論述中央銀行的獨(dú)立性

1、一、 概述現(xiàn)代中央銀行制度產(chǎn)生于工業(yè)革命時期的英國，那時的英國是世界上經(jīng)濟(jì)發(fā)展最快的地方。在此之前，世界經(jīng)濟(jì)的問題主要集中在戰(zhàn)爭、饑荒和疾病等方面。 但是當(dāng)工業(yè)革命首次在英國蓬勃發(fā)展時，它也為英國帶來了前所未有的困難。由于新興工廠需要大量資金，銀行將個人的儲蓄貸給工廠，使得銀行沒有準(zhǔn)備金來支付 日常的取款，銀行不得不提高利息吸引存款，以至于存貸款息差縮小；另外由于工廠經(jīng)營的好壞會給銀行的資金鏈帶來很大影響，當(dāng)還款困難時，銀行缺少現(xiàn)金，導(dǎo) 致了倒閉的后果。 在這種情況下，中央銀行應(yīng)運(yùn)而生。當(dāng)銀行出現(xiàn)危機(jī)時，英格蘭銀行就會貸款給處在危機(jī)中的銀行。由于大家相信英格蘭銀行不會倒閉，因此，它的貸款會幫助

2、商業(yè)銀行渡過難關(guān)。這種貸款制度帶來的結(jié)果是：低利率、高資產(chǎn)價格以及銀行倒閉數(shù)量迅速減少。貨幣本位制的確定和二戰(zhàn)后各國經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，使得貨幣政策日益顯示其重要性，中央銀行的獨(dú)立性問題相應(yīng)的引起了廣泛的爭論，世界各國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的實(shí)踐表明，中央銀行能否有效地制定和執(zhí)行貨幣政策，保持貨幣穩(wěn)定，在很大程度上取決于中央銀行的獨(dú)立性。“中央銀行獨(dú)立性”是指中央銀行履行自身職責(zé)時法律賦予或?qū)嶋H擁有的權(quán)力、決策與行動的自主程度。 中央銀行的獨(dú)立性比較集中地反映在中央銀行與政府的關(guān)系上，這一關(guān)系包括兩層含義：其一是中央銀行應(yīng)對政府保持一定的獨(dú)立性。其二是中央銀行對政府的獨(dú)立性是相對的。二、獨(dú)立性的介紹權(quán)力方面中央銀行

3、本身的最高權(quán)力機(jī)構(gòu)是理事會。理事會的主要成員一般由政府任命，有王室任命的僅有英國和瑞典。 一般來說，獨(dú)立性較大的總銀行理事會，政府不另派政府代表參加，如英國、美國、德國、格蘭和瑞典等，在這里中央銀行作為政府的代理人，直接對國會負(fù)責(zé)。獨(dú) 立性不大的總銀行理事會，如法國、日本、意大利和加拿大等國，政府還要派代表參加。這些國家的中央銀行多半是聽命財政部，尤其是意大利，近似于隸屬財政部。理事會的任期不等，美國最長，為14年，瑞典最短，為3年，一般為5至6年。理事會主席一般是中央銀行總裁。政策方面中央銀行的獨(dú)立性還表現(xiàn)在制定政策的方面。除了美國、德國中央銀行獨(dú)立性大、有權(quán)制定貨幣政策外， 其他中央銀行處

4、于政策參謀咨詢地位，幫助政府制定貨幣政策，提供情報與建議，參與討論并予以貫徹執(zhí)行。在政府與中央銀行意見不一致時，政府對中央銀行有權(quán) 干預(yù)。如法國和意大利，若中央銀行與政府意見不一致；還需要重新進(jìn)行討論，另行提出意見。不過各國中央銀行應(yīng)力求與政府（特別是財政部）保持密切合作，因 為國家的經(jīng)濟(jì)政策（包括財政政策）和貨幣政策是不可分割的。過分的強(qiáng)調(diào)獨(dú)立性，容易與政府關(guān)系不協(xié)調(diào)。但喪失獨(dú)立性，又會使政府過多的依賴銀行，造成過度財政發(fā)行。因此，如何保持中央銀行的相對獨(dú)立性，是一個十分重要的問題。中央銀行獨(dú)立性 中央銀行是一國金融體系的核心，不論是某家大商業(yè)銀行逐步發(fā)展演變成為中央銀行，比如英國，還是政府

5、出面直接組建成立中央銀行，比如美聯(lián)儲，都具有“發(fā) 行的銀行”、“銀行的銀行”、“政府的銀行”三個特性。各個國家的中央銀行的產(chǎn)生是為了解決商業(yè)銀行所不能解決的問題。中央銀行獨(dú)立性，一般就是指中央銀 行在履行制定與實(shí)施貨幣職能時的自主性。費(fèi)雪（Fischer）把中央銀行獨(dú)立性劃分為目標(biāo)的獨(dú)立性與手段的獨(dú)立性兩個方面。 四種央行獨(dú)立性模式 美國模式，直接對國會負(fù)責(zé)，較強(qiáng)的獨(dú)立性。美國1913年聯(lián)邦儲備法建立的聯(lián)邦儲備系統(tǒng)行使制定貨幣政策和實(shí)施金融監(jiān)管的雙重職能。美聯(lián)儲（FED）實(shí)際擁有不受國會約束的自由裁量權(quán)，成為立法、司法、行政之外的“第四部門”； 英國模式，名義上隸屬財政部，相對獨(dú)立性。盡管法律

6、上英格蘭銀行隸屬于財政部，但實(shí)踐中財政部一般尊重英格蘭銀行的決定，英格蘭銀行也主動尋求財政部支持而相互配合。1997年格蘭銀行事實(shí)上的獨(dú)立地位向第一種模式轉(zhuǎn)化； 日本模式，隸屬財政部，獨(dú)立性較小。大藏大臣對日本銀行享有業(yè)務(wù)指令權(quán)、監(jiān)督命令權(quán)、官員任命權(quán)以及具體業(yè)務(wù)操作監(jiān)督權(quán)，但是1998年4月日本國會通過了修正日本銀行法以法律形式確認(rèn)中央銀行的獨(dú)立地位，實(shí)現(xiàn)向第一種模式轉(zhuǎn)化； 中國模式，隸屬于政府，與財政部并列。中華人民共和國人民銀行法規(guī)定：“中國人民銀行是中央銀行，中國人民銀行在國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)下，制定和實(shí)施貨幣政策，對金融業(yè)實(shí)施監(jiān)督管理。中國中央銀行的相對獨(dú)立性中國人民銀行法以法律形式明確規(guī)定了

7、中國人民銀行的法律地位，即“中國人民銀行是中華人民共和國的中央銀行”，“中國人民銀行在國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)下，制定和實(shí)施貨幣政策，對金融業(yè)實(shí)施監(jiān)督管理”1。這些規(guī)定確立了其具有相對獨(dú)立性。 1、目標(biāo)獨(dú)立性不強(qiáng)。銀行法第十二條指出：“中國人民銀行設(shè)立貨幣政策委員會。貨幣政策委員會的職責(zé)、組成和工作程序，由國務(wù)院規(guī)定，報全國人民代表大會常務(wù)委員會備案2”。 2、決策獨(dú)立性不強(qiáng)。中國央行實(shí)施貨幣政策的效果與財政部、建設(shè)部等部委的經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)政策密切相關(guān)。中國人民銀行只享有一般貨幣政策事項(xiàng)的決定權(quán)，對于年度貨幣供應(yīng)量，利率及匯率等重大政策事項(xiàng)只有制定權(quán)和執(zhí)行權(quán)，但是最終決策權(quán)屬于國務(wù)院。 3、法律獨(dú)立性不強(qiáng)。從世界

8、范圍來看，凡是把穩(wěn)定幣值作為中央銀行首要的或唯一的目標(biāo)并取得較佳效果的國家，其央行的法律地位卻比較高。中國銀行具有雙重性：一方面是國家機(jī)關(guān)，依法行使管理金融業(yè)的行政職權(quán)；另一方面它擁有資本，可以依法經(jīng)營某種業(yè)務(wù)。中國中央銀行的相對獨(dú)立性中國人民銀行法以法律形式明確規(guī)定了中國人民銀行的法律地位，即“中國人民銀行是中華人民共和國的中央銀行”，“中國人民銀行在國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)下，制定和實(shí)施貨幣政策，對金融業(yè)實(shí)施監(jiān)督管理”1。這些規(guī)定確立了其具有相對獨(dú)立性。 1、目標(biāo)獨(dú)立性不強(qiáng)。銀行法第十二條指出：“中國人民銀行設(shè)立貨幣政策委員會。貨幣政策委員會的職責(zé)、組成和工作程序，由國務(wù)院規(guī)定，報全國人民代表大會常務(wù)委

9、員會備案2”。 2、決策獨(dú)立性不強(qiáng)。中國央行實(shí)施貨幣政策的效果與財政部、建設(shè)部等部委的經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)政策密切相關(guān)。中國人民銀行只享有一般貨幣政策事項(xiàng)的決定權(quán)，對于年度貨幣供應(yīng)量，利率及匯率等重大政策事項(xiàng)只有制定權(quán)和執(zhí)行權(quán)，但是最終決策權(quán)屬于國務(wù)院。 3、法律獨(dú)立性不強(qiáng)。從世界范圍來看，凡是把穩(wěn)定幣值作為中央銀行首要的或唯一的目標(biāo)并取得較佳效果的國家，其央行的法律地位卻比較高。中國銀行具有雙重性：一方面是國家機(jī)關(guān)，依法行使管理金融業(yè)的行政職權(quán)；另一方面它擁有資本，可以依法經(jīng)營某種業(yè)務(wù)。三、各國中央銀行相對獨(dú)立性的比較中央銀行獨(dú)立性大的國家多設(shè)單一的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，中央銀行就是金融業(yè)的主管部門。在實(shí)行聯(lián)邦制的

10、國家，如德國和美國，或在中央銀行獨(dú)立性較小的國家，如意大利、法國、日本、加拿大和瑞士等，對金融業(yè)的監(jiān)管機(jī)構(gòu)是多頭的。1從立法方面看：很多西方國家的中央銀行法都明確賦予中央銀行以法定職責(zé)?；蛸x予中央銀行在制定或執(zhí)行貨幣政策方面享有相當(dāng)?shù)莫?dú)立性。如西德聯(lián)邦銀行法中規(guī)定，“德意志聯(lián)邦銀行為了完成本身使命。必須支持政府的一般經(jīng)濟(jì)政策，在執(zhí)行本法授予的權(quán)勢，不受政府指示的干涉。”聯(lián)邦銀行發(fā)福語系的中央銀行的權(quán)力是非常廣泛的。再貼現(xiàn)，準(zhǔn)備金政策，公開市場政策等方面，聯(lián)邦銀行都可以獨(dú)立的做出決定。日本銀行法中，曾多次提到日本銀行要受主管大臣（只大藏大臣）的監(jiān)督。并規(guī)定，“主管大臣認(rèn)為日本銀行在完成任務(wù)上有特

11、殊必要時，可以命令日本銀行辦理必要業(yè)務(wù)或變更條款或其他必要事項(xiàng)。”這些規(guī)定與前述日本銀行的隸屬關(guān)系是一致的。在獨(dú)立性方面，日本銀行小于德意志聯(lián)邦銀行。2從中央銀行的資本所有權(quán)來看它的發(fā)展趨勢是趨于歸政府所有。目前很多西方國家的中央銀行資本歸國家所有，其中主要是英國，法國（以上兩國的中央銀行都是在第二次世界大戰(zhàn)后收歸國有的）、聯(lián)邦德國、加拿大、澳大利亞、荷蘭、挪威、印度等國。有些國家中央銀行的股本是公私合有的，如日本、比利時、奧地利、墨西哥和土耳其等國。另外一些國家的中央銀行雖然歸政府管轄，但資本仍歸個人所有，如美國和意大利等國。凡允許私人持有中央銀行股份的，一般都對私人股權(quán)規(guī)定一些限制。例如日

12、本銀行的私人持股者只領(lǐng)取一定的紅利，不享有其他的勸。意大利只允許某些銀行和機(jī)關(guān)持有意大利銀行的股票，美國聯(lián)邦儲備銀行的股票只能有會員銀行持有。 中央銀行資本逐漸趨于國有化或?qū)λ饺斯煞菁右試?yán)格的限制主要是出于以下的考慮，即中央銀行主要是為國家政策服務(wù)的，不能允許私人利益在中央銀行中占有任何特殊的地位。3從任命中央銀行的歷史和總裁來看 政府作為中央銀行的唯一的或主要的股東，或甚至在私人全部持有中央銀行股票的情況下，政府一般都擁有任命理事或總裁的權(quán)力。 至于在中央銀行理事會中政府是否派有代表參加或政府代表的全縣有多大，各國則有較大的差異。一般來說，有以下幾種情況：1 在中央銀行中設(shè)有政府代表，對中央

13、銀行政策的制定不過問，如英國、美國、荷蘭、奧地利等國；2 在中央銀行中政府派有代表，大這些代表的發(fā)言權(quán)，投票權(quán)、否決權(quán)以及暫緩執(zhí)行權(quán)，則各有不同。在意大利銀行中，政府代表的權(quán)力較大。在德國聯(lián)邦銀行和日本 銀行中，政府代表只有發(fā)言權(quán)，而無表決權(quán)。4從中央銀行與財政部資金關(guān)系上看很多國家嚴(yán)格限制中央銀行直接向政府提供長期貸款，但又要通過某些方式對政府融資予以支持。如美國財政部籌款只能通過公開市場進(jìn)行，也就是用發(fā)行公債的辦法。如果財政部籌款遇到困難，也只是向聯(lián)邦儲備銀行短期借款，有的其下只有幾天，而且是以財政部發(fā)出的特別庫券作為擔(dān)保。意大利銀行可以向財政部提供短期貸款，但貸款金額不得超過年度預(yù)算支出

14、的14%。法蘭西銀行可以向政府提供無息透支，但有上限而且實(shí)際透支很少。中央銀行與財政的資金往來關(guān)系，是衡量中央銀行相對獨(dú)立性大小的一個重要尺度。5從中央銀行的利潤分配與稅收管理上看中央銀行有著保持相對獨(dú)立性的財務(wù)基礎(chǔ)。中央銀行不是企業(yè)，但它有盈利，不但能夠維持自己的營業(yè)支出和股票分紅，還有一部分剩余上交財政。中央銀行不需要財政撥款，因此減少了政府的制約，這是中央銀行不同于其它政府部門的地方。但是中央銀行不以盈利為目標(biāo)，它的收入扣除必要分配外，全部要上交。這又是它作為政府部門性質(zhì)的體現(xiàn)。各國中央銀行盈利上交的比例都是相當(dāng)高的，如美國高達(dá)80%左右，日本也超過了80%。 中央銀行相對獨(dú)立性是有效執(zhí)

15、行貨幣政策的必要條件，但并不是它的充分條件。也就是說中央銀行有了相對獨(dú)立性，貨幣政策也不一定能夠成功。日本銀行隸屬財政部，但它的貨幣政策被證明是比較成功的，在經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展時期，日本的貨幣政策既促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)增長，其通貨膨脹率也是較低的。貨幣政策的效果如何取決于許多因素，僅有中央銀行的愿望和努力是不夠的。我國中央銀行的相對獨(dú)立性 應(yīng)當(dāng)承認(rèn)，中國人民銀行自1984年專門行使中央銀行職能以來，其獨(dú)立性是在不斷加強(qiáng)、不斷完善的。這一演進(jìn)軌跡和世界性的中央銀行獨(dú)立性加強(qiáng)的潮流是相吻合的。尤其是1995年3月18日第八屆全國人民代表大會第三次會議通過的中華人民共和國中國人民銀行法（以下簡稱人行法）更以立法的形

16、式確立了中國人民銀行在宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控中的法律地位及獨(dú)立性。主要表現(xiàn)在：1.中央銀行相對于財政部具有較大的獨(dú)立性。人民銀行與財政部是各自獨(dú)立、互無隸屬關(guān)系的。表現(xiàn)為：（1）人行法第28條規(guī)定人民銀行不得對財政透支，不得直接認(rèn)購、包銷國債和其他政府債券，從而在立法上防止財政透支；（2）第23條規(guī)定由人民銀行代理國庫，從而排除了財政部利用國庫收支來控制人民銀行的可能性；（3）第37條規(guī)定人民銀行實(shí)行獨(dú)立的財務(wù)管理制度，有助于避免財政通過控制人行經(jīng)費(fèi)從而干預(yù)人民銀行的可能。這些規(guī)定與過去我國“大財政小銀行”、人民銀行成為財政的出納與保管有顯著的不同。2.中央銀行相對于各級政府部門有較大的獨(dú)立性。表現(xiàn)為：

17、（1）明確規(guī)定人民銀行不得向政府部門提供貸款或擔(dān)保；（2）明確規(guī)定人民銀行行使對全國金融機(jī)構(gòu)及其業(yè)務(wù)的監(jiān)督管理權(quán)；（3）人民銀行依法獨(dú)立執(zhí)行貨幣政策、履行職責(zé)、開展業(yè)務(wù)，不受各政府部門干涉。3.中央銀行相對于地方政府有較大的獨(dú)立性。表現(xiàn)為：（1）人行法第7條規(guī)定人民銀行依法獨(dú)立執(zhí)行貨幣政策，履行職責(zé)，開展業(yè)務(wù)，不受地方政府、各級政府部門、社會團(tuán)體和個人的干涉；（2）第12條規(guī)定人民銀行根據(jù)履行職責(zé)（而非行政區(qū)劃）的需要設(shè)置分支機(jī)構(gòu)，并對分支機(jī)構(gòu)實(shí)行集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和管理，分支機(jī)構(gòu)在人民銀行的授權(quán)下開展工作；（3）第29條規(guī)定人民銀行不得向地方政府提供貸款和擔(dān)保。使人民銀行獨(dú)立于地方政府。4.中央銀行相對于國務(wù)院有一定的獨(dú)立性。表現(xiàn)為：（1）人事任免權(quán)，即人民銀行行長的人選，根據(jù)總理提名，由全國人大或其常委會決定，由國家主席任免；（2）貨幣政策制定權(quán)與執(zhí)行權(quán)，人行法第5條規(guī)定人民銀行就年度貨幣供應(yīng)量、利率、匯率和國務(wù)院規(guī)定的其他重要事項(xiàng)作出決定，報國務(wù)院批準(zhǔn)后執(zhí)行，其他事項(xiàng)可先予執(zhí)行