國外財政政策實踐及其啟示

1、國外財政政策實踐及其啟示內(nèi)容提要 從1998年開始，我國執(zhí)行擴張性的財政政策已有三年多的時間，但政策效果還有待提高總結(jié)與借鑒國外幾十年來財政政策實踐的經(jīng)驗與教訓，對提高我們財政政策的效果是非常有效的關(guān)鍵詞 擴張性財政政策 稅收 財政支出 國債自20世紀30年代凱思斯經(jīng)濟學創(chuàng)建以來，財政政策一直是各國政府用來干預(yù)經(jīng)濟活動的政策手段市場經(jīng)濟意義上的財政政策在我國也執(zhí)行了三年有余，但實際的政策效果與預(yù)想中的相比，還存在著一定的差距在這種情況下，吸收和借鑒別國的經(jīng)驗與教訓對我們來說是十分有益的一、國外財政政策的實踐按時間線索劃分，國外的財政政策實踐可分為三個時期： 1以凱恩斯理論為指導的需求管理政策(

2、20世紀30年代后期至60年代末70年代初)針對30年代在整個資本主義世界爆發(fā)的大危機,1936年英國經(jīng)濟學家凱思斯發(fā)表了他的就業(yè)、利息、貨幣通論，詳細闡述了政府運用財政政策對經(jīng)濟活動進行干預(yù)的政策主張他認為，危機產(chǎn)生的主要原因在于“有效需求”不足：邊際消費傾向偏低造成消費需求的不足，資本邊際效率相對于利息率偏低造成投資需求不足，而利息率偏高又是由流動偏好偏高或貨幣數(shù)量偏少造成的，由此導致總供給小于總需求由于市場調(diào)節(jié)無法實現(xiàn)總供求的一致，因此政府有必要通過擴大財政支出、增加社會投資的方式對經(jīng)濟總量進行干預(yù)凱恩斯理論提出以后。很快為各主要資本主義國家所采用整個這一時期，西方主要的發(fā)達資本主義國家

3、都以凱恩斯的經(jīng)濟理論作為制定本國經(jīng)濟政策的依據(jù)，典型代表是美國，擴大財政支出舉債投資赤字預(yù)算是需求管理政策的核心內(nèi)容，這種財政政策對克服經(jīng)濟危機、反經(jīng)濟筋條以及提高就業(yè)串等目標的實現(xiàn)的確起到了較為明顯的作用，且持續(xù)了從“二戰(zhàn)”后到60年代末70年代初20多年的時間2以供應(yīng)學派理論為基礎(chǔ)的“供給”管理政策(70、80年代)70年代以后，凱恩斯經(jīng)濟政策陷入了“兩難”境地：繼續(xù)擴大財政支出會導致通貨膨脹。而緊縮開支又使經(jīng)濟增長停滯“滯脹”的產(chǎn)生實際上宣布了凱恩斯經(jīng)濟理論的失靈以及需求管理政策的失效。治理“滯脹”的多種經(jīng)濟理論因此而產(chǎn)生，其中在財政政策方面只有影響的當屬供應(yīng)學派供應(yīng)學派理論的核心是“減

4、稅”。他們認為：問題的關(guān)鍵不在于需求，而在于供給的不足：過簡的稅率類似于在生產(chǎn)所需的資源(勞動、資本等)中打進了一個“楔于”，增加了資本家的投資成本，降低了勞動者的實際收入資本與勞動的供給減少導致社會總供給的減少拉弗曲線顯示：當稅率未達到某一點(如50)時，隨著稅率的提高，供給量因經(jīng)濟活動的增加而增長，稅收也因此而增加，稅率與供給量及稅收之間呈正相關(guān)；而稅率超過這一點以后，三者之間呈負相關(guān)；隨著稅串的提高供給量與稅收反而越來越少為增加供給，政府應(yīng)該實施減稅政策。供應(yīng)學派的理論及政策主張很快為美國政府所采納，里根在80年代初進行總統(tǒng)競選時其政策綱領(lǐng)就是減稅此后美國政府所執(zhí)行的里根經(jīng)濟學盡管是由幾

5、種學派構(gòu)成的“混合經(jīng)濟學”，但最重要的部分就是供給管理政策，80年代及90年代初期由共和黨執(zhí)政的12年間，美國政府曾多次進行減稅供給管理政策的執(zhí)行對增加社會的總供給所起的作用是十分明顯的，只是由于在進行減稅的同時，政府用于國防、社會保障等方面的支出大幅增加，最終導致財政赤字與國債規(guī)模的大幅增長3混合的財政政策(90年代以來被多國政府所采用)進入90年代以后，由于國際經(jīng)濟環(huán)境的變化頻繁以及國內(nèi)經(jīng)濟、社會形勢的變化，運用財政政策干預(yù)經(jīng)濟活動呈擴散之勢當一國因各種原因?qū)е陆?jīng)濟出現(xiàn)增長緩慢的跡象時，無論是發(fā)達國家還是發(fā)展中國家?guī)缀鯚o一例外都采用財政政策刺激經(jīng)濟有的國家繼續(xù)采用凱恩斯的需求管理政策，如日

6、本政府在整個卯年代都是通過赤字預(yù)算擴大政府支出的擴張性財政政策刺激經(jīng)濟，對中低收入者進行減稅以及為鼓勵高科技企業(yè)的發(fā)展而對中小企業(yè)進行減稅在更多的情況下是擴大財政支出與減稅“雙管齊下“的混合財政政策典型的是德國和東亞國家與以往有所不同的是，90年代各國在運行財政政策干預(yù)經(jīng)濟的時候，也較注重不同宏觀經(jīng)濟政策的配合與協(xié)調(diào)從多年的經(jīng)驗來看，盡管貨幣政策對克服經(jīng)濟衰退作用并不大，但如果將其與財政政策進行配合，財政政策的效果將更明顯因此，宏觀經(jīng)濟政策的配合與協(xié)調(diào)是各國十分重視的問題如日本10年來基本上執(zhí)行的是零利率政策；再如東亞各國在實施擴張性財政政策的同時，也實行放松銀根的貨幣政策二各國財政政策實踐的

7、共性對上世紀30年代以來國外財政政策實踐進行分析與思考，我們可以發(fā)現(xiàn)以下幾點是它們在執(zhí)行財政政策時所共同具有的特征：1各國政府制定的執(zhí)行政策的基礎(chǔ)：相關(guān)理論自上世紀30年代以來至今，就經(jīng)濟活動是否需要政府干預(yù)的問題在理論上一直存在著激勵的爭論，但實際上，即使不主張政府干預(yù)的新自由主義學派(如供給學派)也提出了政府應(yīng)該運用減稅政策刺激經(jīng)濟的政策主張由于90年代初的經(jīng)濟衰退以及新自由主義政策的失誤，新凱恩斯主義者乘機充實一些新的理論，如交易成本理論、信息經(jīng)濟學理論等，進一步完善凱恩斯主義經(jīng)濟學說(典型代表是斯蒂格里茨)，使其再次成為財政政策的理論基礎(chǔ)從各種理論的本質(zhì)上看，盡管他們研究的出發(fā)點以及方

8、法論上存在著較大的差距，但政策目標以及不同政策手段的作用方向卻是一致的在實踐方面，無論是早期及中期的美國還是90年代后其他的發(fā)達國家或發(fā)展中國家，在制定和執(zhí)行本國的財政政策的時候，都是以已有的理論作為政策的指導：或是需求管理理論，或是供給管理理論，或者是兩者的綜合運用2政策實施的背景：經(jīng)濟不只氣當一國經(jīng)濟處于平穩(wěn)發(fā)展狀態(tài)時，已有的財政手段(稅收、財政支出)會自動地發(fā)揮調(diào)節(jié)作用，即財政的自動穩(wěn)定裝置當經(jīng)濟出現(xiàn)較大波動而市場本身又不能調(diào)節(jié)時，政府可能通過宏觀經(jīng)濟政策進行調(diào)節(jié)財政政策更多是在經(jīng)濟增長緩慢、通貨緊縮、失業(yè)率提高等經(jīng)濟不景氣的狀況下才被政府所采用：通過改變已有的稅收和財政支出政策(即相機

9、抉擇，具體是減稅和增加支出)，刺激國內(nèi)的投資與消費且該政策一旦采用以后，往往會維持較長的時間，直到政策目標實現(xiàn)并得以持續(xù)3財政政策手段的配合：稅收和支出減稅或增加支出或兩者同時采用，這是各國通常的做法從執(zhí)行政策的效果看，同時采用減稅和增加支出，只要兩手段的執(zhí)行力度適中，往往可以取得較理想的效果(90年代被較多的國家所采用)當然這種手段的雙向配合若力度過大，既會擴大財政赤字的規(guī)模，使政府的債務(wù)負擔加重，也容易導致通貨膨脹(如80年代的美國)但如果兩種手段反向配合，即減稅與減少支出或增加支出與增稅，政策效果往往會相互抵消(如早期美國在反經(jīng)濟大蕭條的時候就是采用了擴大支出與增稅兩種手段，導致財政政策

10、效果較難顯現(xiàn))4、宏觀經(jīng)濟政策的配合與協(xié)調(diào)：財政政策與貨幣政策盡管一些知名的經(jīng)濟學家如克魯格曼對治理經(jīng)濟不景氣而采取的擴張性的財政政策持反對態(tài)度，認為通過增發(fā)貨幣可以解決這一問題(克魯格曼，1998)，但很多國家的實踐證明，為了使經(jīng)濟降溫，貨幣政策的作用更明顯；為了啟動經(jīng)濟，財政政策所起的作用往往更大；如果兩種宏觀經(jīng)濟政策能夠相互配合與協(xié)調(diào)，則政策效果會更大這一點已為越來越多的國家所認識如前述的镕國以及東亞國家在刺激經(jīng)濟增長所執(zhí)行的政策中，就非常重視兩種宏觀經(jīng)濟政策的相互搭配，日本也同樣如此。需要強調(diào)的是，一國政府采用“雙松”的財政政策和貨幣政策時，一定要注意“度”的把握，否則很容易使經(jīng)濟陷入

11、通脹之中三、對中國的啟示1997年初，我國國民經(jīng)濟順利地實現(xiàn)了“軟著落”，但與此同時，經(jīng)濟增長遠度放慢，物價持續(xù)走低，大批職工下崗等問題也開始出現(xiàn)為了解決這些問題，從1998年中期起，中央政府連續(xù)執(zhí)行了擴張性的財政政策：調(diào)整國家預(yù)算，加大財政赤字規(guī)模以及國債的發(fā)行量，以滿足政府直接擴大支出對資金的需求這實際上是一種典型的以擴大內(nèi)需為目的的凱思斯需求管理政策到目前為止，財政政策已執(zhí)行了三年有余，但政策效果呈遞減之勢：1998年2000年財政擴大支出對經(jīng)濟增長的貢獻分別為21、5和1這些數(shù)據(jù)來自于國家權(quán)威部門的報告，為估算數(shù))政策效果不佳還有一個表現(xiàn)就是財政政策并沒有對民間投資與消費起到明顯的帶動

12、作用：政府擴大的財政支出主要是通過國有單位進行的，當財政支出增加的時候，國有單位的投資增長就很明顯，一旦支出減少，它們的投資增幅也會減小船政擴大支出期間，非國有單位的投資增速遠低于國有部門此外，民間消費的增幅也并不明顯我國財政政策效果不理想的原因，主要有以下幾個方面廣是政策的理論指導比較單一我們在制定融政政策時，以凱思斯的需求管理理論作為指導，寄希望于通過財政支出所產(chǎn)生的乘數(shù)效應(yīng)實現(xiàn)經(jīng)濟政策的目標；至于減稅政策，只是在迫不得已的惰況下(如出口退稅稅率上調(diào))或無關(guān)緊要的稅種上作了些微調(diào)(如2000年初暫停征收固定資產(chǎn)投資方向調(diào)節(jié)稅)二是財政政策與貨幣政策之間缺乏配合與協(xié)調(diào)：擴張性的時政政策與管理

13、緊縮性的貨幣政策相配合，導致相當多的投資者在資金籌措方面遇到障礙表面上看，從1996年中期起，央行先后七次下謂了存貸款利率，且大幅降低了法定存款準備率，實行的是放松銀根的貨幣政策；實際上為了化解商業(yè)銀行的經(jīng)營風險，對內(nèi)實行了較為嚴格的信貸管理制度，導致商業(yè)銀行“借貸”、“慎貸”，即管理上的緊縮銀根政策當然，這種做法與我國正處于經(jīng)濟的轉(zhuǎn)軌時期有關(guān)，也是建立和完善社會主義市場經(jīng)濟過程中各種新制度的缺乏造成的三是財政政策的兩個基本手段相互間缺乏配合，甚至是作用方向相反的手段同時采用：增加支出的同時增加稅收近三年里，財政收入(稅收)的增幅高出經(jīng)濟增速的一倍以上，稅收的年絕對增量高于財政擴大支出的數(shù)量可

14、以說，擴張性的支出政策效果在相當程度上為稅收的增加所抵消四是能夠?qū)暧^經(jīng)濟政策作出敏感反應(yīng)的微觀經(jīng)濟基礎(chǔ)尚未完全建立起來，加上相應(yīng)的社會保障制度的缺乏，導致財政支出的乘數(shù)效應(yīng)大大縮小如前所述，政府的財政支出主要是通過國有單位進行投資的，而實際上到目前為止因各種原因造成的國有單位預(yù)算軟約束問題并沒有得到解決，政府與國企之間存在的千絲萬縷的關(guān)系依然如舊，這自然使財政支出的效果大打折扣由于諸多現(xiàn)有的不平等政策，導致真正對擴張性財政政策反映靈敏的非國有單位并不能從中受益，因而不可能增加其投資活動；各種新的改革措施不斷推出使人們現(xiàn)期及預(yù)期的支出增大，但完善的保障體系并未及時建立起來，導致人們對未來預(yù)期的

15、不確定性增強，使邊際消費傾向逐年降低(戴園晨，1999；中國社科院經(jīng)濟所宏觀經(jīng)濟課題組，2000)，直接降低了時政支出的乘數(shù)國外的財政政策實踐告訴我們：如果持續(xù)性地采用單一的財政政策手段(減稅或增加支出)刺激經(jīng)濟而又效果不佳的時候，不僅不能實現(xiàn)政策目標，而且還將使財政背上巨額的赤字與債務(wù)包袱這種現(xiàn)象在我國目前也有顯現(xiàn)的苗頭：衡量一國債務(wù)狀況的兩個宏觀指標是債務(wù)負擔率(債務(wù)余額GDP)和債務(wù)依存度(債務(wù)財政支出)，到2000年底，兩個指標分別超過15和60；如果考慮到債務(wù)僅僅歸屬于中央財政的實際狀況，那么，債務(wù)依存度已愈100以上計算口徑還不包括“準國債”，例如1998年向四大商業(yè)銀行發(fā)行的補充銀行資本金的巨額專項國債以及