對城市規(guī)劃法若干問題的反思

1、對城市規(guī)劃法若干問題的反思中華人民共和國城市規(guī)劃法（以下簡稱城市規(guī)劃法）1989年制定、 1990年實施以來，對規(guī)范城市規(guī)劃的制定和進行城市建設，促進城市的經濟和 社會發(fā)展，發(fā)揮了重要的作用。經過 10多年來城鄉(xiāng)建設實踐的發(fā)展，特別是城 鎮(zhèn)化的發(fā)展，近年來修改城市規(guī)劃法或另新制定城鄉(xiāng)規(guī)劃法的呼聲日高， 卻始終無法啟動修法程序，雖然對城市或城鄉(xiāng)規(guī)劃工作來說不無遺憾， 但這又促 使我們對城市規(guī)劃法本身和規(guī)劃法實施中的問題進行更深層次的反思。筆者根據自己在政府法制部門和規(guī)劃管理部門從事行政立法及執(zhí)法工作10余年的體會，嘗試對城市規(guī)劃法有關一些法律問題進行分析并提出立法及相關措施的建議。一、憲法視角看

2、城市規(guī)劃法城市規(guī)劃特別是城市總體規(guī)劃必然在很大程度上要涉及到相應地方的人大、 政府權力和公民社會經濟權利的配置， 因此，從憲法的角度看，以城市規(guī)劃的制 定和實施作為規(guī)范對象的城市規(guī)劃法無疑應該屬于重要的基本法律但是由于立法較早，城市規(guī)劃法沒有象其他一些重要立法如土地管理法、行政 處罰法、行政復議法、國家賠償法、行政訴訟法等法律那樣直接在法律 文本第一條載明“根據憲法，制定本法”的規(guī)定，而僅僅是規(guī)定“為了確定城市 的規(guī)模和發(fā)展方向，實現城市的經濟和社會發(fā)展目標，合理制定城市規(guī)劃和進行 城市建設，適應社會主義現代化建設的需要，制定本法”。憲法視角的欠缺，直接導致城市規(guī)劃法在規(guī)劃編制、審批等重要問題

3、上 對權利配置的規(guī)定與憲法精神不相符合。 例如，城市規(guī)劃法第21條第6款規(guī) 定，城市人民政府（和縣人民政府）在向上級人民政府報請審批城市總體規(guī)劃前， 須經同級人民代表大會或其常務委員會審查同意。 這種審查同意在法律上屬于咨 詢性的？監(jiān)督性的？還是議決性的？從憲法的角度來分析就會發(fā)現存在嚴重問 題。如果將這種審查同意理解為咨詢性，顯然顛倒了權力機關與行政機關的關 系：不能將咨詢僅僅理解為對人大或其常委會知照性的客氣和尊重。如果僅僅理解為客氣和尊重的話，同樣需要尊重甚至說更需要尊重的還有作為當地主人的人 民群眾和人民群眾參加或組成的其他單位、組織和團體。如果理解為監(jiān)督性，雖然符合本級權力機關與行政

4、機關關系的性質， 但是此 時的監(jiān)督沒有實質性意義，因為此時作為監(jiān)督對象的政府并不具有“確定”城市規(guī)劃的真實權力，作為監(jiān)督內容的城市總體規(guī)劃也只是一個形式上的半成品， 真 正需要監(jiān)督的對象和內容乃是上級政府和上級政府審定的城市總體規(guī)劃，但下級別地方的人大及其常委會顯然不可能再對上級別的政府進行任何形式和意義的 監(jiān)督了。如果理解為議決性的，那么，（1）當上級政府不同意總體規(guī)劃方案或對總體 規(guī)劃方案提出修改意見時，應退回下級政府重做或修改完善后再交由該同級人大 或其常委會重新審查。事實上很少也很難這樣做。（2）人大或其常委會議決的事 項要由行政機關來審查和審批（盡管是上級，但不是人大的上級），這不符

5、合憲法對權力機關和行政機關權力和職責分配原則：憲法只有規(guī)定權力機關對行政機 關的決定事項有權審查，沒有反過來規(guī)定行政機關審查權力機關。在憲法觀念上，制定法律應該根據“母法”憲法， 這是毫無疑問的。這在當 今法律界屬于常識和共識，不過對于沒有一定法律專業(yè)素養(yǎng)的一般人多數未必會 有這種觀念。明示根據憲法來制定法律，突出憲法“母法”的地位，彰顯法律與 憲法的“子法”與“母法”的關系，有利于引導人們包括執(zhí)法者本身自覺地以憲 法為標準對法律和執(zhí)法行為進行評價，養(yǎng)成尊崇憲法的觀念。所以，筆者建議， 在今后的立法上需根據憲法的精神重新理清權力機關、行政機關、公民或公眾三者之間的權力或權利關系，并在立法依據上

6、直接地載明“根據憲法制定本法”的 字樣。二、城市規(guī)劃法的功能城市規(guī)劃法在法的功能定位上的最大缺陷是混淆了城市規(guī)劃功能與城市 規(guī)劃法的功能。這是一個粗看不顯眼但卻很致命的問題。城市規(guī)劃法第一條規(guī)定：為了確定城市的規(guī)模和發(fā)展方向，實現城市的 經濟和社會發(fā)展目標，合理制定城市規(guī)劃和進行城市建設， 適應社會主義現代化 建設的需要，制定本法。立法賦予了城市規(guī)劃法計劃經濟法（現在稱宏觀經 濟調控法）的功能.實踐中這一功能在規(guī)劃法實施過程中的作用并不顯著。確定 城市的規(guī)模和發(fā)展方向，是城市規(guī)劃特別是城市總體規(guī)劃的功能，屬于規(guī)劃編制、 制定上決策范疇要解決的問題。這不是法的功能要解決、能解決的問題。實際上，

7、城市規(guī)劃法的功能是為制定城市規(guī)劃的參與者提供一些原則和規(guī)則（有些規(guī)則是強制性的，有些規(guī)則是非強制性的），同時為已制定的城市規(guī)劃的實施提供法律 上的保障手段，屬于為決策和執(zhí)行決策服務的范疇。能不能合理地確定城市的規(guī) 模和發(fā)展方向，完全取決于制定規(guī)劃的參與者之間的力量對比，并不取決于規(guī)劃法。這正如比賽規(guī)則只能規(guī)范參賽人員的行為， 不能規(guī)定出比賽的結果。規(guī)劃的 制定在程序上有規(guī)劃法的軌跡，但實質過程乃是規(guī)劃法以外的搏弈。規(guī)劃法本質 上不具有確定城市的規(guī)模和發(fā)展方向的功能?；谕瑯拥牡览?，各種具體的城市規(guī)劃的確定也不是規(guī)劃法的功能。在各種不同形式的政府主導或遵從的經濟目標 和發(fā)展目標面前，根本不能指望

8、城市規(guī)劃法可以發(fā)揮宏觀經濟調控法的功能，也不可能以規(guī)劃法去決定、改變或者阻止某個項目的形成和實施。城市規(guī)劃法的立法定位偏差還在于過分偏重行政管理法的色彩，比較傾向于維護行政權力，對政府或政府部門的可操作性的制約和對公眾及作為行政管 理相對人的公民、法人和其他組織的保護性規(guī)定非常薄弱。應該說城市規(guī)劃法 立法的時期偏重于維護行政權力是符合當時現實需要的，后來其他許多以行政部門為執(zhí)法主體的法律也是這種立法取向，這本來沒有錯。但是城市規(guī)劃法不 同于其他立法的地方在于，由于規(guī)劃與規(guī)劃法功能的混淆，使法律的實施者執(zhí)行 者假定了維護城市規(guī)劃法就是維護城市規(guī)劃，維護城市規(guī)劃是維護城市規(guī)劃法的 經濟目標。這導致

9、在城市或城鄉(xiāng)規(guī)劃建設中地方政治強力以經濟目標為唯一“合 法性”宣告，取代了以規(guī)劃和規(guī)劃法對項目建設的合法性評價， 以至于在規(guī)劃制 定和實施中隨意性較大的問題沒有辦法從法律上有效減少、防止和糾正，引發(fā)各種社會矛盾和問題，有些矛盾和問題已經影響到社會的穩(wěn)定， 從根本上動搖了人 們對城市規(guī)劃法律乃至其他法律的基本信仰。由于混淆了規(guī)劃功能與規(guī)劃法功能，城市規(guī)劃法實施、執(zhí)行部門在反思 規(guī)劃法實施中的問題時往往不是從法律的角度去尋找對策， 而是從規(guī)劃法的經濟 功能（實質是規(guī)劃的經濟功能）上去尋找對策。這種思路的對策結果必然是要提 出涉及土地資源管理、經濟管理等部門權力向規(guī)劃管理部門調整的措施。這種角 度顯

10、得非常狹隘，在操作實務上也極大地增加了修法啟動和被認可的難度。區(qū)分規(guī)劃與規(guī)劃法的功能，有利于從根本上走出修法的認識誤區(qū)， 增強修法的可行性 與科學性。修法涉及的各方面必須充分認識到， 城市規(guī)劃編制的原則、程序在法 律上的修改完善，僅僅是為更科學地制定城市規(guī)劃提供更好的程序法上的保障而 已，并非必然地意味著規(guī)劃行政主管部門能獲得或者會失去更多的行政權力（這一點結合城市規(guī)劃編制權、審批權、公布權的配置問題來觀察會看得更透徹）。三、城市規(guī)劃的編制權、審批權和公布權城市規(guī)劃的制定是城市規(guī)劃法規(guī)定的最重要的內容。城市規(guī)劃的制定除 了一些原則性和技術性的要求以外，主要涉及城市規(guī)劃的編制權、審批權和公布 權

11、的問題。這是城市規(guī)劃的三大基本權力。三大權力的配置當中還要相應地涉及 到人大或其常委會的法律職能的定位問題。城市規(guī)劃法第12條規(guī)定，城市人民政府負責組織編制城市規(guī)劃。第 21 條第7款規(guī)定，城市分區(qū)規(guī)劃由城市人民政府審批， 第8款規(guī)定，城市詳細規(guī)劃 由城市人民政府審批；編制分區(qū)規(guī)劃的城市的詳細規(guī)劃， 除重要的詳細規(guī)劃由城 市人民政府審批外，由城市人民政府規(guī)劃行政主管部門審批。第28條規(guī)定，城市規(guī)劃經批準后，城市人民政府應當公布。對照這些規(guī)定之后會發(fā)現兩個問題： 一是城市分區(qū)規(guī)劃、未編制分區(qū)規(guī)劃的城市詳細規(guī)劃、 已編制分區(qū)規(guī)劃的重要的 詳細規(guī)劃，由城市人民政府自己編制自己審批自己公布。 二是已經

12、編制分區(qū)規(guī)劃 的城市的詳細規(guī)劃（除重要的詳細規(guī)劃由城市人民政府審批外），由城市人民政府編制，由城市規(guī)劃行政主管部門審批：上級編制下級審批上級公布！這兩個問題的存在反映了規(guī)劃編制權、審批權和公布權設置和配置上的不科 學。既然法律上把規(guī)劃編制權、審批權和公布權分別做出規(guī)定， 邏輯上說三種權 力之間就必然要有分工，有制約，否則完全可以統(tǒng)一規(guī)定為城市人民政府對城市 規(guī)劃的“決定權”。所以，不應該做出導致城市人民政府可以自己審批自己編制 的規(guī)劃，自己編制規(guī)劃由下級審批的規(guī)定來：“任何個人都不能做對自己案件的 裁判者”是一條最基本的法治原則； 而下級審批上級編制的規(guī)劃，哪怕是授權審 批，也是不符合法理，不

13、符合政治倫理的。產生這些問題的原因可能在于對規(guī)劃編制權的誤解，沒有把城市人民政府負 責組織規(guī)劃編制看成是政府的編制權，而是把具體組織規(guī)劃編制的規(guī)劃行政主管 部門作為規(guī)劃編制部門，甚至把具體做“編制”事務任務的規(guī)劃設計單位也視為 規(guī)劃編制部門。正確的理解是，法律規(guī)定城市人民政府負責組織編制城市規(guī)劃， 就應該認定規(guī)劃編制權屬于城市人民政府， 這是公權力，也是城市人民政府的職 責，不能在法律規(guī)定之外轉給其他的主體。城市規(guī)劃行政主管部門受城市政府指 派或委托具體組織規(guī)劃編制工作，不能據此認為是擁有規(guī)劃編制權。規(guī)劃設計部 門受委托進行具體的“編制”屬于技術性、服務性活動，屬于民事性質的，更不能視為是公權

14、力性質的規(guī)劃編制權。認清規(guī)劃編制權的公權力性質和權力歸屬的主體，不僅說明從政府行政權力 方面重新科學配置規(guī)劃編制權、審批權和公布權的必要性，同時說明在城市規(guī)劃 制定問題上給城市的地方人大或其常委會配置符合權力機關性質的議決性和（或）監(jiān)督性的職權不僅必要而且也是合適的。筆者建議在立法上作如下安排：1、總體規(guī)劃屬于上級（或者直至中央）政府審批決定的，仍由城市人民政府組織編制，可以不作規(guī)劃上報前由城市人大或其常委會審查同意的規(guī)定（其相關意見的吸收可以在聽證程序中解決）。2、分區(qū)規(guī)劃由城市人民政府組織編制，由人大或其常委會審查批準。這與 憲法第99條、104條規(guī)定的人大及其常委會對重大計劃、事項的決定

15、權范圍相 銜接。3、詳細規(guī)劃已屬比較具體的業(yè)務工作，事務性比較強，可以規(guī)定由規(guī)劃行政主管部門組織編制，城市人民政府審批，報人大常委會備案。但未做分區(qū)規(guī)劃 的，重要的詳細規(guī)劃仍須由城市人民政府提請人大或其常委會審查批準。4、城市規(guī)劃經批準后均由城市人民政府公布。未經批準和公布的規(guī)劃不得 實施（統(tǒng)一由城市人民政府公布，有利于強化政府受約束的意識，也方便社會查 閱和監(jiān)督）。城市人民政府公布的城市規(guī)劃具有法律效力，與此相抵觸的一切建 設行為及規(guī)劃行政許可行為均為違法。5、城市規(guī)劃的修改，依上述原則、權限和程序進行。非經法定程序修改和 公布的規(guī)劃為無效。相關的監(jiān)督機關都可以有權對該規(guī)劃修改 （改變）作出

16、無效 的確認。上述對規(guī)劃編制權、審批權和公布權的配置在保障城市規(guī)劃工作置于中央政 府統(tǒng)一領導的前提下，體現了地方權力機關和行政機關關系的法律性質和特點， 也照顧到行政機關內部的適當分工， 且貫穿了分工制約的原則，相對于當前城市 建設和規(guī)劃執(zhí)法狀況而言，更是有針對性地強化對行政權力的制約。 這對地方及 城市政治文明和法制文明的催生無疑會有重要的作用和深遠的影響！四、公眾權的保護國外城市規(guī)劃管理一般都比較注重社會參與和全民參與，即在規(guī)劃編制、實施和管理過程中，公眾全程參與，并通過立法和機構設置保障全民監(jiān)督的實施。 如法國城市規(guī)劃法規(guī)定，地方當局在進行城市規(guī)劃和建設之前必須征求市民 意見。大型城市基

17、礎設施建設項目必須先做一個方案，表明性質和工程造價，在新聞媒體上公布，讓公眾發(fā)表意見，并備有替代方案。申報重要建設工程和開發(fā) 區(qū)的項目需附有供公眾查詢的有關環(huán)境、 社會、經濟利害沖突報告，建設許可文 件必須張貼公布。為了在城市規(guī)劃中體現多數人的意志和利益， 公眾可以自發(fā)成 立協(xié)會，派駐代表參與監(jiān)督城市規(guī)劃工作。個人、和協(xié)會對政府有關規(guī)劃工作的 決定持有異議時，可向行政法官起訴，并且不需要付費。反觀我國的城市規(guī)劃法及各地的城市規(guī)劃管理法規(guī)，立法定位上偏取行 政管理法的功能，缺乏對公眾行使權利的規(guī)定，規(guī)劃實際工作中也不注意公眾權 保護。這一方面是因為立法和執(zhí)法工作主要都是基于國家本位或行政權力本位

18、的 基礎，沒有形成和體現公眾權利的法律觀念， 更談不上有公眾本位的法律思想基 礎，另一方面更直接的原因是基于對報建人特別是房地產開發(fā)商商業(yè)信息和利益 保護的考慮，忽視了城市規(guī)劃制定和實施的公共資源分配和使用的性質。由于缺乏公眾權利的法律保障，一些地方偶爾將城市規(guī)劃對社會公眾展示征求意見未必 見得有多少實際效用；一些規(guī)劃部門有時甚至不自覺、不正當地成為長官意志或 者開發(fā)商的附庸，在規(guī)劃實施、管理中隨意、故意或過失侵害市民、行政相對人 和利害關系人權益，受侵害者很難找到有效的救濟途徑。我們認為，雖不應也不可能完全模仿法制成熟國家的做法，但根據我國實際情況的需要與可能增加一些公眾權利保障的立法規(guī)定和

19、管理措施是必要的。為此，建議：1、在規(guī)劃制定程序中增加公眾參與的內容。如規(guī)定城市人民政府或規(guī)劃行政主管部門編制的規(guī)劃確定方案確定報批前要舉行聽證，聽證記錄情況隨文報送審批機關作為審查依據。法定的聽證程序以制度化的方式聽取各方面的意見和建 議，任何性質的部門和單位都可以參加聽證。 允許公眾以個人或以合法的組織形 式參與?，F在實際工作中采取專家論證的方式固然重要而且要堅持，但參與論證的專家都是審批部門選擇邀請或聘請的， 其工作的性質和作用均與聽證不同，不 能相互取代。2、為保護城市建設中被拆遷人的生產生活免受突如其來的拆遷沖擊，建立 規(guī)劃實施的準備期制度。如規(guī)定修建性詳細規(guī)劃如涉及居民拆遷的，須在

20、規(guī)劃公 布6個月后始得實施。如涉及公共利益需要，在此期限之前即實施的須經同級人 大常委會批準。3、規(guī)范總平圖的審批管理?？偲皆诔鞘幸?guī)劃法中是包括在詳細規(guī)劃內 容里的，在規(guī)劃經過編制、審批、公布程序后，總平成為向社會公開的公共資源 信息和政務信息。在實際的城市規(guī)劃行政管理工作，有的把總平作為核發(fā)建設用 地規(guī)劃許可證的審核內容，有的把總平作為辦理建設用地規(guī)劃許可證或者辦理建 設工程規(guī)劃許可證的前置條件，并且異化為一項獨立的審批事項來實施管理和收 費。這樣容易把公共資源的配置行為變成審批部門與建設單位之間的交易行為， 公眾的權利和利益難以保障。按照行政許可法的規(guī)定，這種在法律規(guī)定以外 又給行政許可附

21、加條件的做法也是不合法的。 必須將總平回歸到詳細規(guī)劃的內容 進行管理。4、建立健全規(guī)劃行政許可聽證制度。11 一是通過立法明確規(guī)定涉及公共 利益或其他重大的建設工程在規(guī)劃行政主管部門審批核發(fā)建設用地規(guī)劃許可 證、建設工程規(guī)劃許可證前，要向社會公告并舉行聽證。這些許可審批的結 果亦向社會公開。二是規(guī)定規(guī)劃行政許可直接涉及申請人與他人之間重大利害關 系的，應當在決定許可前告知申請人、利害關系人享有聽證的權利，申請人或利 害關系人提出聽證要求的，規(guī)劃行政主管部門應該組織聽證。5、規(guī)范規(guī)劃實施的監(jiān)督檢查制度。城市規(guī)劃法僅僅規(guī)定規(guī)劃行政主管部 門有權對城市規(guī)劃區(qū)內的建設工程是否符合規(guī)劃要求進行檢查； 可

22、以參加重要建 設工程的竣工驗收。12這種規(guī)定不但顯示規(guī)劃監(jiān)督檢查的范圍非常小，而且“有權”、“可以”這種用詞表明檢查、驗收并非規(guī)劃行政主管部門的法律義務 和責任，規(guī)劃實施環(huán)節(jié)上公眾權利無從反映，更不要說保護了。13行政許可法第61條把建立健全監(jiān)督檢查制度作為行政機關的義務和責任，要求行政機 關對被許可人從事行政許可事項的活動進行監(jiān)督檢查時應當將檢查的情況和處 理結果予以記錄歸檔，公眾有權查閱。規(guī)劃管理必須與此相銜接。五、規(guī)劃行政主管部門的執(zhí)法權城市規(guī)劃實施的行政管理是由規(guī)劃行政主管部門負責的。城市規(guī)劃法規(guī)定的主要審批管理手段是執(zhí)行“一書兩證”制度。 這在計劃經濟色彩還比較濃的 年代或者城市建設

23、管理秩序很規(guī)范的情況下無疑是有效的規(guī)劃管理手段。但在城市擴張、經濟擴張和個體、單位利益驅動機制作用明顯的地方，違法建設14的問題就比較突出，除了違法建設的普遍化15之外，最令人頭疼的是在被管理 者（相對人）違反城市規(guī)劃、拒不服從規(guī)劃行政管理強行搶建的情況下，按照現 行行政處罰法的處罰程序從立案，調查取證，作出處罰決定，送達，申請法 院執(zhí)行，到法院強制執(zhí)行，時間長而且在整個執(zhí)法程序中沒有法律強制手段對違 法建設行為予以及時制止。這些影響規(guī)劃的違法建設往往最后難以執(zhí)行拆除，或者即使拆除，費用成本也很高，真正執(zhí)行率很低，直接危害法律的權威和執(zhí)法的 嚴肅性。規(guī)劃執(zhí)法部門有時迫不得已在沒有法律授權的情況

24、下自行采取強制措施 制止違法建設，一來影響執(zhí)法形象，二來承擔的法律風險太大16.當大量的違法建設嚴重影響城市建設時，只能采取所謂綜合整治的辦法由城市政府組織實施 大范圍大強度的拆除，但這種辦法往往在法律要件和法律程序上都存在重大欠 缺，對政府法制形象有較大的負面影響，也容易埋下社會不穩(wěn)定因素的隱患。上述問題實際上是城市規(guī)劃法對規(guī)劃執(zhí)法權的規(guī)定存在重審批輕管理的 問題造成的17.這是當時期條件下立法的共性現象。沒有法律的要求和保障， 實踐中由于指導思想和執(zhí)法隊伍配備等問題，規(guī)劃部門很難做到審批和監(jiān)管同 重。要有效地打擊違反規(guī)劃建設的違法行為， 凈化城市建設環(huán)境，必須強化監(jiān)管。 強化監(jiān)管除了依靠加

25、強規(guī)劃執(zhí)法隊伍建設外， 必須強化規(guī)劃行政執(zhí)法權，特別是 為了及時制止違法建設的需要，通過立法明確賦予規(guī)劃行政執(zhí)法部門拆除違法建 （構）筑物的行政強制權。筆者考慮可以在兩種方案中選擇一種：1、司法方法。當發(fā)現違法建設口頭制止無效時，由規(guī)劃行政主管部門向法 院申請禁制令狀，責令停止違法建設。行政相對人必須停止違法建設行為并接受 規(guī)劃行政執(zhí)法部門依有關行政程序進行處理或處罰。對處理或處罰的異議及不服，按行政復議和行政訴訟程序處理。 如相對人繼續(xù)搶建的，則由規(guī)劃行政執(zhí)法 部門向法院申請執(zhí)行令，憑法院頒發(fā)的執(zhí)行令直接拆除違法的建（構）筑物。2、行政方法。直轄市和設區(qū)的市，規(guī)劃行政主管部門有權決定并執(zhí)行包

26、括 拆除違法建（構）筑物在內的強制措施；其他城市或縣規(guī)劃行政主管部門經人民 政府批準可以采取包括拆除違法建 （構）筑物在內的強制措施。行政相對人對該 強制措施可以申請行政復議或提起行政訴訟，但復議或起訴期間不停止執(zhí)行。上述兩種方法中，行政方法比較符合當前行政機關執(zhí)法管理的現狀和習慣， 屬于一般性立法的內容，在立法程上比較簡單，只通過全國人大常委會的立法程 序即可，但在實際執(zhí)法中缺乏對行政執(zhí)法機關的監(jiān)督， 事后的監(jiān)督程序無法有效 防止和阻止行政機關的權力濫用。司法方法能兼顧執(zhí)法效率與執(zhí)法公正的需要， 強化司法機關對行政機關的制約，有利于樹立行政執(zhí)法權威與司法權威。司法方 法涉及到訴訟制度的重大創(chuàng)

27、新，應作為全國人大的立法范圍。規(guī)劃法主要是管政 府、管領導的法，通過立法程序可以對全國大多數作為會議代表實際為各級黨政 機關、各部門、各條戰(zhàn)線主要負責人的領導們進行法律和司法觀念的灌輸和動員， 其立法效果和實施效果將會大大提高。筆者傾向于采取司法方法。參考文獻：城市規(guī)劃法現系全國人大常委會制定的普通法律，筆者建議應該由全 國人大制定新的城鄉(xiāng)規(guī)劃法時廢止城市規(guī)劃法。這里暫時從提出問題的角度把城市規(guī)劃法納入憲法的視角，為平衡文 章結構及便于文章內容的組織，城市規(guī)劃編制、審批與公布權的具體配置問題， 本文將在后面第三部分里專門分析。城市規(guī)劃法立法時的1989年雖然已經處于“建設社會主義市場經濟” 階

28、段，但立法內容上并沒有體現市場經濟特點的內容。當前以行政復議法、行政許可法為代表的法律出臺實施標志著偏重 維護行政權力的立法取向已經轉變?yōu)楦⒅鼐S護公民、法人和其他組織的權利。相應地，政府實施城市規(guī)劃及行使與此相關的規(guī)劃行政管理職權是屬于憲 法第105條、107條規(guī)定的權力機關的執(zhí)行機關管理城鄉(xiāng)建設事業(yè)的工作性質。這不需要任何規(guī)劃專業(yè)知識，也不需要權威專家，純屬簡單的程序性工作。朱文華：談我國城市規(guī)劃管理體制改革，載規(guī)劃師，20XX年第5 期, 第10、11頁。關于國家本位和公眾本位的法律思想問題，可參閱張萍著從國家本位到 公眾本位一建構我國城市規(guī)劃法規(guī)的思想基礎，載城市規(guī)劃匯刊20XX年第 4期，第21-24頁。筆者認為，雖然要確立公眾本位的立法思想尚需在理論和實 踐上進一步探討，但隨著行政許可法的制定實施，公眾權已有了較大的發(fā)展 和保障。當今建立起來的信訪制度、行政復議制度、行政訴訟制度無法滿足公民行 使權利的需要。信訪基本上是轉辦制，總體上沒有尊重公民權利（例如，收到人民來信的