,減少所占用土地4.8hm.雙鴨山,鶴崗等城市在煤矸石,粉煤灰制磚方面已取得良好的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)效益.國(guó)家還出臺(tái)了鼓勵(lì)性政策,加上全面682地球科學(xué)進(jìn)展第20卷禁止在大中城市使用粘土磚,煤矸石發(fā)電將有較好前景.(3)延伸產(chǎn)業(yè)鏈條.打破只生產(chǎn)原煤的束縛,橫向擴(kuò)展,縱向延伸,由過(guò)去只生產(chǎn)初級(jí)煤炭產(chǎn)品到提供多種優(yōu)質(zhì)能源和化工原料.一方面進(jìn)行煤炭精深加工,包括洗煤,型煤,水煤漿,焦炭及煤炭液化,氣化等.另一方面進(jìn)行煤炭的二次轉(zhuǎn)化,逐步形成以煤為主的多聯(lián)產(chǎn)業(yè)鏈,如建設(shè)坑口電站,發(fā)展煤電聯(lián)營(yíng);發(fā)展高耗能工業(yè),實(shí)行煤電鋁一體化;發(fā)展煤化工工業(yè),包括提取甲醇,醋酐

19、等化工原料,開發(fā)醋酸纖維素,醋酸乙烯,感光材料等高科技產(chǎn)品.煤液化技術(shù)在國(guó)際上已經(jīng)成熟,我國(guó)煤液化工作進(jìn)入實(shí)質(zhì)性階段.煤氣化得到廣泛應(yīng)用,煤炭地下氣化初具規(guī)模.我國(guó)水煤漿技術(shù)已達(dá)國(guó)際先進(jìn)水平,需完善水煤漿制備和應(yīng)用技術(shù),研究開發(fā)水煤漿新型添加劑,提供質(zhì)量穩(wěn)定的水煤漿.采用先進(jìn)選煤技術(shù)和設(shè)備改造現(xiàn)有選煤廠,建設(shè)新的選煤廠.發(fā)展配煤服務(wù)體系,提供環(huán)保型動(dòng)力配煤.陽(yáng)泉,烏海,平頂山等多數(shù)煤炭城市,過(guò)去幾十年的產(chǎn)業(yè)延伸基本上都是開采一洗選一發(fā)電模式;撫順,孝義等少數(shù)煤炭城市采取開采一洗選一發(fā)電一高耗能產(chǎn)業(yè)發(fā)展模式;淮南,石嘴山等城市則是采取開采一洗選一發(fā)電和煤化工模式.大同市既有開采一洗選一發(fā)電一高耗

20、能產(chǎn)業(yè)發(fā)展模式,又有開采一洗選一發(fā)電和煤化工模式.上述城市的資源加工路徑基本上是成功的.下一步關(guān)鍵是進(jìn)一步延伸加工深度和提高附加價(jià)值.但在這一過(guò)程中,一定要防止出現(xiàn)新一輪的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)趨同.目前,鶴崗,雙鴨山,七臺(tái)河,雞西,大同,淮北等城市,都在考慮要大上電廠,這與我國(guó)電力市場(chǎng)的需求可能會(huì)有矛盾,需要國(guó)家有關(guān)部門給予宏觀指導(dǎo)與協(xié)調(diào).3.3積極探索和發(fā)展非煤替代產(chǎn)業(yè)煤炭城市的資源硬約束,使城市要實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展,無(wú)論是資源枯竭型城市,還是資源非枯竭型城市,都必須發(fā)展非煤替代產(chǎn)業(yè),實(shí)現(xiàn)二次創(chuàng)業(yè).對(duì)于資源枯竭型城市來(lái)說(shuō),培植新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)顯得尤為迫切.近年來(lái),煤炭行業(yè)積極貫徹"以煤為主,多種經(jīng)營(yíng)

21、,綜合發(fā)展"的思路,取得了一定成效,煤炭企業(yè)由過(guò)去單一的煤炭生產(chǎn)開始向多產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向邁進(jìn),多種經(jīng)營(yíng)在煤炭行業(yè)已占有重要地位,其中國(guó)有重點(diǎn)煤礦多種經(jīng)營(yíng)的收入約占總收入的一半.但從總體上看,煤炭多種經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目還存在規(guī)模小,技術(shù)含量低,產(chǎn)品附加值低,市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力差等問(wèn)題,多屬安置型;而科技含量高,投入高的效益型項(xiàng)目少,投入產(chǎn)出比不合理.只有當(dāng)一個(gè)煤炭城市非采煤產(chǎn)業(yè)在全市工業(yè)總產(chǎn)值中的比重超過(guò)10%的達(dá)到3個(gè)門類以上時(shí),才能說(shuō)明該城市在經(jīng)濟(jì)方面具備初步可持續(xù)發(fā)展的能力.煤炭城市在確立替代產(chǎn)業(yè)時(shí),必須全面深入地研究本地的自然資源,經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ),區(qū)位優(yōu)勢(shì),市場(chǎng)前景以及國(guó)家的產(chǎn)業(yè)政策等,挖掘煤炭資源以外的

22、其他優(yōu)勢(shì)資源包括礦產(chǎn)資源,并找出制約因素,避免不顧現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)一味求洋,求新,求高的做法,逐步實(shí)現(xiàn)主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)向非煤產(chǎn)業(yè)或多元化方向的有序轉(zhuǎn)換.在一些煤炭資源已經(jīng)枯竭的城市,如阜新根據(jù)比較優(yōu)勢(shì)的原則和人們消費(fèi)結(jié)構(gòu)變化的需求,充分發(fā)揮阜新土地多,農(nóng)牧業(yè)基礎(chǔ)好的優(yōu)勢(shì),重點(diǎn)發(fā)展食品工業(yè);做大已有氟化工,壓鑄機(jī)械,橡膠輸送帶以及電容器等優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè);積極發(fā)展新興產(chǎn)業(yè),特別是借助遼寧工程技術(shù)大學(xué)的科技力量,在信息產(chǎn)業(yè)發(fā)展上力求有所突破.北票發(fā)揮土地多,林業(yè)資源豐富的優(yōu)勢(shì),以市場(chǎng)為導(dǎo)向,實(shí)施貿(mào)工農(nóng)一體化發(fā)展戰(zhàn)略,通過(guò)搞養(yǎng)殖園區(qū),拍賣荒山,荒溝與小型水利設(shè)施,以及土地出租和建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)化,規(guī)模化蔬菜大棚等辦法,使下崗職工有

23、效轉(zhuǎn)產(chǎn).淮北利用塌陷區(qū)發(fā)展養(yǎng)魚,形成一定規(guī)模.有一些資源尚未枯竭的城市已較早地開始發(fā)展替代產(chǎn)業(yè),如平頂山積極開發(fā)鹽,鐵,鋁土等非煤資源優(yōu)勢(shì),同時(shí)紡織,機(jī)械等也成為工業(yè)支柱之一,煤炭工業(yè)產(chǎn)值由20世紀(jì)80年代的46.6%下降到1999年的28.4%.撫順在煤炭資源減少的情況下,適時(shí)實(shí)施主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)由煤炭開采向石油加工的戰(zhàn)略轉(zhuǎn)移;進(jìn)而精細(xì)化工,電子,輕工等新興主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)蓬勃興起,徹底結(jié)束了靠煤吃飯的歷史.3.4建立現(xiàn)代企業(yè)制度,調(diào)整企業(yè)組織結(jié)構(gòu)國(guó)有煤炭企業(yè)在煤炭城市中具有舉足輕重的地位,而國(guó)有煤炭企業(yè)經(jīng)營(yíng)機(jī)制存在根本性的制度缺陷.要加快產(chǎn)權(quán)改革,改變國(guó)有企業(yè)單一的股本結(jié)構(gòu),實(shí)現(xiàn)股權(quán)結(jié)構(gòu)的多元化;多經(jīng)三產(chǎn)

24、單位對(duì)國(guó)有資產(chǎn)進(jìn)行評(píng)估后折合成等額股份作為國(guó)家股,并向社會(huì)公開招股作為個(gè)人股,形成多元化的投資主體,逐步由輔業(yè)變?yōu)橹鳂I(yè).建立合理的公司法人治理制度,實(shí)現(xiàn)出資者所有權(quán)與企業(yè)法人財(cái)產(chǎn)權(quán)的分離,權(quán)責(zé)明確,政企分開.在此基礎(chǔ)上,壯大優(yōu)勢(shì)企業(yè),增強(qiáng)企業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)實(shí)力,對(duì)資源枯竭,扭虧無(wú)望的國(guó)有煤礦堅(jiān)決關(guān)閉,對(duì)符合破產(chǎn)條件的國(guó)有煤礦規(guī)范破產(chǎn),對(duì)小型國(guó)有企業(yè)采取改組,聯(lián)合,兼并,租賃,承包和股份合作制,出售等多種形式放開搞活,對(duì)眾多落后第6期袁朱:我國(guó)煤炭城市實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的思路與對(duì)策研究683的鄉(xiāng)鎮(zhèn)小煤礦加大關(guān)閉力度.提高產(chǎn)業(yè)集中度,改變煤炭企業(yè)的分散布局,2000年我國(guó)最大的大同,平頂山,兗州,開灤四家煤炭

25、企業(yè)產(chǎn)量之和占全國(guó)煤炭總產(chǎn)量的13%,前10家的市場(chǎng)占有率也不超過(guò)24%,須設(shè)置較低的退出壁壘與較高的進(jìn)入壁壘,形成礦井與非煤產(chǎn)業(yè)的規(guī)模經(jīng)營(yíng).狠抓企業(yè)管理,發(fā)揮人的潛能;重視產(chǎn)品質(zhì)量,建立有效的監(jiān)督機(jī)制;大力推進(jìn)科技進(jìn)步,按效益實(shí)行重獎(jiǎng).3.5加強(qiáng)生態(tài)型城市建設(shè)要針對(duì)煤炭城市的不同發(fā)展階段以及環(huán)境污染,破壞程度,進(jìn)行不同類型,不同階段煤炭城市生態(tài)環(huán)境優(yōu)化的設(shè)計(jì)與轉(zhuǎn)換.如平頂山的污染防治由單純依靠重點(diǎn)源治理向生產(chǎn)源頭和全過(guò)程的控制轉(zhuǎn)變,積極推行清潔生產(chǎn),發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì);城市建設(shè)與環(huán)境保護(hù)同步進(jìn)行,工業(yè)污染控制與生活污染控制相結(jié)合,污染防治與生態(tài)環(huán)境保護(hù)并重,生態(tài)建設(shè)與生態(tài)保護(hù)并舉.統(tǒng)籌規(guī)劃城市建設(shè)

26、布局,充分考慮煤炭城市空間拓展深受資源和礦井分布的影響,確定主城區(qū)的位置和發(fā)展方向,避免城市壓煤;工人鎮(zhèn)的布局與主城區(qū)之間的距離適中,保持便捷的交通,通信聯(lián)系.如何處理好新區(qū)和報(bào)廢老礦區(qū)利用的關(guān)系是煤炭城市規(guī)劃需認(rèn)真解決的問(wèn)題,利用老礦區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施,發(fā)展新的非煤產(chǎn)業(yè),通過(guò)產(chǎn)業(yè)置換帶動(dòng)土地利用方式的轉(zhuǎn)換,改變煤炭城市的形象.通過(guò)植樹造林和植草防風(fēng)固塵,解決矸石山和粉煤灰的問(wèn)題.研究礦區(qū)地表沉陷綜合控制技術(shù),建立監(jiān)測(cè)系統(tǒng),控制地表沉陷,恢復(fù)原有生態(tài)系統(tǒng),又如平頂山近年來(lái)加大對(duì)塌陷區(qū)的復(fù)墾力度和進(jìn)行綜合開發(fā),種植農(nóng)作物等.倡導(dǎo)綠色能源消費(fèi),平頂山實(shí)行集中供熱的方式,居民生活用氣氣化率達(dá)到82%以匕.

27、4煤炭城市實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的對(duì)策措施煤炭城市實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展既涉及到城市內(nèi)部,又涉及到城市外部,因此,不僅要有內(nèi)部的動(dòng)力來(lái)推動(dòng),還要有一個(gè)外部的支持系統(tǒng)作保證,包括政府的政策引導(dǎo),資金援助等.4.1建立煤炭城市經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型儲(chǔ)備基金對(duì)于資源未枯竭的煤炭城市來(lái)說(shuō),必須在煤炭企業(yè)進(jìn)入穩(wěn)定生產(chǎn)期,利潤(rùn)處于高峰的情況下,對(duì)每噸煤炭按一定比例提取部分資金,進(jìn)入成本,作為儲(chǔ)備資金,?？顚Ｓ?同時(shí),加大固定資產(chǎn)折舊力度,按經(jīng)濟(jì)可采年限加快折舊,實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)型成本的最小化.除企業(yè)外,國(guó)家和地方政府也應(yīng)具有必要的儲(chǔ)備金.這項(xiàng)資金應(yīng)主要來(lái)自資源稅和國(guó)家出售礦山開采權(quán)所得,國(guó)家和煤炭城市分配這些資金時(shí)應(yīng)向地方傾斜.4.2運(yùn)用政府補(bǔ)

28、償?shù)呢?cái)政支持手段對(duì)資源枯竭型煤炭城市,可通過(guò)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的形式,解決人員安置,保障等問(wèn)題,通過(guò)其他財(cái)政手段支持城市社會(huì)事業(yè)的發(fā)展.對(duì)典型煤炭城市,無(wú)論已枯竭還是尚未枯竭,均可通過(guò)生態(tài)環(huán)境專項(xiàng)資金,加快改善城市生態(tài)環(huán)境質(zhì)量.(1)提高有重點(diǎn)的,過(guò)渡性的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付.目前我國(guó)還沒(méi)有完全按照政府的財(cái)政和事權(quán)對(duì)等的原則(即因素法原則)實(shí)施轉(zhuǎn)移支付制度,建議采取一些過(guò)渡性措施(23年)來(lái)特別考慮加大國(guó)家對(duì)資源枯竭型煤炭城市的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度.重點(diǎn)用于解決在這些城市經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型過(guò)程中,對(duì)失業(yè)人員的社會(huì)保障和再就業(yè)支持以及依法破產(chǎn)企業(yè)的職工安置,礦區(qū)塌陷區(qū)居民的搬遷問(wèn)題.(2)支持設(shè)立用于補(bǔ)上多年生態(tài)環(huán)境欠賬的

29、專項(xiàng)資金.作為一種過(guò)渡性措施,國(guó)家可以考慮用國(guó)債或者企業(yè)所得稅改革后的中央增量部分設(shè)立生態(tài)環(huán)境治理專項(xiàng)資金,一定幾年不變,按規(guī)劃重點(diǎn)項(xiàng)目和規(guī)劃目標(biāo)實(shí)行定向達(dá)標(biāo)撥款制度,節(jié)約歸己,超支不補(bǔ).(3)對(duì)典型煤炭城市的社會(huì)事業(yè)加大投資支持力度.在企業(yè)將所辦社會(huì)事業(yè)移交地方政府時(shí),地方政府因財(cái)力不支難以承受.可以考慮主要對(duì)資源枯竭型煤炭城市的企業(yè)向地方移交社會(huì)職能時(shí)提供一定的財(cái)政支持,特別是重點(diǎn)支持義務(wù)教育,職業(yè)培訓(xùn),文化科普,質(zhì)量檢查,公檢法,消防等事業(yè).4.3實(shí)施產(chǎn)業(yè)援助等優(yōu)惠政策在資源枯竭型城市的重點(diǎn)煤炭企業(yè)徹底脫困以及城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等方面,可采取靈活的政策.在煤炭城市接替產(chǎn)業(yè)發(fā)展和關(guān)井壓產(chǎn)方面

30、,無(wú)論是資源枯竭與否,均可享受資金補(bǔ)貼等項(xiàng)優(yōu)惠.(1)對(duì)發(fā)展接替產(chǎn)業(yè)采取投資補(bǔ)貼等政策.加快鼓勵(lì)和支持資源枯竭或非枯竭型煤炭城市發(fā)展接替產(chǎn)業(yè),以增強(qiáng)發(fā)展后勁,國(guó)家和地方政府都應(yīng)該擠出一部分資金資助做好這件大事.目前,比較合理的辦法就是對(duì)涉及產(chǎn)業(yè)接續(xù),產(chǎn)業(yè)替代,資源綜合利用和高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)化的項(xiàng)目提供一定的投資補(bǔ)祜和投資補(bǔ)助,也可采取對(duì)這些領(lǐng)域的重大項(xiàng)目和優(yōu)先項(xiàng)目給予貸款貼息或者擔(dān)保的形式進(jìn)行投資補(bǔ)助.另外,為鼓勵(lì)和支持接納或安置煤炭企業(yè)的下崗職工,可依據(jù)企業(yè)接納職工數(shù)量從政府獲得投資補(bǔ)貼.684地球科學(xué)進(jìn)展第2O卷(2)扶持重點(diǎn)煤炭企業(yè)脫困增收.我國(guó)政府支持煤炭產(chǎn)業(yè)的方式和力度與國(guó)外相比有一定差

31、距.對(duì)于資源枯竭型煤炭城市已經(jīng)面臨著嚴(yán)重支付危機(jī)而又必須繼續(xù)維持生產(chǎn)規(guī)模的重點(diǎn)煤炭企業(yè),可以考慮在資產(chǎn)重組,債務(wù)豁免,呆帳核銷,優(yōu)化資本結(jié)構(gòu),破產(chǎn)計(jì)劃等方面,予以實(shí)際上的政策扶持和非財(cái)政性資金支持.(3)對(duì)關(guān)井壓產(chǎn)給予相應(yīng)的援助政策.鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體和私人小煤窯的非法開采和重復(fù)建設(shè),影響了我國(guó)煤炭工業(yè)的正常發(fā)展.為此,國(guó)務(wù)院決定關(guān)閉非法和布局不合理的煤礦,壓減煤炭產(chǎn)量.關(guān)井壓產(chǎn)主要集中于一些典型煤炭城市,這些城市過(guò)去曾經(jīng)為國(guó)家作出過(guò)較大的貢獻(xiàn),在其關(guān)井壓產(chǎn)后,國(guó)家應(yīng)給予相應(yīng)的援助政策,尤其是財(cái)政援助政策是十分必要的.(4)試行定量發(fā)行城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)債券.選擇有條件的資源枯竭型煤炭城市,試行定量發(fā)行城

32、市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)債券,并且在設(shè)立債務(wù)償還基金的問(wèn)題上采取一些變通支持辦法,如其中的一部分可以來(lái)自于上一級(jí)政府財(cái)政提供的擔(dān)保額度.4.4盡可能減低各種稅費(fèi)支出日前,煤炭工業(yè)是我國(guó)惟一沒(méi)有建立發(fā)展基金的基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)部門,而每年卻要上繳幾百億元的各種基金和費(fèi)用.鐵路建設(shè)基金是國(guó)家從煤炭運(yùn)輸中征收的,其中國(guó)有重點(diǎn)煤礦占絕大部分,很不利于煤炭工業(yè)的發(fā)展.建議國(guó)家取消鐵路建設(shè)發(fā)展基金,以維護(hù)各行業(yè),各地區(qū)煤礦之間的公平競(jìng)爭(zhēng).即使暫時(shí)不取消,也應(yīng)對(duì)國(guó)有重點(diǎn)煤礦免交,或?qū)嵭邢日骱蠓档恼?1994年稅改后,煤炭行業(yè)稅負(fù)大大增加,由原來(lái)3%的產(chǎn)品稅改為現(xiàn)在13%的增值稅.2001年,安徽四大煤礦(淮南,淮北礦業(yè)集團(tuán),

33、皖北煤電公司,國(guó)投新集股份公司)增值稅稅負(fù)增加了327%,增值稅實(shí)際綜合稅率達(dá)到銷售收入的9.8%L5J,對(duì)急需脫困的煤炭企業(yè)來(lái)說(shuō)無(wú)疑是雪上加霜.煤炭企業(yè)是勞動(dòng)密集型企業(yè),投入原材料不構(gòu)成產(chǎn)品本身,從上述四礦的單位成本看,原材料占15%左右,加上輔助材料,配件,電力等也不到25%,可見(jiàn),原煤生產(chǎn)耗用原材料較少,使得可以抵扣的進(jìn)項(xiàng)稅額甚少.而且,一些輔助材料(如坑木,液壓支柱,預(yù)制材料等)是可以回收復(fù)用的,使得可以抵扣的進(jìn)項(xiàng)稅進(jìn)一步降低.煤炭企業(yè)的土地塌陷費(fèi),征地遷村費(fèi)完全具備了增值稅進(jìn)項(xiàng)稅的特點(diǎn),也未能抵扣.稅改前,我國(guó)對(duì)利用"三廢"生產(chǎn)的產(chǎn)品免征產(chǎn)品稅,稅改后全面征稅,不

34、利于"三廢"的綜合利用.建議國(guó)家修改增值稅法,將增值稅由13%降到7%8%;繼續(xù)實(shí)行增值稅負(fù)定額返還政策;擴(kuò)大企業(yè)增值稅的抵扣范圍,將固定資產(chǎn)的進(jìn)項(xiàng)稅在當(dāng)期銷項(xiàng)稅額中全額抵扣,土地塌陷費(fèi)按13%的比例計(jì)算進(jìn)項(xiàng)稅額;將增值稅超稅改前部分返還煤炭企業(yè),作為安全技術(shù)措施基金;國(guó)家對(duì)煤炭城市"三廢"利用企業(yè)實(shí)行減免所得稅和增值稅政策,或先征后返,返回稅收由城市政府統(tǒng)一管理專項(xiàng)用于環(huán)境治理和綜合開發(fā)利用.4.5盡快將環(huán)境補(bǔ)償費(fèi)納入資源補(bǔ)償費(fèi)的范疇從現(xiàn)行收取資源補(bǔ)償費(fèi)的辦法看,仍僅限于資源稅的范疇,并未與所消耗的資源量掛鉤,其本質(zhì)是因從事礦產(chǎn)資源開采而應(yīng)向國(guó)家交納的

35、稅負(fù),只是資源稅與現(xiàn)行的資源補(bǔ)償費(fèi)的用途不同而已.實(shí)行資源的有償使用,要改變現(xiàn)行的收費(fèi)辦法,將礦山地租,資源耗竭補(bǔ)償費(fèi)和環(huán)境補(bǔ)償費(fèi)納入資源補(bǔ)償費(fèi)的范疇.參考文獻(xiàn)(References):1UrbainStatisticalYearbookofChinaM.Beijing:ChinaStatisticsPress,2001.中國(guó)城市統(tǒng)計(jì)年鑒M.北京:中國(guó)統(tǒng)計(jì)出版社,2001.2WeiHoukai.Thecountermeasuresforcoalminingcity'SsustainabledevelopmentJ.ResourcesandIndustry,2000,(8):3O一35.

36、魏后凱.煤炭城市實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的政策措施J.資源?產(chǎn)業(yè),2000,(8):3035.3"uBing.Theparticularityofcoalminingenterprise'Sempl一mentanditsparticularreemploymentJ.CoalEconomicRe-search,2001,(4):63-64.劉冰.煤炭企業(yè)就業(yè)的特殊性及特殊的再就業(yè)J.煤炭經(jīng)濟(jì)研究,2001,(4):63-64.4ZhouChangyi.Promotecomprehensiveutilizationofresourcesandfacilitatethecoalindust

37、ries'sustainabledevelopmentJ.CoalProcessing&ComprehensiveUtilization,2002,(6):1112.周長(zhǎng)益.大力開展資源綜合利用,促進(jìn)煤炭工業(yè)可持續(xù)發(fā)展J.煤炭加工與綜合利用,2002,(6):1112.5CoalEconomyAssociationofAnhuiProvince.Rethoughtsonthestateownedenterprise'SvalueaddedtaxJ.CoalEconomicRe-search,2002,(II):24-25.安徽省煤經(jīng)會(huì).國(guó)有煤炭企業(yè)增值稅問(wèn)題的反

38、思J.煤炭經(jīng)濟(jì)研究,2002,(11):24-25.第6期袁朱:我國(guó)煤炭城市實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的思路與對(duì)策研究685THoUGHTSANDCoUNTERMEASURESABoUTCHINASCoAL.MININGCITmSSUSTAINABLEDEVELoPMENTYUANZhu(InstituteofSpatialPlanning&RegionalEconomy,NationalDevelopmentandRefo肌Commisson,Beijing100038,China)Abstract:Therearethirty.onetypicalcoalminingcitiesina

39、llsixtythreecoalminingcitiesinChina,aboutsixty-fiveDercents0fthemlocatinginnortheastthreeprovinces,ShanxiprovinceandInnerMongoliaprovince-Th0secoa1.miningcities.involvingnineteenprovincesandautonomousregions,accountforfiftythreepercentint0ta1vari0usIles0uIescities.Amongtypicalcoa1.miningcities,moret

40、hanhalfofthemlocateinnortheastthreeDr0vincesandShanxiprovince.Inthosethirty?onecoalminingcites,therearetwentyprefecturelevelcitiesande一1evenc0untvlevelcitiesaccordingtotheiradministrativeleve1.Accordingtotheirpopulationsize,thereareoneextra1argecitv,eightlargecities,twelvemediumsizecitiesandtensmall

41、cities.Torealizethesustainabledevelopment0fth0secoa1.miningcities,someproblemsmustbeovercome.Themainproblemsareasthefollows:(1)Sly,theeconomicstructureiscoalminingdominant.Thecities,whicharedependingonthecoalresourcestodevelop,aresufferingfromthesingleindustrialstructure,s

42、ingleproductstructure,singleemploymentstructure,singletechnologicalstructure,singleownershipstructureandsingleenterpnse0rgamzati0nstnJcture.(2)M0stc0a1.miningenterprisesrunninginthereddeficitafterlongtimeexploitation.Affectedbvthefactthec0a1supplysurplusthecoaldemand,alotofcoalminingenterprisesaresu

43、fferingfromtheproducti0nreducti0n,thepricefallingdown,economicbenefitsdeterioration.Itisthecommonphenomenathatalotofc0a1.miningenterprisesarerunningdefectandtheproductionabilityleftunused.(3)Environmentpollutionandec0l0gica1devastati0nduringmining.Thecoalminingcitiesaresufferingfromnotonlythethreewastes,namely,was