三舊改造中集體建設用地權屬的思考

1、三舊改造中集體建設用地權屬的思考2009年廣東省頒布關于推進三舊改造促進節(jié)約集約用地的假設干意見，開始實施三舊改造試點工程，并在集體建設用地產權管理方面進行了有益的探索。然而在實際改造過程中，某些地方對于集建地不管其具體用途一律征為國有，并納入土地儲備系統(tǒng)，集中管理，統(tǒng)一供地。這不僅使集體土地自由流轉受到阻礙，也使農戶的利益受到侵害。文章主要針對這一問題提出集建地應保留集體性質，實行土地流轉和自行改造相結合的政策。2009年廣東省開始實施三舊改造試點工程，同年廣東省人民政府頒布關于推進三舊改造促進節(jié)約集約用地的假設干意見簡稱意見，作為三舊改造工作的指導性文件，意見不僅是三舊改造工作的法律依據，

2、也是推進改造工作的精神綱領，一切改造工作都應該圍繞意見展開。意見第十四條規(guī)定：土地利用總體規(guī)定確定的城市建設用地規(guī)模范圍內的舊村莊改造，原農村集體經濟組織申請將農村集體所有的村莊建設用地改變?yōu)閲薪ㄔO用地的，可依照申請報省人民政府批準征為國有。其中，確定為農村集體經濟組織使用的，交由農村集體經濟組織自行改造或與有關單位合作開發(fā)建設。可以看出，對于納入三舊改造范圍的集體建設用地，意見沒有規(guī)定必須征為國有后才能進行改造，而是除屬于市、縣人民政府應當依法征收的外，可由農村個體經濟組織或者用地單位自行組織實施。然而，在實際改造過程中，有些地區(qū)對于集體建設用地不管改造后具體用途一律征為國有，并納入土地儲

3、備系統(tǒng)，集中管理，統(tǒng)一供地，這有違鼓勵土地原使用權人自行改造的原則，也不利農村集體經濟的健康發(fā)展。由于集建地產權屬性的特殊性，因此筆者不贊同某些地區(qū)不加限制地把集建地征為國有的做法，如不對這種做法加以限制和約束，土地征收制度的詬病將在三舊改造這塊實驗田中蔓延。1對集體建設用地征為國有的質疑集體建設用地流轉是農村土地流轉的重要組成部分，非農建設用地流轉雖然沒有正式得到法律的認可，但在廣闊農村實際已出現了形式多樣的流轉方式。據國土資源部的統(tǒng)計數據顯示，農民集體建設用地的數量大約相當于國有建設用地的2.5倍，數目如此巨大的集體建設用地為非農建設用地流轉提供了潛在的可能。從現實來看，目前集體建設用地大

4、多是以超出國家規(guī)定的方式如出讓、轉讓、租賃、作價入股、使用權置換等流轉使用權的，而且在數量和規(guī)模上都有愈演愈烈之勢，形成了可觀的集體建設用地隱形市場。目前尚未出臺標準農地流轉的全國性法律規(guī)章，各地實際不同，對集建地產權歸屬、流轉方式、收益分配等問題的處理方式也多種多樣。以集建地產權歸屬為例，有的地區(qū)實行轉權讓利，即集體轉歸國有，土地收益大部分返還；有的地方集建地集體所有不變，土地收益大部分歸集體，即實行保權讓利；還有的地方則是以上兩種方式相結合，在規(guī)劃區(qū)內，實行轉權讓利，規(guī)劃區(qū)外，則實行保權讓利。有些地方考慮到三舊改造中集建地產權歸屬混亂可能會造成很多管理上的麻煩，于是一律實行先征為國有，再統(tǒng)

5、一供地，即轉權讓利模式。地方政府采取這種做法是出于以下考慮：集建地是集體經濟組織成員共同所有的土地，如果集建地自由流轉恐怕會損害集體和農戶的利益；再者，土地流轉不標準，市場秩序混亂，會對國有土地市場造成沖擊。事實上，地方政府的考慮不無道理，但是我們只要仔細分析土地流轉狀況，就可以找出這種做法的問題所在。首先，問題的根源不在于集建用地應不應該流轉，而在于土地流轉是否遵循法律規(guī)定的程序進行。廣東省人民政府2005年在全國率先以政府令形式頒發(fā)了廣東省集體建設用地使用權流轉管理方法以下簡稱方法，根據方法第十二條規(guī)定，土地使用者必須支付出讓價款才能從集體土地所有者取得集體建設用地使用權，同時以建設用地使

6、用權作價入股出資，與他人合作、聯營等形式共同興辦企業(yè)的，視同使用權出讓。第十三條規(guī)定，集體建設用地使用權出讓、出租，應當簽訂書面合同?？梢?，方法確立了集體建設用地有償使用的原則，保證了集體土地的有效利用和建設用地使用權的有效流轉，從法律上保障了集體和農戶的利益。其次，只要通過科學制定和嚴格實施規(guī)劃，依照法定的權限和程序嚴格控制農地轉為非農建設用地的數量，標準集建地流轉市場主體行為，土地流轉市場不僅不會對國有土地市場造成沖擊，反而是國有土地市場的有力補充。國有土地使用權與集體建設用地使用權同屬用益物權，它是所有權人以外的權利主體對土地占有、使用、收益，從而由土地的利用實現其經濟目的的權利，而且隨

7、著城市資金下鄉(xiāng)、外資引入和城鄉(xiāng)間的合作，二者之間的主客體分界已被打破。如果能實現集體建設用地使用權與國有土地使用權的統(tǒng)一，將增加土地供給量，緩解目前各地建設用地緊張的局面。這里所說的供給量可以從增量供給和存量供給兩方面去理解。集體土地使用權流轉包括首次流轉和再次流轉，它可以增加土地供給首次流轉的結果通常是增加建設用地的供給總量,而不是提高現有存量建設用地的利用率；而再次流轉是對存量建設用地使用權的重新分配，其結果是使目前利用效率較低的土地資源得到更加充分、合理的利用，并不會增加新的建設用地。2 集建地國有的弊端集建地是三舊改造中比較特殊的地類，它包含在舊村莊和舊廠房改造中，由于其產權屬性具有特

8、殊性，且與農戶利益密切相關，將其征為國有將會產生以下三方面嚴重的問題：問題一：不利于土地的節(jié)約集約利用。珠三角很多地區(qū)如東莞，在其發(fā)展早期，經濟高速增長，為了促進招商，村鎮(zhèn)一級擁有較高的土地權力，各類投資項目建設對土地的需求急劇膨脹，為降低前期投資成本，大量建設項目利用當時寬松的政策條件，通過掛靠、租賃等不標準形式使用集體用地。這種操作模式有效地解決了當時的土地供給問題，用地企業(yè)為珠三角經濟的迅速起飛作出了巨大奉獻。政府征收集建地，使土地使用權處于不穩(wěn)定狀態(tài)，土地所有權被國家統(tǒng)一收回，使用權也會隨之滅失，企業(yè)要繼續(xù)使用土地必須通過合法途徑重新取得國有建設用地使用權，如此一來，企業(yè)的經營成本增加

9、，土地使用權歸屬的不確定性增加企業(yè)長期穩(wěn)定經營的風險，必然對企業(yè)長遠、合理、高效地使用土地產生負面作用，不利于土地的節(jié)約集約利用，也有違三舊改造促進節(jié)約集約用地試點建設，確保經濟社會又好又快發(fā)展的初衷。問題二：提供權力尋租的空間。不少企業(yè)之前購買了村集體土地，而又沒辦產權證，一是由于這類土地在法律上仍屬于村集體自用的集體建設用地，不得轉讓；二是難以融資，擔保法對集體建設用地使用權抵押進行了限制，制約了企業(yè)通過融資擴大再生產；三是存在嚴重的法律風險，企業(yè)和集體經濟組織雙方均缺乏法律保障。比方東莞因為這一歷史遺留問題，全市估計有數千億元的資金被套在里面。此次意見明確了有關土地管理政策的適用界限，重

10、點對轉型企業(yè)如三來一補企業(yè)轉為外商投資企業(yè)、民營企業(yè)解除集體掛靠等，明晰土地權屬；項目擴建超占少量土地，補辦用地手續(xù)?？梢钥闯鏊鼘θf改造中的歷史遺留問題用地實行優(yōu)惠政策，只要企業(yè)符合規(guī)定條件，就可以取得用地手續(xù)，盤活大量的土地和資金。而集建地一旦征為國有，就意味著原土地使用權人使用的土地獲確權的時機喪失，土地使用者不得不花費巨大成本在國有土地出讓市場或轉讓市場通過招拍掛等途徑，再次獲得土地使用權。在巨大的成本差異面前，土地使用者作為理性經濟人，會通過非正當途徑如賄賂地方政府官員，使得土地不被征收。可見，集建地國有容易滋生腐敗，扭曲市場主體行為。問題三：農民集體產權權益受損。土地資產最基本的特

11、征就是能夠為土地所有者和土地使用者帶來長期的經濟收益。美國著名經濟學R.T.伊利指出：財產就意味著一種控制經濟財貨的專有權利。從這個意義上可以說，地產是產權主體對土地的獨占權或是產權主體對土地資源作為其財產的占有和排他性權利。集建地國有后，政府可以采取出讓、出租等多種方式在土地市場上獲得巨大的收益，農民集體能夠得到的只有安置補償費等少量的補償。土地征收與民爭利的特點使作為集建地的所有權人的農民集體，無法享有完整產權權能以所有權為核心帶來的各項收益。 3集建地應保留集體所有集建地保留集體所有，不僅可以防止因其國有帶來的弊端，而且可以激勵集體做出更合理的產權安排和產權收益分配，推動三舊改造多方參與

12、局面的形成。因此筆者建議集建地產權保留集體所有。理由有四-理由一：集建地集體所有，集體的產權主體地位得到認可，集建地產權具有排他性的特點，這不僅意味著不讓他人從一項資產受益，而且意味著資產所有者要排他性地對該資產使用中的各項成本負責，包括承擔確保排他性的成本。亦即賦予集體設定集建地產權安排的自主權，使得所有者能通過收購、使用、抵押和轉讓資產的方式持有或處置某些資產，并占有在這些資產的運用中所產生的效益。理由二：集體擁有土地所有權，只要合理確定產權邊界，就可以從土地產權中獲取收益。從現實情況來看，三舊改造中的集建地，尤其在城鄉(xiāng)結合部的集建地被企業(yè)使用后，產生了很多失地農民，這不僅是經濟問題，也是

13、嚴重的社會問題。怎樣合理安置失地農民，保障其長遠生計尤為重要。學界對失地農民的安置方法由早期簡單的貨幣安置越來越傾向于留地安置，留地安置的核心思想是使農民具有收益能力，而非簡單獲得一次性的貨幣補償，即使農村集體建設用地可以流轉，假設干年后，其使用權又回歸農民集體。農民集體通過留地開發(fā)、出租物業(yè)，使被征地集體經濟組織逐漸由地主變?yōu)闃I(yè)主，農民逐漸轉變?yōu)楣と嘶蛭飿I(yè)管理人員，實現再就業(yè)，給農民集體和個人提供永續(xù)的收益流，使失地農民長遠生活有保障。理由三：盤活存量土地。三舊改造的對象舊城鎮(zhèn)、舊廠房和舊村莊，是對存量用地潛力的挖掘。早期，農村集建地由企業(yè)大量開發(fā)利用，如果由政府將集建地所有權收回，對企業(yè)發(fā)

14、展和土地的永續(xù)利用都會造成極大的不利。然而，集建地歸集體所有，企業(yè)可以與集體通過契約的方式，界定集體與企業(yè)的產權關系，有償取得土地使用權、租賃權、抵押權等權利。意見第十七條規(guī)定，納入三舊改造范圍、符合土地利用總體規(guī)劃和三舊改造規(guī)劃、沒有合法用地手續(xù)且已使用的建設用地，用地行為發(fā)生在1987年1月1日之前的，將獲確權，辦理國有建設用地確權登記發(fā)證手續(xù)；用地行為發(fā)生在1987年1月1日之后、2007年6月30日之前的，已與農村集體經濟組織或農戶簽訂征地協(xié)議并進行補償，且未因征地補償安置等問題引發(fā)糾紛、迄今被征地農民無不同意見的，可按照用地發(fā)生時的土地管理法律政策落實處理處罰后按土地現狀辦理征收手續(xù)

15、。這樣不僅企業(yè)正常經營不會受到影響，集體也通過土地流轉獲得了收益，更重要的是存量土地得到合理開發(fā)和集約利用，形成了三方共贏的局面。理由四：三舊改造資金來源渠道多元化。三舊改造是一項浩大的歷史工程，不是一朝一夕能夠完成的，需要投入大量的人力、物力、財力，單靠政府財政投入很難完成，必須拓寬資金來源渠道。集建地集體所有，企業(yè)歷史用地獲確權，這樣企業(yè)便順理成章地成為三舊改造的主體之一，從資金來源上為三舊改造提供了有力保障。4集建地的產權安排應注意幾個問題制度經濟學認為，制度提供的一系列規(guī)則，由社會認可的非正式約束、國家規(guī)定的正式約束和實施機制所構成。產權制度是制度集合中最基本、最重要的制度。產權經濟學

16、強調了所有權、激勵與經濟行為的內在聯系，產權會影響激勵和行為，產權的發(fā)展是為了使外部性內在化。要保證三舊改造中集建地改造工作的順利推進，必須賦予集體完整的土地產權，細化土地使用權權能，以到達界定土地產權收益的目的。集建地產權安排應注意以下問題-問題一：集體享有的土地產權。所有權是產權的核心，擁有土地所有權就掌握了對土地的控制權。盧現祥等認為所有權包含以下幾層含義：第一，它說明產權主體對客體的歸屬、領有關系，排斥他人違背其意志和利益侵犯的所有物；第二，所有者對其所有物可以設置法律許可的其他權利，即對其所有權進行分解的權利；第三，利用所有權能收到一定的經濟利益?？梢?，賦予集體集建地所有權，才能表達

17、其對土地的支配地位，是界定產權邊界和產權收益的前提。問題二：所有權主體確定后，使用權的分解就成為關鍵。我國國有土地使用權權能結構單一，反映在權利過渡上就是土地二級市場交易方式單一，僅有轉讓、出租、抵押幾種方式，比起國外市場經濟發(fā)達國家的土地交易市場，少了很多可供選擇的土地產權交易形式，并且各種交易方式之間交易數量和成交額的差異也相當大。筆者對2006-2008年廣東省國有土地使用權交易情況作了初步分析，2006年廣東省土地二級交易市場上，國有土地使用權交易方式只有三類，從交易數量來看，土地使用權轉讓宗數占土地使用權總交易宗數的62.72%，土地使用權抵押宗數占總交易宗數的37.27%，土地使用

18、權出租宗數僅占總交易宗數的0.01%。從交易面積來看，土地使用權轉讓面積占土地使用權總交易面積的32.4%，土地使用權抵押面積占總交易面積的67.58%，土地使用權出租面積僅占總交易面積的0.02%。從交易金額來看，土地使用權轉讓金額占土地使用權總交易金額的19.71%，土地使用權抵押價款占總交易金額的80.27%，土地使用權出租金額僅占總交易金額的0.02%。而這一數據在2007年和2008年分別變?yōu)椋?5.18%、34.8%、0.02%；22.79%、77.15%、0.06%；8.78%、91.21%、0.01%和60.88%、39.11%、0.01%；17.8%、82.18%、0.02%

19、；11.09%、88.9%、0.01%。在全面實行社會主義市場經濟的階段，用地單位和個人所面臨的情況是：無地則無權、無權則無市、無多元交換則無經濟效益。因為產權只有在多個權利主體之間進行權利界定時，才有存在意義。權利界定給哪一方，則其相對于其他方來說就擁有產權；反之，其他方就不擁有產權。土地產權權能結構是否完整，權利細化是否充分，集建地用地單位和個人能享有哪些土地權利，這都與土地各權利主體切身利益息息相關。問題三：集體、農戶和用地單位和個人之間的利益分配?，F代產權經濟學認為，產權是由兩部分基本內容即權能和利益構成的，利益是權能的目的，權能是獲取利益的手段，只有在土地產權權能充分分解的基礎上，利

20、益分配才能被合理地界定。土地收益是土地利用的本質問題，是激勵土地產權主體開發(fā)利用土地的動力因素，因此對參與三舊改造主體而言，合理界定的產權收益將對其自主改造產生巨大的激勵作用。王璐等在分析了珠三角地區(qū)的中山市農村集體建設用地流轉中收益分配的現狀與問題的基礎之上，提出土地流轉收益應依照產權關系進行分配，其結論可供有關方面參考：國家作為管理者以稅收方式對流轉收益進行調整；作為管理者為流轉提供的各種服務，可依服務成本收取費用；作為基礎設施投資及相關環(huán)境建設的投資者，可以稅的方式取得建設用地的增值收益分割額。農民集體作為土地所有者，所得收益就是農用地地租加上建設用地發(fā)展權所引起的價值增值收益；農民個人

21、，從集體收益中分配利益，集體收益的分配由村民大會決定。5 關于利益分配機制的思考三舊改造需解決的關鍵問題之一是土地權屬，農村集體建用地產權問題又是權屬管理中最復雜的，集建地國有會產生很多弊端，而集建地集體所有則會對推動三舊改造的順利進行。土地產權問題的根本落腳點在土地權屬登記。我們一定要把握三舊改造這樣一個大好的歷史機遇，明晰集建地產權，做好集建地權屬登記工作。另外，集建地產權收益在國家、三舊改造參與主體、農村集體之間是否合理分配，關系到社會民生和三舊改造的成效，尤其是做好農戶利益的保障工作，應該成為我們關注的焦點和將來研究的重點。但目前對于土地產權收益分配理論研究尚缺乏，本文對此也僅是窺見一斑，希望能拋磚引玉，引發(fā)更多的討論和思考。作者系華南理工大學公共管理學院土地資源管理系副教授參考文獻：1國魯來.完善集體建設用地流轉制度N.學習時報.2007年11月05日2劉