影響警察系統(tǒng)良性運行和協(xié)調(diào)發(fā)展的若干問題剖析警察權(quán)運行的原則.doc

1、影響警察系統(tǒng)良性運行和協(xié)調(diào)發(fā)展的若干問題剖析:警察權(quán)運行的原則影響警察系統(tǒng)良性運行和協(xié)調(diào)發(fā)展的若干問題剖析影響警察系統(tǒng)良性運行和協(xié)調(diào)發(fā)展的若干問題剖析建立警察系統(tǒng)良性運行和協(xié)調(diào)發(fā)展機制，是公安隊伍建設(shè)的內(nèi)涵型措施，是充分挖掘公安機關(guān)的警力資，最大效益地發(fā)揮人民警察的戰(zhàn)斗力，創(chuàng)造一流公安工作的重要保證。從理論上弄清影響和制約警察系統(tǒng)良性運行和協(xié)調(diào)發(fā)展因素，特別是剖析當前該系統(tǒng)運行中遇到的困難和障礙，無疑具有重要的實踐意義。一、現(xiàn)行公安管理體制是警察系統(tǒng)良性運行和協(xié)調(diào)發(fā)展的主要障礙長期以來，我國公安機關(guān)實行“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，分級管理，條塊結(jié)合，以塊為主”的管理體制。這種管理體制在計劃經(jīng)濟模式下，對落實地

2、方黨委、政府對社會治安的責任起了積極作用。但隨著市場經(jīng)濟體制的建立，人們的價值觀念的變化和人、財、物的加速流動，使社會治安從封閉、靜態(tài)的地區(qū)性轉(zhuǎn)向開放、動態(tài)的跨地區(qū)化，客觀上要求公安機關(guān)是一個地域限制少、垂直領(lǐng)導(dǎo)能力強、反應(yīng)速度快、警令暢通的運行系統(tǒng)，而現(xiàn)有管理體制的不適應(yīng)性日顯端倪：（一）公安機關(guān)由于“以塊為主”，人事權(quán)、財權(quán)都受制于地方黨委和政府，當?shù)胤嚼媾c法律規(guī)定、上級警令發(fā)生矛盾時，只能舍“條”求“決”。在此情況下，警察系統(tǒng)運行中出現(xiàn)警令不暢、指揮不靈在所難免，地方保護主義、強令強派的非警務(wù)活動難以禁絕。（二）公安機關(guān)把不住“進人關(guān)”，作為運行系統(tǒng)主體的警察素質(zhì)無保證。如：近幾年全國

3、公安機關(guān)每年補員加擴編約8萬人，在公安部三令五申要求公安機關(guān)優(yōu)先從公安院校錄用警察的情況下，每年兩萬公安院校畢業(yè)生仍分配困難。在現(xiàn)有體制下，出現(xiàn)遼寧省的“毛家警察”、湖北省59歲的老太太當新警是不足為奇的。（三）公安工作決定權(quán)在地方，縣（市）、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）領(lǐng)導(dǎo)經(jīng)常命令基層警察做征糧、收費、節(jié)育、拆房、平墳等職責外的事，難以拒絕。而由此引發(fā)的法律責任則依法由公安機關(guān)承擔，使警察系統(tǒng)運行中出現(xiàn)權(quán)責分離現(xiàn)象。（四）警察系統(tǒng)運行所需經(jīng)費供給不足，警務(wù)保障不力。更有甚者，有些地方不僅不給公安機關(guān)經(jīng)費，反而下達上交罰款指標，使警察系統(tǒng)運行中出現(xiàn)追逐經(jīng)濟利益現(xiàn)象，公安隊伍中亂收費、亂罰款、以罰代刑等違法亂紀行為

4、由此而生。鑒于現(xiàn)行的“條塊結(jié)合，以塊為主”的管理體制嚴重影響著警察系統(tǒng)的良性運行，明顯地不適合公安工作的實際需要，筆者認為必須改革和完善。要將管理體制中的“以塊為主”定位在省（直轄市、自治區(qū)）公安機關(guān)，即省級公安機關(guān)受公安部和地方黨委、政府雙重領(lǐng)導(dǎo)，以地方黨委、政府領(lǐng)導(dǎo)為主，而對地（市）級以下（含地市級，下同）公安機關(guān)實行“條塊結(jié)合，以條為主”。其理由是：第一，既保證上下級公安機關(guān)運行系統(tǒng)的警令暢通、指揮有力，又照顧各?。ㄖ陛犑?、自治區(qū)）因社會、經(jīng)濟、文化發(fā)展的不平衡給公安工作帶來的差異性。第二，根據(jù)有關(guān)法律、法規(guī)規(guī)定，地（市）級以下公安機關(guān)是具體的業(yè)務(wù)機關(guān)和執(zhí)法機關(guān)，是各項警令的主要執(zhí)行者，

5、因而其能否正常運行對警察系統(tǒng)整體的良性運行和協(xié)調(diào)發(fā)展有著全局性影響。實踐表明，現(xiàn)行體制的弊端對警察系統(tǒng)運行的影響主要集中在地（市）級以下的公安機關(guān)。二、公安管理中的“兩張皮”，“一手硬、一手軟”，導(dǎo)致警察系統(tǒng)運行和發(fā)展中出現(xiàn)“瘸子”現(xiàn)象隊伍管理和業(yè)務(wù)管理是公安管理的兩個重要方面，二者應(yīng)該是互動關(guān)系。隊伍管理推動業(yè)務(wù)工作的展開，對業(yè)務(wù)工作有保障作用；業(yè)務(wù)工作的成效是對隊伍管理成果的檢驗，對隊伍建設(shè)有推動作用。但長期以來，在公安機關(guān)內(nèi)部人為地把這兩個方面割裂開來，形成了業(yè)務(wù)工作和隊伍建設(shè)的“兩張皮”，“一手硬、一手軟”的痼疾。業(yè)務(wù)部門只抓業(yè)務(wù)工作，不管隊伍，錯誤地認為抓隊伍只是政工部門的事。由于業(yè)

6、務(wù)工作與隊伍管理相互脫離，使得警察系統(tǒng)在運行中出現(xiàn)了有的警察、甚至是業(yè)務(wù)骨干沒有倒在與違法的搏斗中，卻被金錢女色等糖衣炮彈所擊中。這與業(yè)務(wù)部門的隊伍管理松懈，思想政治工作薄弱而致的警察政治素質(zhì)不強、作風不正是不無關(guān)系的。要避免警察系統(tǒng)運行中不協(xié)調(diào)的“瘸子”現(xiàn)象，必須在公安管理工作中，實行公安機關(guān)領(lǐng)導(dǎo)的“一崗雙責制”（隊伍管理和業(yè)務(wù)管理雙重責任），堅持“兩手抓”、“兩手都要硬”，將公安業(yè)務(wù)工作和思想政治工作同步安排、協(xié)調(diào)發(fā)展。政工干部要直接深入到業(yè)務(wù)工作第一線，把思想政治工作滲透和落實到業(yè)務(wù)管理的整個過程中，促進業(yè)務(wù)工作的全面開展。業(yè)務(wù)干部要把思想政治工作納入考核目標，使思想政治工作無時不有，無

7、所不在，經(jīng)常給隊伍注入“清醒劑”、“防腐劑”和“振奮劑”。三、公安機構(gòu)設(shè)置不合理，使警察系統(tǒng)運行效率低下目前，公安機關(guān)的機構(gòu)設(shè)置不盡合理，內(nèi)部機構(gòu)臃腫、層次重疊、事權(quán)劃分不清、邊緣工作互相推諉、關(guān)系不順、人浮于事、效率不高的問題相當嚴重。具體表現(xiàn)在：1、領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)廟大僧多，機構(gòu)林立，分工過細。處級單位內(nèi)設(shè)處，科級單位內(nèi)設(shè)科，既分散了警力，又由于上下級別平行，甚至出現(xiàn)倒置。在“官本位”的意識下，警令不暢，指揮調(diào)度不靈，而且還因有些機構(gòu)無事可干，便因人設(shè)事、文山會海，妨礙基層單位系統(tǒng)的正常運行。2、基層單位“手長袖短”，其警察數(shù)量與其所擔負的繁重任務(wù)不相適應(yīng)。警察長年累月超負荷工作，不僅消耗身體，沒

8、有時間學習訓練，而且工作上無暇運籌，只能被動地應(yīng)付日常的事務(wù)性工作，經(jīng)常顧此失彼，雖終日勞碌，但事倍功半。從警察系統(tǒng)縱向的機構(gòu)設(shè)置看，還存在上下不對口的問題，有的名稱相同，職責相異；有的履行對應(yīng)職責，但稱謂上五花八門。這種不規(guī)范、不統(tǒng)一的機構(gòu)設(shè)置，給警察系統(tǒng)運行制造了指揮調(diào)度上的重重障礙。四、警察系統(tǒng)運行中的監(jiān)管機制失調(diào)，與警察的權(quán)力呈不協(xié)調(diào)性要建立廉潔而高效的公安隊伍，使警察系統(tǒng)能保持良性運行和協(xié)調(diào)發(fā)展，必須對警察實施強有力的監(jiān)督。然而，現(xiàn)有警察系統(tǒng)內(nèi)部的監(jiān)督機制，存在著運行失調(diào)、監(jiān)督不力等問題：（一）監(jiān)督體制與監(jiān)督職能不適應(yīng)。1、監(jiān)督機構(gòu)地位低。公安機關(guān)擁有監(jiān)督權(quán)的監(jiān)督部門在具體工作運行中

9、形成了對同級公安機關(guān)黨委、行政首長依附型的隸屬關(guān)系。監(jiān)督部門的規(guī)格與一般業(yè)務(wù)部門平行甚至更低，難以實現(xiàn)有效的監(jiān)督。2、監(jiān)督機制沒有形成運行合力，整體效能差。政工、紀檢、監(jiān)察、督察、法制等部門雖有分工，但分工不合理，有時出現(xiàn)職責交叉，有時留下監(jiān)督的空白，有時出現(xiàn)責權(quán)分離。（二）監(jiān)督面覆蓋不全，監(jiān)督對象存在“盲點”。1、缺乏合理性監(jiān)督。行政法治的原則要求公安機關(guān)在行政執(zhí)法中不僅要合法，而且要合理。合法性監(jiān)督主要是針對羈束裁量行為，合理性監(jiān)督主要針對自由裁量行為。目前公安機關(guān)存在的行業(yè)不正之風、地方保護主義等問題與合理性監(jiān)督不力有一定關(guān)系。2、對刑事執(zhí)法監(jiān)督存在“盲點”。近年來，國家對刑事法律作了較

10、大的修改，對刑事執(zhí)法提出了新的要求。但在刑事執(zhí)法中，很多新的問題還沒有納入監(jiān)督的視野。如：長期困擾公安統(tǒng)計和決策的匿報案件、立案不實等問題至今仍沒有監(jiān)督機關(guān)介入，對放棄職責的行為進行追究。3、重視廉政監(jiān)督，忽視勤政監(jiān)督。在公安隊伍中腐敗者畢竟是少數(shù)，對警察的經(jīng)常性監(jiān)督主要是勤政監(jiān)督。勤政監(jiān)督是克服公安機關(guān)“門難進、臉難看、話難聽、事難辦”的重要手段。（三）監(jiān)督時空上存在空白和偏差。1、監(jiān)督時間上重視事后監(jiān)督，忽視事前和事中監(jiān)督。目前公安隊伍監(jiān)督存在事前過問少，事中監(jiān)督不力，使監(jiān)督工作滯后，只能被動地應(yīng)付于已然，不能主動地防患于未然。如：刑訊逼供之所以屢禁不絕，成為我國公安隊伍建設(shè)中的一個頑癥，

11、其根本原因在于對訊問前、訊問中沒有任何監(jiān)督措施。2、監(jiān)督空間重工作圈，輕生活圈、社交圈。國外對警察的監(jiān)督除工作監(jiān)督外，對其生活和社交方面都有限制性規(guī)定和監(jiān)督措施，進行立體性全方位的監(jiān)督。我國對此也作了些規(guī)定，如禁酒令、禁止警察到營業(yè)性娛樂場所等，但范圍有限，且執(zhí)行不力，隊伍中發(fā)生的許多問題恰恰是在警察的生活圈和社交圈中。（四）監(jiān)督主體單向性，監(jiān)督對象存在不平衡性。自上而下的監(jiān)督強，自下而上的監(jiān)督弱，監(jiān)督對象偏重于對下級、民警、具體業(yè)務(wù)、違法亂紀的監(jiān)督，而對上級、領(lǐng)導(dǎo)、調(diào)研決策、用人以及工作失誤等方面的監(jiān)督重視不夠。五、忽視警民關(guān)系的法律屬性，使警察系統(tǒng)的運行偏離了其根本目標“傷了群眾的心，就傷

12、了公安工作的根”，這是從幾十年公安工作實踐的經(jīng)驗和教訓中得出的結(jié)論，充分說明了警民關(guān)系對警察系統(tǒng)運行的影響。近年來各級公安機關(guān)都在花大力氣改善警民關(guān)系，諸如開展“爭創(chuàng)人民滿意警隊，爭當人民滿意警察”的活動等。但也出現(xiàn)了一些偏激傾向：（一）忽視警民關(guān)系的法律屬性，使警民關(guān)系變成了警察為民的單邊關(guān)系。人民警察法在第三條規(guī)定“人民警察必須依靠人民的支持，保持同人民的密切聯(lián)系，傾聽人民的意見和建議，接受人民的監(jiān)督，維護人民的利益，全心全意為人民服務(wù)”的同時，又在第三十四條規(guī)定了“人民警察依法執(zhí)行職務(wù)，公民和組織應(yīng)當給予支持和協(xié)助”。這充分表明，警察系統(tǒng)運行的警民關(guān)系是一種具有權(quán)利義務(wù)內(nèi)容的雙務(wù)性的雙邊

13、關(guān)系。如果只強調(diào)警察為民，而忽視人民群眾支持警察工作的義務(wù)，警察運行系統(tǒng)不可能協(xié)調(diào)發(fā)展。（二）把嚴格執(zhí)法與熱情服務(wù)割裂開來，對立起來。目前有些公安機關(guān)在警務(wù)工作中出現(xiàn)了只顧熱情服務(wù)，忽視嚴格執(zhí)法，甚至以犧牲警察執(zhí)法權(quán)威、放棄職責來換取警民關(guān)系改善現(xiàn)象，如：有的交通警察在路面執(zhí)勤時，只顧對違章違法者敬禮，而不予依法處罰。（三）混淆群眾滿意標準，將個案中的群眾滿意取代人民群眾整體滿意。人民群眾對警察的滿意標準，是看警察能否維護好社會治安秩序，給群眾帶來社會安全感。因此，公安機關(guān)在對待個案群眾投訴時，既要認真調(diào)查，又要善待警察，既要嚴格要求警察，又要依法保護警察，切忌發(fā)生目前一些公安機關(guān)只要發(fā)現(xiàn)群眾

14、投訴就批評處理警察現(xiàn)象。否則，警察系統(tǒng)會出現(xiàn)不顧群眾根本利益，滿足個別群眾違法利益要求的扭曲運行。六、警察法律的局限性和配套不夠完備，使警察系統(tǒng)運行內(nèi)部不暢，外部扯皮轉(zhuǎn)型時期的社會和經(jīng)濟生活變革快，立法的滯后和過于原則而產(chǎn)生模糊性，執(zhí)法產(chǎn)生歧義，從而影響變革后的警察系統(tǒng)良性運行和協(xié)調(diào)發(fā)展。表現(xiàn)在：1、一些跨地域性的追贓、抓捕、取證、執(zhí)行的案件由于法律缺乏相關(guān)的規(guī)定，有時得不到當?shù)毓矙C關(guān)的協(xié)助，延誤戰(zhàn)機，使案件的處理延誤時日。2、公安機關(guān)與檢察、審判機關(guān)對法律理解的歧義，適用法律產(chǎn)生爭議，往往導(dǎo)致案件處理上的推諉、扯皮，使警察系統(tǒng)運行中出現(xiàn)中斷和受阻。公安機關(guān)為此要花費大量的人力、物力去協(xié)調(diào)與檢察、審判機關(guān)的關(guān)系，既浪費了寶貴的警力，又造成警察系統(tǒng)運行效益低下。3、修改后的刑事訴訟法增加了律師提前介入的規(guī)定，但律師行業(yè)缺乏配套的限制不正當競爭規(guī)范和自律規(guī)定，以致一些職業(yè)道德低下的律師一方面與串通一氣，設(shè)法逃避法律制裁，另一方面拉攏腐蝕警察，干擾警察系統(tǒng)良性運行。七、打擊和防范的關(guān)系處理不當，制約著警察系統(tǒng)的運行效益體現(xiàn)警察系統(tǒng)運行效益的最重要的標志是消除、減少違法犯罪。消除、減少違法犯罪的警務(wù)手段無非是預(yù)防和打擊。黨的十五大報告曾指出，搞好社會治安必須堅持打防結(jié)合、以防為主的方針。無打不安，無防不穩(wěn)，二者相輔相成，辯證統(tǒng)一。我國警界在理論上也提倡打防并舉，但多年來在實際工作中卻形