社區(qū)治理的基本理論

1、第二章 社區(qū)治理的基本理論【學(xué)習(xí)目的要求】了解治理理論產(chǎn)生的背景；掌握治理理論的含義及其統(tǒng)治概念的區(qū)別；重點(diǎn)掌握社區(qū)治理理論的含義、社區(qū)治理理論產(chǎn)生背景，以及與社區(qū)治理相關(guān)的范疇。一、治理理論的含義關(guān)于治理概念，不同的社會(huì)學(xué)派有著不同的解釋和界定，但最具權(quán)威性的定義是全球治理委員會(huì)下的定義，即：個(gè)人與公私機(jī)構(gòu)管理其自身事務(wù)的各種不同的方式總和；是使相互沖突或不同利益得以調(diào)和并且采取聯(lián)合行動(dòng)的持續(xù)的過程。治理有四個(gè)規(guī)定性特征：治理不是一整套規(guī)則條例，也不是，而是一個(gè)過程；治理過程的基礎(chǔ)不是控制和支配，而是協(xié)調(diào)；治理既涉及公共部門，也包括私人部門；治理不意味著一種正式的制度，而是持續(xù)的互動(dòng)?；谏?/p>

2、述治理定義，我們認(rèn)為治理的內(nèi)涵應(yīng)該包括這樣幾個(gè)方面：第一，在治理的主體上，超越企業(yè)治理的局限，也突破一國治理的范圍，存在著一個(gè)由來自不同領(lǐng)域、不同層級的公私行為體、力量和運(yùn)動(dòng)構(gòu)成的復(fù)雜網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)。第二，在治理的基礎(chǔ)上，超越國家權(quán)力中心論，國家對內(nèi)已不再享有唯一的、獨(dú)占性的統(tǒng)治權(quán)威，國家仍然發(fā)揮主要作用，但必須和其他行為體合作；對外，國家主權(quán)或自主性觀念也逐漸受到各類超國家體制概念的挑戰(zhàn)和削弱。第三，在治理的方式上，既實(shí)行正式的強(qiáng)制管理，又有行為體之間的民主協(xié)商談判妥協(xié)；即采取正統(tǒng)的法規(guī)制度，有時(shí)所有行為體都自愿接受并享有共同利益的非正式的措施、約束也同樣發(fā)揮作用。第四，在治理的目的上，各行為體在

3、互信、互利、相互依存的基礎(chǔ)上進(jìn)行持續(xù)不斷的協(xié)調(diào)談判，參與合作，求同存異，化解沖突與矛盾，維持社會(huì)秩序，在滿足各參與行為體利益的同時(shí)，最終實(shí)現(xiàn)社會(huì)發(fā)展和公共利益的最大化。二、治理和統(tǒng)治概念的本質(zhì)區(qū)別治理作為一種政治管理過程，也像政府統(tǒng)治一樣需要權(quán)威和權(quán)力，最終目的也是為了維持正常的社會(huì)秩序，推動(dòng)社會(huì)發(fā)展，這是兩者的共同之處。但兩者之間更多的是區(qū)別和差異。治理和統(tǒng)治的本質(zhì)區(qū)別在于：1、兩者的主體不盡相同。統(tǒng)治的權(quán)威中心一定是政府機(jī)關(guān)，而治理的權(quán)威中心包括政府機(jī)關(guān)但又不限于政府機(jī)關(guān)，治理的主體是多元化和多樣性的，它可以是公共機(jī)構(gòu)，也可以是私人機(jī)構(gòu)，還可以是公司合辦的機(jī)構(gòu)。統(tǒng)治是有政府單獨(dú)行使公共事務(wù)

4、的管理權(quán)限，而治理是公共事務(wù)管理過程中政治國家與公民社會(huì)的合作、政府與非政府的合作、公共機(jī)構(gòu)與私人機(jī)構(gòu)的合作、強(qiáng)制與自愿的合作。治理的主要特征“不再是監(jiān)督，而是合同包工；不再是中央集權(quán)，而是權(quán)力分散；不再是由國家進(jìn)行再分配，而是國家只負(fù)責(zé)管理；不再是行政部門的管理，而是根據(jù)市場原則的管理；不再是由國家指導(dǎo)，而是由國家和私營部門合作?！?、管理過程中權(quán)利運(yùn)行的向度不同。政府統(tǒng)治的權(quán)利運(yùn)行依循自上而下的方向，他運(yùn)用政府的政治權(quán)威，通過發(fā)號施令、制定政策和行政手段，對社會(huì)公共事務(wù)進(jìn)行單一向度的管理。而治理則是一個(gè)自上而下、自下而上的互動(dòng)管理過程，它主要是通過談判協(xié)商、對話合作、溝通交流、相互認(rèn)同和確

5、立目標(biāo)等方式對公共事務(wù)實(shí)施管理。治理的實(shí)質(zhì)在于建立在市場原則、公共利益和認(rèn)同基礎(chǔ)上的合作，它所擁有管理機(jī)制主要不依賴政府的權(quán)威，而是合作網(wǎng)絡(luò)的權(quán)威，其權(quán)力運(yùn)行的向度是多元的、相互的，而不是單一的和自上而下的。3、管理的范圍不同。政府統(tǒng)治所涉及的范圍就是以領(lǐng)土為界的民族國家。一個(gè)國家的政府統(tǒng)治如果超越了自己領(lǐng)土范圍，而延伸到其他國家，那就是對其他國家主權(quán)的侵犯，這是國際法和各國關(guān)系準(zhǔn)則所不允許的。治理的范疇既可以是特定領(lǐng)土界限內(nèi)的民族國家，也可以是超越國家領(lǐng)土界限的國際領(lǐng)域。4、權(quán)威的基礎(chǔ)和性質(zhì)不同。統(tǒng)治的權(quán)威主要源自于政府的法規(guī)命令，治理的權(quán)威則主要源于公民的認(rèn)同和共識(shí)。三、善治及其基本要素何

6、謂“善治”？概括地說，善治就是使公共利益最大化的社會(huì)管理過程。善治的本質(zhì)特征，就在于它是政府與公民對公共生活的合作管理，是政治國家與市民社會(huì)的一種新穎關(guān)系，是兩者的最佳狀態(tài)。中國學(xué)者俞可平綜合各家所長，提出了善治的十個(gè)基本要素：1、合法性。指的是社會(huì)秩序和權(quán)威被自覺認(rèn)可和服從的性質(zhì)和狀態(tài)。2、法治。法律是公共政治管理的最高準(zhǔn)則，任何政府官員和公民都必須依法行事，在法律面前人人平等。法治的直接目標(biāo)是規(guī)范公民行為，管理社會(huì)事物，維持正常的社會(huì)秩序；但最終目標(biāo)在于保護(hù)公民的自由、平等及其基本政治權(quán)利。法治是善治的基本要求，沒有健全的法制，沒有對法律的充分尊重，沒有建立在法律之上的社會(huì)秩序，就沒有善治

7、。3、透明性。指的是政治信息的公開性。每一個(gè)公民都有權(quán)利獲得與自己利益相關(guān)的政府政策的信息，包括立法活動(dòng)、法律條款、政策制定、政策實(shí)施、行政預(yù)算、公開開支以及其他有關(guān)的政治信息。透明性要求上述信息能夠及時(shí)通過各種傳媒為公民所知，以便公民能夠有效地參與公共決策過程，并且對公共管理過程實(shí)施有效的監(jiān)督。4、責(zé)任性。指人們應(yīng)該對自己的行為負(fù)責(zé)。在公共管理中，責(zé)任性特指與某一特定職位或機(jī)構(gòu)相連的職責(zé)及相應(yīng)的義務(wù)。公眾。尤其是公職人員和管理機(jī)構(gòu)的責(zé)任性越大，表明善治的程度越高。5、回應(yīng)。是責(zé)任性的延伸。指的是公共管理人員和管理機(jī)構(gòu)必須對公民的要求作出及時(shí)的和負(fù)責(zé)任的反應(yīng)，不得無故拖延和推諉。在必要的時(shí)候還

8、應(yīng)定期地、主動(dòng)地向公民征詢意見、解釋政策和解答問題。6、有效。主要指管理的效率。一方面是管理機(jī)構(gòu)設(shè)置合理，管理程序科學(xué)；另一方面是最大限度地降低管理成本。7、參與。是指公民對政治生活及其他社會(huì)生活的參與。善治應(yīng)該是國家權(quán)力向社會(huì)的回歸，善治過程就是一個(gè)還政于民的過程。善治表示國家與社會(huì)或者說政府與公民之間的良好合作。公民的參與程度越高，善治的程果越高。8、穩(wěn)定。穩(wěn)定就意味著國家的和平、生活的有序、居民的安全、公民的團(tuán)結(jié)、公共政策的連貫等。穩(wěn)定是善治的重要衡量指標(biāo)。9、廉潔。主要是指政府官員奉公守法、清明廉潔，不以權(quán)謀私，公職人員比一自己的職權(quán)“尋租”。廉潔直接關(guān)系到治理的狀況。10、公正。是指

9、不同年齡、性別、階層、種族、文化程度、宗教和政治信仰的公民在政治權(quán)利和經(jīng)濟(jì)權(quán)利上的平等。四、新管理主義思潮及其影響何謂新管理主義？新管理主義源自于新泰勒主義。新泰勒主義注重機(jī)構(gòu)內(nèi)部的理性化和提高行政活力，強(qiáng)調(diào)政府要效仿企業(yè)搞好內(nèi)部管理，認(rèn)為只有借重管理的力量嚴(yán)格財(cái)務(wù)控制和管理績效，就可以達(dá)到既定目標(biāo)。新管理主義則將改革從政府內(nèi)部引向外部，重點(diǎn)在于將政府供給公共服務(wù)的提供者角色和生產(chǎn)者角色分開，打破公私界限，把過去由政府機(jī)構(gòu)直接提供生產(chǎn)的社會(huì)服務(wù)，以各種方式鼓勵(lì)非政府機(jī)構(gòu)、半政府機(jī)構(gòu)共同承擔(dān)。新管理主義主要有四種形式，即：政府業(yè)務(wù)合同出租；鼓勵(lì)私人資本投資到原由政府投資的公共服務(wù)領(lǐng)域；建立政府部

10、門與私營企業(yè)的伙伴關(guān)系；公共服務(wù)的社區(qū)化。在新管理主義思潮的影響下，許多西方國家興起了以“政府再造”為主要內(nèi)容的行政改良浪潮。圍繞這一核心，進(jìn)行了一系列的改革：1、高度集權(quán)的管理體制向分權(quán)、放權(quán)的管理體制轉(zhuǎn)變。與集權(quán)制相比，分權(quán)具有很大的優(yōu)勢。第一，分權(quán)比集權(quán)更加靈活，能夠?qū)Νh(huán)境和社會(huì)需求的變化做出及時(shí)的反應(yīng)。第二，分權(quán)比集權(quán)更有效率。第三，分權(quán)比集權(quán)更具有創(chuàng)新精神。2、政府職能定位于“掌舵”而不是“劃槳”。掌舵就是決策，就是把握方向，這是政府的首要的和根本的責(zé)任。劃槳就是將原來政府的執(zhí)行性和服務(wù)性的工作盡量分離出去，交給其他部門和社會(huì)組織來承擔(dān)。3、公共事務(wù)從“官營”、“公營”變?yōu)榱恕懊駹I”

11、、“私營”。公共事業(yè)的民營化和私營化能夠在公共領(lǐng)域引入競爭機(jī)制，提高服務(wù)的質(zhì)量和效率。4、將競爭機(jī)制引入公共部門。5、由重視投入轉(zhuǎn)向注重結(jié)果和產(chǎn)出。6、利用社區(qū)資源實(shí)現(xiàn)公共利益目標(biāo)。 7、規(guī)定明確的服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)和公眾享有的權(quán)利。把需要服務(wù)的公眾視為公共機(jī)構(gòu)的顧客，通過調(diào)查、征詢意見，建立明確的服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，向顧客做成承諾并賦予選擇“賣主”的權(quán)利，以實(shí)現(xiàn)改善公共服務(wù)質(zhì)量的目的。五、社區(qū)治理的含義何謂社區(qū)治理？所謂的社區(qū)治理指的是一種有共同的目標(biāo)支持的社區(qū)公共事務(wù)方面的活動(dòng)或管理機(jī)制。他是一個(gè)由在社區(qū)范圍內(nèi)的不同的公私行為主體，依據(jù)正式的強(qiáng)制性的法規(guī)，以及非正式的、人們愿意遵從的規(guī)范約定，通過協(xié)商談判、資

12、源交換、協(xié)調(diào)互動(dòng)，共同對涉及社區(qū)居民利益的公共事務(wù)進(jìn)行有效管理，從而增強(qiáng)社區(qū)凝聚力、提高社區(qū)自制能力、增進(jìn)社區(qū)成員福利、推進(jìn)社區(qū)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)進(jìn)步的過程。根據(jù)以上界定，我們可以概括其含義：1、社區(qū)自治的行為主體構(gòu)成突破了過去那種“政府獨(dú)大、一統(tǒng)天下”的局面，形成一種多元化、多樣化的行為主體共同參與的新的格局。2、社區(qū)自治作為一個(gè)長期的過程，其目標(biāo)除了完成特定的、具體的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的任務(wù)外，更看重社區(qū)基本要素的培養(yǎng)，其中包括社區(qū)組織體系的發(fā)育完善、社區(qū)成員參與公共事務(wù)的積極性和能力的增長、社區(qū)中正式的和非正式的制度規(guī)則的形成、社區(qū)中不同行為主體交往互動(dòng)方式和機(jī)制磨合等。3、社區(qū)自治的行為指向是社區(qū)

13、中的公共事務(wù)，它是一個(gè)關(guān)系社區(qū)成員切身利益的范圍廣闊的領(lǐng)域，包括社區(qū)服務(wù)與社區(qū)照顧；社區(qū)安全與綜合治理；社區(qū)公共衛(wèi)生及疾病預(yù)防；社區(qū)環(huán)境及物業(yè)管理；社區(qū)文化和精神文明建設(shè)；社區(qū)社會(huì)保障等。要做到社區(qū)公共事務(wù)的治理與善治，必須最大限度地挖掘和整合社區(qū)內(nèi)外資源，其中包括人力資源、物力資源、財(cái)力資源、智力資源、政策資源等。4、社區(qū)治理作為區(qū)別于政府行政化管理方式的另類的社會(huì)管理模式，其權(quán)力運(yùn)行的方向并不總是單一的、自上而下的，它是一種多向度的、上下互動(dòng)的過程。它不是通過發(fā)號施令、只訂和執(zhí)行政策來達(dá)到管理的目標(biāo)，而是主要通過合作、協(xié)商、伙伴關(guān)系、確立認(rèn)同和共同的目標(biāo)等方式來實(shí)施對公共事務(wù)的管理。因此，

14、所需要的社會(huì)秩序和權(quán)威，主要不是來自于法律賦權(quán)，而是依靠人們內(nèi)心的接納和認(rèn)同。所以，社區(qū)的管理機(jī)構(gòu)和管理人員應(yīng)該最大限度地協(xié)調(diào)各種公民之間以及公民與政府之間的利益矛盾，以便使公共關(guān)系活動(dòng)取得公民最大限度的同意和認(rèn)可。六、傳統(tǒng)社區(qū)管理模式及其由社區(qū)控制到社區(qū)治理轉(zhuǎn)變的必然性計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，城市社會(huì)基層管理體制是一種在城市街區(qū)范圍內(nèi)以單位制度為主體、以街居制度為輔助，以社會(huì)控制為目標(biāo)，以管理的單向性、行政導(dǎo)向?yàn)橹饕卣鳎怨芾矸秶蛢?nèi)容的全能性為核心的社會(huì)管理體制。改革開放以來，以市場經(jīng)濟(jì)為導(dǎo)向的經(jīng)濟(jì)體制改革以及與之配套的相關(guān)政治、社會(huì)體制變革導(dǎo)致整個(gè)社會(huì)的結(jié)構(gòu)性變遷，使得傳統(tǒng)的城市社會(huì)管理體制面

15、臨日益嚴(yán)重的危機(jī)。那么，由社會(huì)控制到社區(qū)治理轉(zhuǎn)變就成為了社會(huì)的必然。其原因主要有：1、單位體制弱化使得單位的社會(huì)職能外溢。這些外溢的社會(huì)職能都需要社會(huì)（社區(qū)）來承接。2、城市人口結(jié)構(gòu)發(fā)生了巨大變化，單位體制外的社會(huì)空間日益擴(kuò)大。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，城市人口構(gòu)成中，單位人員占據(jù)主要部分，一般單位外的居民人數(shù)較少且居住在城市邊緣地位。改革開放后，城市人口構(gòu)成發(fā)生了很大變化。個(gè)體私營企業(yè)和社會(huì)組織的發(fā)展形成了大量脫離于單位之外的人群；單位成員在持續(xù)的改革中不斷從單位中分離出來；人口老齡化形成大量的離退休人群；城市流動(dòng)人口，尤其是農(nóng)村進(jìn)城的外來民工構(gòu)成了城市社會(huì)結(jié)構(gòu)的重要組成部分。這些人群在持續(xù)的社會(huì)互動(dòng)和關(guān)系構(gòu)建中形成了新的社會(huì)空間，超出了原有城市社會(huì)管理體系的框架。3、居民的社區(qū)性公共需求、鄰里關(guān)照和互助需求，以及社區(qū)共同利益聚合與表達(dá)的需求日益增長。在傳統(tǒng)的社會(huì)體制框架下，政府通過單位組織父愛般的照顧，幾乎滿足了其成員全方位的生活需求，生活在其中的單位成員無須應(yīng)對那些社區(qū)性的公共問題；單位組織提供了十分穩(wěn)定的人際關(guān)系網(wǎng)和組織化的互助途徑，個(gè)人無須再去尋找此外的支持網(wǎng)絡(luò)。