關于國有企業(yè)預算管理尋租行為治理對策研究

1、關于國有企業(yè)預算管理尋租行為治理對策研究【摘 要】 抑制國有企業(yè)預算管理中的尋租行為對提升國有企業(yè)經營業(yè)績、實現國有資產保值增值，具有重要的理論和現實意義。本文將預算管理置于尋租理論的框架下，從界定預算管理中租金的涵義出發(fā)，進而提出了治理國有企業(yè)預算管理尋租行為的對策。 【關鍵詞】 國有企業(yè)； 預算管理； 租金； 尋租行為 預算管理是通過預算對預算期內各項資源進行計劃、分配、組織、協(xié)調、控制，以提高經濟效益為目的的行為科學，也是控制企業(yè)生產經營活動，建立自我約束機制的基本制度和手段。 預算系統(tǒng)通過資源的發(fā)散配置和收斂控制，保證資源投入對企業(yè)目標的趨向。預算管理作為一種內部契約機制，包括預算編制

2、、預算執(zhí)行、預算調整、預算分析、預算考核五個環(huán)節(jié)，在強化國有企業(yè)內部管理、控制投資成本費用支出、提高企業(yè)經濟效益等方面具有積極作用。 隨著我國國有企業(yè)改革的深入，預算管理作為一種科學的內部管理手段，充分發(fā)揮著控制企業(yè)生產經營活動、建立自我約束機制等作用。由于種種原因，國有企業(yè)在實施預算管理的過程中存在大量尋租行為，國有企業(yè)預算管理尋租行為表現為預算松弛、討價還價、歪曲信息、業(yè)績操縱等現象。 由于管理人員的尋租行為，導致了國有企業(yè)資源配置效率低下、內部信息失真、激勵機制失效等一系列嚴重后果，使國有企業(yè)國有資產保值增值這一目標難以實現。 一、國有企業(yè)預算管理中租金的涵義及構成 租金作為一個重要的經

3、濟學范疇，最初專指地租，是對土地生產力的支付。近代以來，其涵義不斷拓寬，租金泛指資本、勞動、設備、土地等各種生產要素的租金，即支付給資源所有者的款項中超過其機會成本的收入。尋租理論中租金被進一步用來表示由于政府的行政干預導致壟斷形成的超額利潤及價差收入。 結合預算管理程序，國有企業(yè)預算管理中的尋租行為可以定義為：在預算管理過程，國有企業(yè)代理人通過游說、歪曲信息、賄賂等手段而獲得的額外預算資源價值與機會成本的差額。在預算編制中，代理人提出自身的種種困難進行討價還價，并以此為由放寬預算要求，租金表現為預算松弛租金；在預算調整過程中，租金表現為追加的預算資源高于代理人尋租成本的差額；在預算考核環(huán)節(jié)，

4、租金表現為代理人通過業(yè)績操縱完成預算目標或建立儲備而獲得的凈收益。 根據Niskanen的官僚理論，作為官僚的國有企業(yè)經理人，在其任職期間，通過追求預算的極大化來獲得職權，尤其是隨之而來的特權和個人榮譽等私人利益。因此，預算管理中尋租行為產生的租金通常由兩部分構成：一是貨幣控制權即超額預算資源配給；二是非貨幣控制權即職權、個人在企業(yè)中的地位等。 二、國有企業(yè)預算管理尋租行為的治理對策 在尋租行為產生的原因中，外部市場交易環(huán)境屬于宏觀經濟環(huán)境，由國家進行調控，至于國有企業(yè)內部如何治理尋租行為，沿著治理的總體思路，結合其產生原因可以提出如下的治理對策。 （一）完善公司治理機制 國有企業(yè)研究專家巴里

5、諾頓認為，國有企業(yè)預算管理應當建立在完善的公司治理基礎上，并且不宜用行政手段干預公司治理。預算管理作為一種權利控制管理，是公司治理機制在權、責、利方面的細化，完善公司治理可以為其運行提供一個規(guī)范的制度環(huán)境。完善治理機制可以從以下角度考慮： 1.在產權制度上，建立多元化的股權結構約束是一條可行路徑。由于局部和單位利益的驅使，股東之間相互競爭從而形成一種制衡機制，能夠減少國有股股東決策的隨意性，抑制其設租行為，減少租源的產生。 2.建立國有企業(yè)會計信息質量內部控制機制。國有企業(yè)會計信息質量控制機制由國有企業(yè)內部控制、注冊會計師控制和證券監(jiān)管部門控制三個要素組成，通過它們正常執(zhí)行自己的職能及各職能間

6、的相互制約，保證會計信息質量。內部控制由國有企業(yè)內部各相關部門組成，通過公司內部會計部門、審計部門、各經營部門、股東大會、董事會、監(jiān)事會的職能活動來完成。其機制主要從以下幾個方面來實現： 1）要提高董事會的獨立性，增加董事會中獨立董事的比重；要深化獨立董事選任、報酬發(fā)放等方面的改革。 2）必須合理、有效地設置會計機構。要將國有企業(yè)的會計部門和財務管理部門分立，分屬不同領導，分擔不同職能。財務管理部門由總經理領導、會計部門由董事會領導，主要會計人員由董事會任命，并向董事會負責，讓會計人員真正成為會計信息供給的主體，使會計人員有責任也有能力拒絕管理人員的不合理要求，避免管理人員舞弊。同時，采取措施

7、大力加強會計基礎工作，提高會計人員各方面素質，包括職業(yè)道德水準。 3）必須加強內部審計制度建設。一是要設置內部審計機構，歸屬監(jiān)事會領導，對會計業(yè)務進行日常的內部審計監(jiān)督。二是要加強監(jiān)事會對董事會和經理的監(jiān)督。從我國的實踐來看，監(jiān)事的報酬實際上由管理層決定，這就使得監(jiān)事在經濟上受制于管理當局，從而喪失獨立性。因此，要考慮監(jiān)事的報酬和其他福利由股東大會決定，而不應當由其監(jiān)督的董事會或經理決定。三是可以通過賦予監(jiān)事會更大的監(jiān)督、彈劾、起訴權等方法，保證在內部人員控制的情況下能保護股東、職工的合法權益。 3.建立合理的經理人激勵制度。利益不一致是導致國有預算管理尋租行為產生的根本動因，而一項合理的激勵

8、制度一方面能實現國有企業(yè)經理人的個人利益與企業(yè)長遠利益最大化的雙重目標；另一方面能使經理人通過從事生產性活動所獲得成本收益率高于尋租活動的成本收益率。合理的激勵制度應針對不同層次的責任人采用相應的激勵方式，如：企業(yè)經營者的報酬應部分與企業(yè)業(yè)績掛鉤；企業(yè)部門經理的報酬除考慮部門收益、成本等財務指標外，還應考慮其他非財務指標，如顧客滿意度等。 （二）建立全面預算管理體系 1.樹立基于企業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略的全面預算管理體系 企業(yè)實施全面預算管理，首先，必須樹立預算管理與企業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略目標相結合的理念。企業(yè)全面預算管理的編制和組織實施應該與企業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略相配合，其核心在于對企業(yè)未來發(fā)展的安排和計劃，對企業(yè)內部資源

9、的合理分配、考核和控制，因此全面預算管理是企業(yè)實現長期發(fā)展戰(zhàn)略目標的基本手段，應該全面服務于企業(yè)戰(zhàn)略目標的實現。其次，全面預算管理的功能和效用的發(fā)揮必須以企業(yè)的治理結構為基礎，預算管理的實施與各級各部門的業(yè)績考評相結合，使各級各部門對預算的整個過程給予重視和配合。 2.加強預算管理的過程控制 預算控制是落實預算、保障預算實現的有效措施，加強對預算管理的過程控制有益于及時發(fā)現尋租行為，抑制尋租活動。預算是一個系統(tǒng)的過程，其中的每一個環(huán)節(jié)都不能忽視。加大預算過程控制的關鍵在于通過實施追蹤控制加強對預算管理的監(jiān)督，即及時地對各責任單位進行檢查、追蹤，將實際發(fā)生的業(yè)務與每一項預算目標相聯系，并與預算指

10、標進行對比，分析差異找出原因，以便于進一步地執(zhí)行與控制。對于已發(fā)現的歪曲信息等尋租行為給予嚴厲處罰甚至降低其職務或解聘，加大尋租風險和一旦被發(fā)現所需付出的成本，使尋租無利可圖。 3.建立公開透明的信息傳遞系統(tǒng) 信息不對稱是尋租行為產生的前提條件，為了確保預算系統(tǒng)的高效運行、協(xié)調，必須建立一個公開、透明的信息傳遞系統(tǒng)，提高預算編制、決策和監(jiān)督的透明度，使準租金得以暴露。首先，充分發(fā)揮會計核算部門的作用，建立與預算相適應的責任會計制度，明確會計核算的責任主體，盡可能將預算管理各環(huán)節(jié)產生的信息納入核算系統(tǒng)，及時記錄、報告預算執(zhí)行狀況并進行差異分析。其次，完善信息反饋系統(tǒng)，加強預算執(zhí)行信息和差異反饋的

11、及時性。最后，充分利用計算機的信息集成作用，建立預算管理的信息化工作平臺，實現信息共享，全面地監(jiān)控預算執(zhí)行情況，加快信息反饋，使預算差異的分析快捷、科學、準確，從而實現對成本、費用預算強有力的約束，最終減弱代理人的信息優(yōu)勢，加大尋租難度及成本。 4.設計合理的業(yè)績評價制度 業(yè)績評價必須以完整的評價指標體系為前提，將預算指標作為評估的唯一依據并不可取，過分強調經營業(yè)績有可能事與愿違。如業(yè)績評價體系僅考慮管理人員所在部門的獲利能力，而不考慮企業(yè)稀缺資源的成本必然導致虛報預算和歪曲信息。因此在設計業(yè)績評價指標時必須結合多個維度，綜合考慮成本收益，將預算準確度、預算資源投入產出率等納入指標體系。 （三

12、）強化保障監(jiān)督機制 1.培育企業(yè)文化 預算管理作為企業(yè)的一種內部控制手段，有相應企業(yè)文化支撐才能取得事半功倍的效果。在公司治理關系中，委托人和代理人之間應按法律要求和公司章程規(guī)定，勤勉盡責地履行相應義務。這就要求代理人在行使所有者權利時誠實守信。培育誠實守信的企業(yè)文化，通過建立代理人誠信檔案喚起他們的正義感和責任感，加強職業(yè)道德培訓，增強代理人的主人翁意識，引導代理人走向更高的需求層次即個人價值中社會價值的實現，從而從意識上消除尋租行為。 2.強化外部力量的監(jiān)督 除國資委外，國有企業(yè)外部監(jiān)督力量主要來自于社會中介機構和充當債權人的銀行，稅務部門也在一定程度上起到了監(jiān)督的作用。社會中介機構如會計師事務所在財務報表審計時對國有企業(yè)生產經營狀況能夠較為全面地了解，揭示出生產經營管理中存在的問題。尤其是對貨幣資金及費用支出合理性的審計，可以發(fā)現預算管理的漏洞。針對離任高層