淺析城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目中兩種融資模式

1、淺析城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目中兩種融資模式摘要： 政府購買服務(wù)融資模式與 PPP模式是城市基礎(chǔ) 設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)的主要融資模式。本文對政府購買服務(wù)融資模 式與 PPP模式的 ?F 實(shí)背景、基本內(nèi)涵、基本結(jié)構(gòu)進(jìn)行闡述， 進(jìn)一步分析各自存在的局限性和適應(yīng)性，為各地政府在城市 基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)中選擇適應(yīng)的融資模式提供思路。關(guān)鍵詞：城市基礎(chǔ)設(shè)施；政府購買服務(wù)；PPP 模式中圖分類號： F294 文獻(xiàn)識別碼： A 文章編號： 1001-828X （2017）009-00-03Analysis of two financing modes in urban infrastructure projectsZhou Ch

2、ang ， Yu Jian-pingChongqing Land Group Co. ， Ltd. ， Chongqing ， 401121Abstract ： The government procurement service financing mode and PPP mode are the main investment and financing mode of urban infrastructure projects. In this study ， the reality background ， the basic connotation and the basic st

3、ructure of the government procurement service financing model and the PPP model are elaborated. The limitations and adaptabilities of the two models are further analyzed. This study will providesome ideas for local governments to choose the appropriate investment and financing mode in the constructi

4、ons of urban infrastructure projects.Keywords ： urban infrastructure ； government procurement service ； PPP model引言 城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)多為政府行為，隨著市場經(jīng)濟(jì)的 逐步活躍，國家的簡政放權(quán)，資金來源由最初的中央財(cái)政全 額撥款逐步轉(zhuǎn)變?yōu)橐缘胤秸?cái)政撥款為主，地方政府土地 出讓收入成為城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)的主要資金來源1 。城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)所需資金的特點(diǎn)表現(xiàn)為墊付資金量大、 投入集中、回收期長，地方政府為城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)承 擔(dān)巨額債務(wù)。在經(jīng)濟(jì)形勢新常態(tài)下，我國財(cái)政收入進(jìn)入

5、低速 增長期 2 ，為穩(wěn)步推進(jìn)城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)，地方政府需 轉(zhuǎn)變原有傳統(tǒng)融資模式，探索新的融資模式和渠道，利用社 會(huì)力量，加大政府購買服務(wù)和 PPP 融資力度。本文將對城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)中推廣的政府購買服 務(wù)融資模式和 PPP 模式進(jìn)行對比分析， 闡明兩種融資模式的 現(xiàn)實(shí)背景、基本內(nèi)涵、基本結(jié)構(gòu)，進(jìn)一步分析各自存在的局 限性和適應(yīng)性，以期為城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)的融資模式提 供借鑒。、政府購買服務(wù)融資模式和 PPP 模式的現(xiàn)實(shí)背景黨的十八屆三中全會(huì)指出，完善和發(fā)展中國特色社會(huì)主 義制度，深化經(jīng)濟(jì)體質(zhì)改革，切實(shí)轉(zhuǎn)變政府職能，深化行政 體制改革，創(chuàng)新行政管理方式。 國務(wù)院辦公廳關(guān)于政府向 社會(huì)

6、力量購買服務(wù)的指導(dǎo)意見國辦發(fā) 201396 號）明確要 求在公共服務(wù)領(lǐng)域更多利用社會(huì)力量，加大政府購買服務(wù)力 度，“十二五”時(shí)期，政府向社會(huì)力量購買服務(wù)工作在各地 逐步推開，統(tǒng)一有效的購買服務(wù)平臺和機(jī)制初步形成，相關(guān) 制度法規(guī)建設(shè)取得明顯進(jìn)展。根據(jù)黨的十八屆三中全會(huì)有關(guān) 精神和國辦發(fā) 201396 號文的部署，制定了政府購買服務(wù) 管理辦法暫行） 財(cái)綜 201496 號），確定了政府購買服務(wù)應(yīng) 遵循的基本原則，明確了購買主體和承接主體，政府購買服 務(wù)的內(nèi)容及指導(dǎo)目錄，購買方式和程序，預(yù)算及財(cái)務(wù)管理等 相關(guān)內(nèi)容 3 。國務(wù)院關(guān)于創(chuàng)新重點(diǎn)領(lǐng)域投融資機(jī)制鼓勵(lì)社會(huì)投資的 指導(dǎo)意見國發(fā) 201460 號）

7、中指出，在基礎(chǔ)設(shè)施等重點(diǎn)領(lǐng) 域創(chuàng)新投融資機(jī)制，充分發(fā)揮社會(huì)資本特別是民間資本的積 極作用， 關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式有關(guān)問 題的通知財(cái)金 201476 號）要求運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作 模式 Public-PrivatePartnership ， PPP），立足國內(nèi)實(shí)踐，借鑒 國際成功經(jīng)驗(yàn)，積極穩(wěn)妥做好項(xiàng)目示范工作，盡快形成有利 于促進(jìn) PPP 發(fā)展的制度體系。 中共中央國務(wù)院關(guān)于深化投 融資體制改革的意見 中發(fā) 201618 號）指出創(chuàng)新融資機(jī)制，暢通投資項(xiàng)目融資渠道，建立健全政銀企社合作對接機(jī)制， 搭建信息共享、資金對接平臺，協(xié)調(diào)金融機(jī)構(gòu)加大對重大工 程的支持力度。綜上，政府購買服

8、務(wù)融資模式和PPP模式將在城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)中扮演著越來越重要的作用。二、政府購買服務(wù)融資模式和 PPP 模式的基本內(nèi)涵 政府購買服務(wù)方式融資的銀企合作新模式，是指金融機(jī) 構(gòu)為支持政府和社會(huì)資本合作，為項(xiàng)目提供較長期限、差別 化的優(yōu)惠利率貸款，政府財(cái)政支出的政府購買服務(wù)的資金作 為貸款項(xiàng)目的還款來源的融資模式。政府購買服務(wù)所需資 金，應(yīng)當(dāng)在既有財(cái)政預(yù)算中統(tǒng)籌安排，建立跨年度財(cái)政預(yù)算 體系、實(shí)現(xiàn)財(cái)政預(yù)算中長期規(guī)劃管理，為政府購買服務(wù)方式 融資的銀企合作新模式提供保障。PPPpublic private partnerships ）被譯為政府和社會(huì)資本合 作。加拿大國家委員會(huì)將 PPP定義為了滿

9、足私人與公共需求， 實(shí)現(xiàn)公共資源分配、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)和利益共享機(jī)制，私人部門和 公共部門之間的一種經(jīng)營合作模式 4 。美國將 PPP定義為兼 具外包和私有化特點(diǎn)的公共產(chǎn)品的提供方式，私人資源設(shè) 計(jì)、投資、建設(shè)、經(jīng)營和維護(hù)公共項(xiàng)目，滿足公共需求5 。國家發(fā)展改革委關(guān)于開展政府和社會(huì)資本合作的指導(dǎo)意 見發(fā)改投資 20142724 號文件）指出，政府和社會(huì)資本合 作 PPP）模式是指政府為增強(qiáng)公共產(chǎn)品和服務(wù)供給能力、提 高供給效率，通過特許經(jīng)營、購買服務(wù)、股權(quán)合作等方式， 與社會(huì)資本建立的利益共享、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)及長期合作關(guān)系。葉 曉?d 等6認(rèn)為 PPP是為了實(shí)現(xiàn)公共項(xiàng)目的公共效益，私人 部門和公共部門建立了

10、項(xiàng)目全生命期合作伙伴的契約關(guān)系。 程哲等 7 認(rèn)為 PPP 是企業(yè)獲得政府的特許經(jīng)營權(quán)，由企業(yè) 提供傳統(tǒng)上由政府負(fù)責(zé)的基礎(chǔ)設(shè)施、公用事業(yè)的建設(shè)與服務(wù) 的方式。 財(cái)政部關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合 作模式有關(guān)問題的通知財(cái)金 201476 號）指出，政府和社 會(huì)資本合作模式的實(shí)質(zhì)是政府購買服務(wù)，要求從以往單一年 度的預(yù)算收支管理，逐步轉(zhuǎn)向中長期財(cái)政規(guī)劃，這與深化財(cái) 稅體制改革的方向和目標(biāo)高度一致。即政府購買服務(wù)應(yīng)該包 含 PPP，其內(nèi)涵和外延較 PPP 項(xiàng)目更為廣泛。三、政府購買服務(wù)融資模式和 PPP 模式的基本結(jié)構(gòu)1. 政府購買服務(wù)模式 政府購買服務(wù)方式融資流程主要操作分為以下步驟：第 一，確定

11、政府購買的服務(wù)已納入政府采購目錄；第二，確定 采購主體，由市人民政府、財(cái)政部門、國土或住房城鄉(xiāng)建設(shè) 部門自身或者委托相關(guān)部門作為城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)服務(wù)的 采購主體； 第三， 確定承接主體。 由采購主體通過公開招標(biāo)、 競爭性談判、單一來源采購等招標(biāo)流程后確定城市基礎(chǔ)設(shè)施 建設(shè)服務(wù)承接主體；第四，簽署政府購買服務(wù)合同。采購主 體與承接主體簽訂政府購買服務(wù)協(xié)議， 確定服務(wù)內(nèi)容、 期限、 資金安排等；第五，評級授信。銀行根據(jù)項(xiàng)目可行性研究報(bào)告、城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方案以及借款人財(cái)務(wù)狀況等進(jìn)行評級 授信，確定貸款信用結(jié)構(gòu)、 還款來源、 金額、 期限和利率等； 第六，簽訂融資合同。承接主體以政府購買服務(wù)協(xié)議權(quán)

12、益向銀行提供質(zhì)押擔(dān)?；蚪ǔ珊笮纬傻馁Y產(chǎn)抵押擔(dān)保進(jìn)行 融資貸款，銀行與承接主體簽訂項(xiàng)目融資合同；第七，貸款 發(fā)放和還本付息。按照合同約定條件發(fā)放首筆貸款，同時(shí)按 照約定還本付息，還款資金來源是已將簽署的政府購買協(xié)議 納入未來年度財(cái)政預(yù)算 3 。政府購買服務(wù)模式的基本結(jié)構(gòu)如 圖 1 所示：2. PPP模式項(xiàng)目公司是 PPP 模式的核心單位， 以特許經(jīng)營公司的形 式建立，。項(xiàng)目公司直接對項(xiàng)目進(jìn)行經(jīng)營和管理，是 PPP 管 理模式的主體。 PPP 模式經(jīng)營模式如下：第一，政府公共部 門通過 PPP 合同授權(quán)，形成項(xiàng)目公司，政府公共部門履行其 監(jiān)管職能；第二，民營部門通過股權(quán)或合作協(xié)議成為項(xiàng)目公 司的直

13、接投資者；第三，項(xiàng)目公司向金融機(jī)構(gòu)融資，取得建 設(shè)資金，還款責(zé)任為項(xiàng)目公司，不納入政府債務(wù)，一般是為 中長期貸款；第四，項(xiàng)目公司一般通過公開招標(biāo)方式確定城 市基礎(chǔ)設(shè)施的承建單位，項(xiàng)目公司對項(xiàng)目建設(shè)的工程質(zhì)量和 安全負(fù)責(zé)；第五，項(xiàng)目公司一般通過公開招標(biāo)方式選擇城市 基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的經(jīng)營承包商，委托經(jīng)營承包商對城市基礎(chǔ)設(shè) 施項(xiàng)目進(jìn)行專業(yè)日常運(yùn)營和管理 8 。PPP模式的基本結(jié)構(gòu)如圖 2 所示：四、政府購買服務(wù)融資模式和 PPP 模式的比較分析1.資金需求方面 政府購買服務(wù)融資模式下的項(xiàng)目建設(shè)總體成本較低，有 利于節(jié)約財(cái)政資金，運(yùn)營期財(cái)政壓力較小，但是建設(shè)期投資 較大，政府財(cái)政近期壓力較大。而 PPP

14、 模式下政府在項(xiàng)目建 設(shè)期投資較小，可緩解近期財(cái)政壓力，有利于加快項(xiàng)目的啟 動(dòng)速度，但是項(xiàng)目建設(shè)總體成本較高，財(cái)政資金支出較多， 運(yùn)營期財(cái)政壓力大 9 。2.可行性方面采用 PPP 模式符合國家投融資體制改革的相關(guān)要求， 項(xiàng) 目公司債務(wù)不會(huì)認(rèn)定為政府債務(wù)，政府不承擔(dān)貸款融資擔(dān) 保。而政府購買服務(wù)融資模式在政府購買服務(wù)范圍、承接主 體確定、承接主體債務(wù)界定等方面仍存在一定的制度不確定 性，仍需完善相關(guān)制度。首先，城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目是否被納 入政府購買服務(wù)采購目錄。其次，能否采用競爭性磋商或單 一來源等方式確定平臺公司作為服務(wù)商需進(jìn)行合規(guī)性界定。 第三，平臺公司政府購買服務(wù)協(xié)議下的各種權(quán)益作為質(zhì)押進(jìn)

15、 行融資易被認(rèn)定為政府債務(wù)，仍需深入探討。3. 項(xiàng)目管控方面 政府購買服務(wù)融資模式下的建設(shè)項(xiàng)目所有權(quán)為國有企 業(yè)，公司結(jié)構(gòu)簡單，項(xiàng)目操作順暢，政府管控力度強(qiáng)，有利于項(xiàng)目質(zhì)量、工期、造價(jià)和安全等方面的控制。而PPP 模式的股權(quán)結(jié)構(gòu)復(fù)雜， 溝通協(xié)調(diào)效率較低， 且前期工作內(nèi)容較多， 程序繁雜，所需時(shí)間長，影響項(xiàng)目開工的時(shí)間要求，由社會(huì) 投資人主導(dǎo)項(xiàng)目工程建設(shè)，政府管控力度較弱，不利于項(xiàng)目 管理和降低造價(jià)。4. 適應(yīng)性方面 兩種投融資模式在資金需求、可行性和項(xiàng)目管控等方面 各有特點(diǎn)，城市基 ?A 設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)在選擇投融資模式時(shí)應(yīng)根 據(jù)本市財(cái)政能力和國有企業(yè)的建設(shè)運(yùn)營能力等情況選擇適 合的投融資模式，從

16、而經(jīng)濟(jì)高效的完成城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建 設(shè)。如果近期政府財(cái)政狀況良好，財(cái)政承受能力可滿足建設(shè) 期資本金和運(yùn)營初期還本付息的資金需求，市場中擁有實(shí)力 較強(qiáng)的城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和運(yùn)營的國有企業(yè)，且時(shí)間緊迫， 建議在城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)中選擇政府購買服務(wù)融資模 式。如果近期財(cái)政承受能力難以滿足較高的建設(shè)期資本金和 運(yùn)營初期還本付息的資金需求，市場中城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和 運(yùn)營的國有企業(yè)實(shí)力薄弱，無法獨(dú)立完成工作或達(dá)到預(yù)定標(biāo) 準(zhǔn)，且時(shí)間充裕，建議在城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)中選擇 PPP 模式。五、結(jié)語 綜上所述，在嚴(yán)控地方政府債務(wù)的政策背景下，改革創(chuàng) 新融資新路徑勢在必行，且城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目墊付資金量 大、投入集中

17、、回收期長等特點(diǎn)，政府購買服務(wù)融資模式與 PPP模式成為城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)的主要投融資模式，但 各自都存在一定的局限性和適應(yīng)性，各地政府應(yīng)根據(jù)自身的 財(cái)政狀況、建設(shè)實(shí)力等因素合理選取相適應(yīng)的投融資模式。參考文獻(xiàn)：1 艾世攀，王卓甫，丁繼勇 .城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目 “PPP+P2G”融資模式研究 J. 工程研究，2016，8（3）：342-349.2 樓繼偉 .深化財(cái)稅體制改革 M. 人民出版社， 2015.3 王偉林 .開發(fā)性金融政府購買服務(wù)在土地整治融資中的研究 J. 時(shí)代金融旬刊， 2016（ 11）：317-319.4 Allan R J. PPP ： a review of literature and practiceC /Saskatchewan Institute of Public Policy Public PolicyPaper ， 1999.5 The National Council for PPP ， USA. For the good of the people： using PPP to meet America's essential needsR. 2002.6 葉曉 ?d，徐春梅 .我國公共項(xiàng)目公私合作（