論述中央銀行的獨(dú)立性

1、一、 概述現(xiàn)代中央銀行制度產(chǎn)生于工業(yè)革命時(shí)期的英國(guó)，那時(shí)的英國(guó)是世界上經(jīng)濟(jì)發(fā)展最快的地方。在此之前，世界經(jīng)濟(jì)的問(wèn)題主要集中在戰(zhàn)爭(zhēng)、饑荒和疾病等方面。 但是當(dāng)工業(yè)革命首次在英國(guó)蓬勃發(fā)展時(shí)，它也為英國(guó)帶來(lái)了前所未有的困難。由于新興工廠需要大量資金，銀行將個(gè)人的儲(chǔ)蓄貸給工廠，使得銀行沒(méi)有準(zhǔn)備金來(lái)支付 日常的取款，銀行不得不提高利息吸引存款，以至于存貸款息差縮?。涣硗庥捎诠S經(jīng)營(yíng)的好壞會(huì)給銀行的資金鏈帶來(lái)很大影響，當(dāng)還款困難時(shí)，銀行缺少現(xiàn)金，導(dǎo) 致了倒閉的后果。 在這種情況下，中央銀行應(yīng)運(yùn)而生。當(dāng)銀行出現(xiàn)危機(jī)時(shí)，英格蘭銀行就會(huì)貸款給處在危機(jī)中的銀行。由于大家相信英格蘭銀行不會(huì)倒閉，因此，它的貸款會(huì)幫助

2、商業(yè)銀行渡過(guò)難關(guān)。這種貸款制度帶來(lái)的結(jié)果是：低利率、高資產(chǎn)價(jià)格以及銀行倒閉數(shù)量迅速減少。貨幣本位制的確定和二戰(zhàn)后各國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，使得貨幣政策日益顯示其重要性，中央銀行的獨(dú)立性問(wèn)題相應(yīng)的引起了廣泛的爭(zhēng)論，世界各國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的實(shí)踐表明，中央銀行能否有效地制定和執(zhí)行貨幣政策，保持貨幣穩(wěn)定，在很大程度上取決于中央銀行的獨(dú)立性。“中央銀行獨(dú)立性”是指中央銀行履行自身職責(zé)時(shí)法律賦予或?qū)嶋H擁有的權(quán)力、決策與行動(dòng)的自主程度。 中央銀行的獨(dú)立性比較集中地反映在中央銀行與政府的關(guān)系上，這一關(guān)系包括兩層含義：其一是中央銀行應(yīng)對(duì)政府保持一定的獨(dú)立性。其二是中央銀行對(duì)政府的獨(dú)立性是相對(duì)的。二、獨(dú)立性的介紹權(quán)力方面中央銀行

3、本身的最高權(quán)力機(jī)構(gòu)是理事會(huì)。理事會(huì)的主要成員一般由政府任命，有王室任命的僅有英國(guó)和瑞典。 一般來(lái)說(shuō)，獨(dú)立性較大的總銀行理事會(huì)，政府不另派政府代表參加，如英國(guó)、美國(guó)、德國(guó)、格蘭和瑞典等，在這里中央銀行作為政府的代理人，直接對(duì)國(guó)會(huì)負(fù)責(zé)。獨(dú) 立性不大的總銀行理事會(huì)，如法國(guó)、日本、意大利和加拿大等國(guó)，政府還要派代表參加。這些國(guó)家的中央銀行多半是聽(tīng)命財(cái)政部，尤其是意大利，近似于隸屬財(cái)政部。理事會(huì)的任期不等，美國(guó)最長(zhǎng)，為14年，瑞典最短，為3年，一般為5至6年。理事會(huì)主席一般是中央銀行總裁。政策方面中央銀行的獨(dú)立性還表現(xiàn)在制定政策的方面。除了美國(guó)、德國(guó)中央銀行獨(dú)立性大、有權(quán)制定貨幣政策外， 其他中央銀行處

4、于政策參謀咨詢(xún)地位，幫助政府制定貨幣政策，提供情報(bào)與建議，參與討論并予以貫徹執(zhí)行。在政府與中央銀行意見(jiàn)不一致時(shí)，政府對(duì)中央銀行有權(quán) 干預(yù)。如法國(guó)和意大利，若中央銀行與政府意見(jiàn)不一致；還需要重新進(jìn)行討論，另行提出意見(jiàn)。不過(guò)各國(guó)中央銀行應(yīng)力求與政府（特別是財(cái)政部）保持密切合作，因 為國(guó)家的經(jīng)濟(jì)政策（包括財(cái)政政策）和貨幣政策是不可分割的。過(guò)分的強(qiáng)調(diào)獨(dú)立性，容易與政府關(guān)系不協(xié)調(diào)。但喪失獨(dú)立性，又會(huì)使政府過(guò)多的依賴(lài)銀行，造成過(guò)度財(cái)政發(fā)行。因此，如何保持中央銀行的相對(duì)獨(dú)立性，是一個(gè)十分重要的問(wèn)題。中央銀行獨(dú)立性 中央銀行是一國(guó)金融體系的核心，不論是某家大商業(yè)銀行逐步發(fā)展演變成為中央銀行，比如英國(guó)，還是政府

5、出面直接組建成立中央銀行，比如美聯(lián)儲(chǔ)，都具有“發(fā) 行的銀行”、“銀行的銀行”、“政府的銀行”三個(gè)特性。各個(gè)國(guó)家的中央銀行的產(chǎn)生是為了解決商業(yè)銀行所不能解決的問(wèn)題。中央銀行獨(dú)立性，一般就是指中央銀 行在履行制定與實(shí)施貨幣職能時(shí)的自主性。費(fèi)雪（Fischer）把中央銀行獨(dú)立性劃分為目標(biāo)的獨(dú)立性與手段的獨(dú)立性?xún)蓚€(gè)方面。 四種央行獨(dú)立性模式 美國(guó)模式，直接對(duì)國(guó)會(huì)負(fù)責(zé)，較強(qiáng)的獨(dú)立性。美國(guó)1913年聯(lián)邦儲(chǔ)備法建立的聯(lián)邦儲(chǔ)備系統(tǒng)行使制定貨幣政策和實(shí)施金融監(jiān)管的雙重職能。美聯(lián)儲(chǔ)（FED）實(shí)際擁有不受?chē)?guó)會(huì)約束的自由裁量權(quán)，成為立法、司法、行政之外的“第四部門(mén)”； 英國(guó)模式，名義上隸屬財(cái)政部，相對(duì)獨(dú)立性。盡管法律

6、上英格蘭銀行隸屬于財(cái)政部，但實(shí)踐中財(cái)政部一般尊重英格蘭銀行的決定，英格蘭銀行也主動(dòng)尋求財(cái)政部支持而相互配合。1997年格蘭銀行事實(shí)上的獨(dú)立地位向第一種模式轉(zhuǎn)化； 日本模式，隸屬財(cái)政部，獨(dú)立性較小。大藏大臣對(duì)日本銀行享有業(yè)務(wù)指令權(quán)、監(jiān)督命令權(quán)、官員任命權(quán)以及具體業(yè)務(wù)操作監(jiān)督權(quán)，但是1998年4月日本國(guó)會(huì)通過(guò)了修正日本銀行法以法律形式確認(rèn)中央銀行的獨(dú)立地位，實(shí)現(xiàn)向第一種模式轉(zhuǎn)化； 中國(guó)模式，隸屬于政府，與財(cái)政部并列。中華人民共和國(guó)人民銀行法規(guī)定：“中國(guó)人民銀行是中央銀行，中國(guó)人民銀行在國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)下，制定和實(shí)施貨幣政策，對(duì)金融業(yè)實(shí)施監(jiān)督管理。中國(guó)中央銀行的相對(duì)獨(dú)立性中國(guó)人民銀行法以法律形式明確規(guī)定了

7、中國(guó)人民銀行的法律地位，即“中國(guó)人民銀行是中華人民共和國(guó)的中央銀行”，“中國(guó)人民銀行在國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)下，制定和實(shí)施貨幣政策，對(duì)金融業(yè)實(shí)施監(jiān)督管理”1。這些規(guī)定確立了其具有相對(duì)獨(dú)立性。 1、目標(biāo)獨(dú)立性不強(qiáng)。銀行法第十二條指出：“中國(guó)人民銀行設(shè)立貨幣政策委員會(huì)。貨幣政策委員會(huì)的職責(zé)、組成和工作程序，由國(guó)務(wù)院規(guī)定，報(bào)全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)備案2”。 2、決策獨(dú)立性不強(qiáng)。中國(guó)央行實(shí)施貨幣政策的效果與財(cái)政部、建設(shè)部等部委的經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)政策密切相關(guān)。中國(guó)人民銀行只享有一般貨幣政策事項(xiàng)的決定權(quán)，對(duì)于年度貨幣供應(yīng)量，利率及匯率等重大政策事項(xiàng)只有制定權(quán)和執(zhí)行權(quán)，但是最終決策權(quán)屬于國(guó)務(wù)院。 3、法律獨(dú)立性不強(qiáng)。從世界

8、范圍來(lái)看，凡是把穩(wěn)定幣值作為中央銀行首要的或唯一的目標(biāo)并取得較佳效果的國(guó)家，其央行的法律地位卻比較高。中國(guó)銀行具有雙重性：一方面是國(guó)家機(jī)關(guān)，依法行使管理金融業(yè)的行政職權(quán)；另一方面它擁有資本，可以依法經(jīng)營(yíng)某種業(yè)務(wù)。中國(guó)中央銀行的相對(duì)獨(dú)立性中國(guó)人民銀行法以法律形式明確規(guī)定了中國(guó)人民銀行的法律地位，即“中國(guó)人民銀行是中華人民共和國(guó)的中央銀行”，“中國(guó)人民銀行在國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)下，制定和實(shí)施貨幣政策，對(duì)金融業(yè)實(shí)施監(jiān)督管理”1。這些規(guī)定確立了其具有相對(duì)獨(dú)立性。 1、目標(biāo)獨(dú)立性不強(qiáng)。銀行法第十二條指出：“中國(guó)人民銀行設(shè)立貨幣政策委員會(huì)。貨幣政策委員會(huì)的職責(zé)、組成和工作程序，由國(guó)務(wù)院規(guī)定，報(bào)全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委

9、員會(huì)備案2”。 2、決策獨(dú)立性不強(qiáng)。中國(guó)央行實(shí)施貨幣政策的效果與財(cái)政部、建設(shè)部等部委的經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)政策密切相關(guān)。中國(guó)人民銀行只享有一般貨幣政策事項(xiàng)的決定權(quán)，對(duì)于年度貨幣供應(yīng)量，利率及匯率等重大政策事項(xiàng)只有制定權(quán)和執(zhí)行權(quán)，但是最終決策權(quán)屬于國(guó)務(wù)院。 3、法律獨(dú)立性不強(qiáng)。從世界范圍來(lái)看，凡是把穩(wěn)定幣值作為中央銀行首要的或唯一的目標(biāo)并取得較佳效果的國(guó)家，其央行的法律地位卻比較高。中國(guó)銀行具有雙重性：一方面是國(guó)家機(jī)關(guān)，依法行使管理金融業(yè)的行政職權(quán)；另一方面它擁有資本，可以依法經(jīng)營(yíng)某種業(yè)務(wù)。三、各國(guó)中央銀行相對(duì)獨(dú)立性的比較中央銀行獨(dú)立性大的國(guó)家多設(shè)單一的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，中央銀行就是金融業(yè)的主管部門(mén)。在實(shí)行聯(lián)邦制的

10、國(guó)家，如德國(guó)和美國(guó)，或在中央銀行獨(dú)立性較小的國(guó)家，如意大利、法國(guó)、日本、加拿大和瑞士等，對(duì)金融業(yè)的監(jiān)管機(jī)構(gòu)是多頭的。1從立法方面看：很多西方國(guó)家的中央銀行法都明確賦予中央銀行以法定職責(zé)?；蛸x予中央銀行在制定或執(zhí)行貨幣政策方面享有相當(dāng)?shù)莫?dú)立性。如西德聯(lián)邦銀行法中規(guī)定，“德意志聯(lián)邦銀行為了完成本身使命。必須支持政府的一般經(jīng)濟(jì)政策，在執(zhí)行本法授予的權(quán)勢(shì)，不受政府指示的干涉。”聯(lián)邦銀行發(fā)福語(yǔ)系的中央銀行的權(quán)力是非常廣泛的。再貼現(xiàn)，準(zhǔn)備金政策，公開(kāi)市場(chǎng)政策等方面，聯(lián)邦銀行都可以獨(dú)立的做出決定。日本銀行法中，曾多次提到日本銀行要受主管大臣（只大藏大臣）的監(jiān)督。并規(guī)定，“主管大臣認(rèn)為日本銀行在完成任務(wù)上有特

11、殊必要時(shí)，可以命令日本銀行辦理必要業(yè)務(wù)或變更條款或其他必要事項(xiàng)?！边@些規(guī)定與前述日本銀行的隸屬關(guān)系是一致的。在獨(dú)立性方面，日本銀行小于德意志聯(lián)邦銀行。2從中央銀行的資本所有權(quán)來(lái)看它的發(fā)展趨勢(shì)是趨于歸政府所有。目前很多西方國(guó)家的中央銀行資本歸國(guó)家所有，其中主要是英國(guó)，法國(guó)（以上兩國(guó)的中央銀行都是在第二次世界大戰(zhàn)后收歸國(guó)有的）、聯(lián)邦德國(guó)、加拿大、澳大利亞、荷蘭、挪威、印度等國(guó)。有些國(guó)家中央銀行的股本是公私合有的，如日本、比利時(shí)、奧地利、墨西哥和土耳其等國(guó)。另外一些國(guó)家的中央銀行雖然歸政府管轄，但資本仍歸個(gè)人所有，如美國(guó)和意大利等國(guó)。凡允許私人持有中央銀行股份的，一般都對(duì)私人股權(quán)規(guī)定一些限制。例如日

12、本銀行的私人持股者只領(lǐng)取一定的紅利，不享有其他的勸。意大利只允許某些銀行和機(jī)關(guān)持有意大利銀行的股票，美國(guó)聯(lián)邦儲(chǔ)備銀行的股票只能有會(huì)員銀行持有。 中央銀行資本逐漸趨于國(guó)有化或?qū)λ饺斯煞菁右試?yán)格的限制主要是出于以下的考慮，即中央銀行主要是為國(guó)家政策服務(wù)的，不能允許私人利益在中央銀行中占有任何特殊的地位。3從任命中央銀行的歷史和總裁來(lái)看 政府作為中央銀行的唯一的或主要的股東，或甚至在私人全部持有中央銀行股票的情況下，政府一般都擁有任命理事或總裁的權(quán)力。 至于在中央銀行理事會(huì)中政府是否派有代表參加或政府代表的全縣有多大，各國(guó)則有較大的差異。一般來(lái)說(shuō)，有以下幾種情況：1 在中央銀行中設(shè)有政府代表，對(duì)中央

13、銀行政策的制定不過(guò)問(wèn)，如英國(guó)、美國(guó)、荷蘭、奧地利等國(guó)；2 在中央銀行中政府派有代表，大這些代表的發(fā)言權(quán)，投票權(quán)、否決權(quán)以及暫緩執(zhí)行權(quán)，則各有不同。在意大利銀行中，政府代表的權(quán)力較大。在德國(guó)聯(lián)邦銀行和日本 銀行中，政府代表只有發(fā)言權(quán)，而無(wú)表決權(quán)。4從中央銀行與財(cái)政部資金關(guān)系上看很多國(guó)家嚴(yán)格限制中央銀行直接向政府提供長(zhǎng)期貸款，但又要通過(guò)某些方式對(duì)政府融資予以支持。如美國(guó)財(cái)政部籌款只能通過(guò)公開(kāi)市場(chǎng)進(jìn)行，也就是用發(fā)行公債的辦法。如果財(cái)政部籌款遇到困難，也只是向聯(lián)邦儲(chǔ)備銀行短期借款，有的其下只有幾天，而且是以財(cái)政部發(fā)出的特別庫(kù)券作為擔(dān)保。意大利銀行可以向財(cái)政部提供短期貸款，但貸款金額不得超過(guò)年度預(yù)算支出

14、的14%。法蘭西銀行可以向政府提供無(wú)息透支，但有上限而且實(shí)際透支很少。中央銀行與財(cái)政的資金往來(lái)關(guān)系，是衡量中央銀行相對(duì)獨(dú)立性大小的一個(gè)重要尺度。5從中央銀行的利潤(rùn)分配與稅收管理上看中央銀行有著保持相對(duì)獨(dú)立性的財(cái)務(wù)基礎(chǔ)。中央銀行不是企業(yè)，但它有盈利，不但能夠維持自己的營(yíng)業(yè)支出和股票分紅，還有一部分剩余上交財(cái)政。中央銀行不需要財(cái)政撥款，因此減少了政府的制約，這是中央銀行不同于其它政府部門(mén)的地方。但是中央銀行不以盈利為目標(biāo)，它的收入扣除必要分配外，全部要上交。這又是它作為政府部門(mén)性質(zhì)的體現(xiàn)。各國(guó)中央銀行盈利上交的比例都是相當(dāng)高的，如美國(guó)高達(dá)80%左右，日本也超過(guò)了80%。 中央銀行相對(duì)獨(dú)立性是有效執(zhí)

15、行貨幣政策的必要條件，但并不是它的充分條件。也就是說(shuō)中央銀行有了相對(duì)獨(dú)立性，貨幣政策也不一定能夠成功。日本銀行隸屬財(cái)政部，但它的貨幣政策被證明是比較成功的，在經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展時(shí)期，日本的貨幣政策既促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，其通貨膨脹率也是較低的。貨幣政策的效果如何取決于許多因素，僅有中央銀行的愿望和努力是不夠的。我國(guó)中央銀行的相對(duì)獨(dú)立性 應(yīng)當(dāng)承認(rèn)，中國(guó)人民銀行自1984年專(zhuān)門(mén)行使中央銀行職能以來(lái)，其獨(dú)立性是在不斷加強(qiáng)、不斷完善的。這一演進(jìn)軌跡和世界性的中央銀行獨(dú)立性加強(qiáng)的潮流是相吻合的。尤其是1995年3月18日第八屆全國(guó)人民代表大會(huì)第三次會(huì)議通過(guò)的中華人民共和國(guó)中國(guó)人民銀行法（以下簡(jiǎn)稱(chēng)人行法）更以立法的形

16、式確立了中國(guó)人民銀行在宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控中的法律地位及獨(dú)立性。主要表現(xiàn)在：1.中央銀行相對(duì)于財(cái)政部具有較大的獨(dú)立性。人民銀行與財(cái)政部是各自獨(dú)立、互無(wú)隸屬關(guān)系的。表現(xiàn)為：（1）人行法第28條規(guī)定人民銀行不得對(duì)財(cái)政透支，不得直接認(rèn)購(gòu)、包銷(xiāo)國(guó)債和其他政府債券，從而在立法上防止財(cái)政透支；（2）第23條規(guī)定由人民銀行代理國(guó)庫(kù)，從而排除了財(cái)政部利用國(guó)庫(kù)收支來(lái)控制人民銀行的可能性；（3）第37條規(guī)定人民銀行實(shí)行獨(dú)立的財(cái)務(wù)管理制度，有助于避免財(cái)政通過(guò)控制人行經(jīng)費(fèi)從而干預(yù)人民銀行的可能。這些規(guī)定與過(guò)去我國(guó)“大財(cái)政小銀行”、人民銀行成為財(cái)政的出納與保管有顯著的不同。2.中央銀行相對(duì)于各級(jí)政府部門(mén)有較大的獨(dú)立性。表現(xiàn)為：

17、（1）明確規(guī)定人民銀行不得向政府部門(mén)提供貸款或擔(dān)保；（2）明確規(guī)定人民銀行行使對(duì)全國(guó)金融機(jī)構(gòu)及其業(yè)務(wù)的監(jiān)督管理權(quán)；（3）人民銀行依法獨(dú)立執(zhí)行貨幣政策、履行職責(zé)、開(kāi)展業(yè)務(wù)，不受各政府部門(mén)干涉。3.中央銀行相對(duì)于地方政府有較大的獨(dú)立性。表現(xiàn)為：（1）人行法第7條規(guī)定人民銀行依法獨(dú)立執(zhí)行貨幣政策，履行職責(zé)，開(kāi)展業(yè)務(wù)，不受地方政府、各級(jí)政府部門(mén)、社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人的干涉；（2）第12條規(guī)定人民銀行根據(jù)履行職責(zé)（而非行政區(qū)劃）的需要設(shè)置分支機(jī)構(gòu)，并對(duì)分支機(jī)構(gòu)實(shí)行集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和管理，分支機(jī)構(gòu)在人民銀行的授權(quán)下開(kāi)展工作；（3）第29條規(guī)定人民銀行不得向地方政府提供貸款和擔(dān)保。使人民銀行獨(dú)立于地方政府。4.中央銀行相對(duì)于國(guó)務(wù)院有一定的獨(dú)立性。表現(xiàn)為：（1）人事任免權(quán)，即人民銀行行長(zhǎng)的人選，根據(jù)總理提名，由全國(guó)人大或其常委會(huì)決定，由國(guó)家主席任免；（2）貨幣政策制定權(quán)與執(zhí)行權(quán)，人行法第5條規(guī)定人民銀行就年度貨幣供應(yīng)量、利率、匯率和國(guó)務(wù)院規(guī)定的其他重要事項(xiàng)作出決定，報(bào)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)后執(zhí)行，其他事項(xiàng)可先予執(zhí)行