如何更好地實現(xiàn)國家林權(quán)的價值

1、如何更好地實現(xiàn)國家林權(quán)的價值 內(nèi)容摘要我國的國有森林資源對于我國的森林覆蓋率起著決定性的作用，如何實現(xiàn)國有森林的可持續(xù)發(fā)展，是一個急需解決的問題。實現(xiàn)森林資源良性發(fā)展的前提條件是解決好森林的經(jīng)營問題，即如何更好地實現(xiàn)國家森林所有權(quán)的價值。關(guān)鍵詞國家森林所有權(quán)，國有森林的市場化，森林的經(jīng)濟效益，森林的生態(tài)效益森林是國民經(jīng)濟的寶貴資源，它在保持自然生態(tài)平衡中具有極其重要的作用，是保障人們良好的生存環(huán)境和農(nóng)牧業(yè)高產(chǎn)穩(wěn)產(chǎn)的重要條件。森林對人類社會能發(fā)揮很多的功能，它在涵養(yǎng)水源、保持水土、防風固沙、調(diào)節(jié)氣候、減少污染、凈化空氣、降低噪音等各方面，都起著非常重要的作用。這些作用，是森林對整個社會都具有的作

2、用。除了上述在保護自然生態(tài)方面的作用，森林還具有非常巨大的經(jīng)濟價值，它可以提供木材、能源及各種林副產(chǎn)品，森林旅游可以帶來不菲的經(jīng)濟收入。有報告顯示，廬山的旅游門票收入在九九年達到近億元。森林資源屬于可再生資源，對其進行的開發(fā)利用應(yīng)是在維持其再生能力前提下的持續(xù)利用、永續(xù)利用。也就是對其開發(fā)應(yīng)當適度適量，遵循自然規(guī)律，維持其再生能力，保持生態(tài)系統(tǒng)的物質(zhì)平衡，使其得到持續(xù)利用。更為重要的事，應(yīng)當對其進行營造養(yǎng)殖，增強其再生能力。尤其像我國這樣一個森林覆蓋率非常低的國家，更要強調(diào)營造養(yǎng)殖。但是，人們?yōu)榱藭簳r的經(jīng)濟利益，易于過度地采伐、利用森林。隨著人口的增長，人類經(jīng)常以違背自然規(guī)律的方式對森林進行采

3、伐，使得森林的總量不斷地減少。這同時損害了森林的社會經(jīng)濟效益和森林的自然生態(tài)效益。我國的國有森林資源對于我國的森林覆蓋率起著決定性的作用，如何實現(xiàn)國有森林的可持續(xù)發(fā)展，是一個急需解決的問題。實現(xiàn)森林資源良性發(fā)展的前提條件是解決好森林的經(jīng)營問題，即如何更好地實現(xiàn)國家森林所有權(quán)的價值！一、國有森林的市場化國家對林地和林木結(jié)合在一起的森林所享有的占有、使用、收益、處分的權(quán)利為國家森林所有權(quán)。在我國，除了法律規(guī)定屬于集體所有的森林以外，其它森林屬于國家所有。森林資源對于一個國家的經(jīng)濟、環(huán)境以及社會來說具有非常重要的意義，多數(shù)國家都在法律上規(guī)定了森林資源的國家所有權(quán)。日本林業(yè)法規(guī)定，“國有林系指產(chǎn)權(quán)歸國

4、家所有的森林，或按國有林業(yè)法規(guī)定的森林。民有林則指國有林以外的森林?！钡聡?lián)邦森林法規(guī)定，國有林包括屬聯(lián)邦單獨所有或?qū)僦輪为毸械纳?；以及一個州擁有共同所有權(quán)的森林。印度尼西亞林業(yè)法規(guī)定，“國有林即在所有權(quán)無歸屬的土地上所長成的成塊林區(qū)或成片森林。”國家對于森林資源的所有權(quán)，從國際范圍來看是一種對于森林資源的主權(quán)，從國內(nèi)范圍來看是一種民事權(quán)利。國家是一種擬制的主體，不能實際行使所有權(quán)，我國現(xiàn)行法律規(guī)定，國家所享有的森林所有權(quán)是由政府機構(gòu)依照法律的授權(quán)來行使。我國的國有森林在全國的森林蓄積量里占有相當大的比重，這部分森林對于我國的生態(tài)環(huán)境和林業(yè)經(jīng)濟的影響是非常大的。目前，我國的國有森林主要由國

5、營的林業(yè)企業(yè)進行經(jīng)營，而這些林業(yè)單位基本是由林業(yè)部門進行管理，其經(jīng)營措施基本由林業(yè)部門制定。所以，國有森林主要是由林業(yè)行政機構(gòu)進行經(jīng)營的。但是，由行政機構(gòu)代表國家對國有森林特別是對于用材林、經(jīng)濟林、薪炭林的經(jīng)營管理，往往是低效的，甚至是無效的。從實現(xiàn)用材林、經(jīng)濟林、薪炭林的國家所有權(quán)的經(jīng)濟價值來看，行使國家所有權(quán)的林業(yè)部門很難真正關(guān)心國有森林實現(xiàn)了多少利潤，因為利潤的多少可能與官僚的個人利益沒有太大的關(guān)系。而且，為了謀取私利，國有森林的管理者往往在國有森林的交易中損害所有權(quán)人的利益。從保護森林資源來看，作為國有森林經(jīng)營者的林業(yè)部門自身又是國有森林的行政管理主體，在監(jiān)督者和被監(jiān)督者為統(tǒng)一個主體的

6、情況下，在官僚的個人利益的驅(qū)使下，在官僚機構(gòu)的一貫的惰性的作祟下，有關(guān)采伐數(shù)量、采伐方式等的法律規(guī)定常常很難得到遵守。我國的森林覆蓋率在世界上是水平較低的。急需大力發(fā)展林業(yè)，加強對森林資源的保護。吸引社會上的投資，是一個很有效的途徑。這就要求國有森林的經(jīng)濟價值能夠通過市場體現(xiàn)出來，即，要求國有森林能夠作為資產(chǎn)進入市場。首先，國有森林的行政管理主體和經(jīng)營主體應(yīng)當分離。國家作為所有權(quán)人，以一定的方式將國有森林的使用權(quán)轉(zhuǎn)讓給具有獨立的法律人格的市場主體，由市場主體經(jīng)營國有森林。行政管理主體的職能就是作為法律的監(jiān)督者、執(zhí)行者，經(jīng)營者在行政管理主體的監(jiān)督下獨立經(jīng)營國有森林。通過這種國有森林使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓、

7、所有權(quán)和使用權(quán)的分離，實現(xiàn)國有森林的資產(chǎn)化、市場化。國有林地同樣可以通過此種方式進入市場。當然，國有森林的經(jīng)濟效益和生態(tài)效益的更高效的發(fā)揮，有賴于完善的法律制度的建立。經(jīng)營主體所享有的權(quán)利、所承擔的義務(wù)以及需具備的資質(zhì)條件，所有權(quán)人的權(quán)利義務(wù)等，應(yīng)當由法律予以明確，為國有森林進入市場提供法律基礎(chǔ)。我國現(xiàn)有的相關(guān)法律規(guī)定為，“國家依法保護森林、林木和林地經(jīng)營者的合法權(quán)益。任何單位和個人不得侵占經(jīng)營者依法所有的林木和使用的林地。用材林、經(jīng)濟林和薪炭林的經(jīng)營者，依法享有經(jīng)營權(quán)、收益權(quán)和其他合法權(quán)益?！边@樣的原則性規(guī)定，過于簡單，對于實現(xiàn)國有森林的市場化來說還遠遠不夠。二、經(jīng)營主體的權(quán)利義務(wù)對于所有權(quán)

8、人來說，實現(xiàn)國有森林市場化有雙重目的，即更好地實現(xiàn)國有森林的經(jīng)濟效益和生態(tài)效益。而經(jīng)營者真正的目的只有一個，獲取利潤。采伐權(quán)對于獲取利潤是至關(guān)重要的。所以，國有森林的經(jīng)營主體的核心權(quán)利是采伐權(quán)。那么，如何確定采伐權(quán)的具體權(quán)利內(nèi)容對于國家和經(jīng)營者都是一個最為關(guān)鍵的問題。我國法律規(guī)定了森林的年采伐限額制度，國有森林的經(jīng)營者也必須遵守這一法律制度。這樣，經(jīng)營者所享有的采伐權(quán)就同年采伐限額制度緊密相關(guān)。經(jīng)營者享有采伐權(quán)在概念上是確定的，但是，采伐權(quán)的實際權(quán)利內(nèi)容在年采伐限額經(jīng)過政府的批準后才能得到確定。采伐權(quán)在概念上是法定的，但在具體內(nèi)容上是由政府決定的。政府在審核批準年采伐限額時，需要考慮一下兩個因

9、素：1保持森林的可持續(xù)發(fā)展，保證森林總量的遞增。這就要求科學地確定采伐量。我國法律規(guī)定了用材林的消耗量低于生長量的原則。根據(jù)此原則，森林的采伐量首要地取決于其蓄積量以及生長量。2經(jīng)營者的經(jīng)濟效益，使經(jīng)營者有利可圖。政府在決定年采伐限額時，要考慮其所決定的采伐量能否給經(jīng)營者帶來利潤。否則，國有森林的市場化是很難進行下去的。在年采伐限額制度的基礎(chǔ)上，我國法律規(guī)定了采伐許可證制度，“采伐林木必須申請采伐許可證，按許可證的規(guī)定進行采伐?！备鶕?jù)此規(guī)定，經(jīng)營者最終能否取得采伐權(quán)，取決于其能否取得采伐許可證。采伐許可證制度使得國有森林使用權(quán)人的采伐權(quán)具有了不確定性，但不能據(jù)此就認為采伐權(quán)是一項特許權(quán)，它仍然

10、應(yīng)該是包含在國有森林使用權(quán)中的一項法定權(quán)利。森林法實施條例規(guī)定了不得核發(fā)采伐許可證的幾種法定情形：“（一）防護林和特種用途林進行非撫育或者非更新性質(zhì)的采伐的，或者采伐封山育林期、封山育林區(qū)內(nèi)的林木的；（二）上年度采伐后未完成更新造林任務(wù)的；（三）上年度發(fā)生重大濫伐案件、森林火災或者大面積嚴重森林病蟲害，未采取預防和改進措施的?！苯?jīng)營者若無以上法定，便能夠取得采伐許可證，獲得采伐權(quán)。即，能否取得采伐許可證，不是由政府裁量的，是法定的。據(jù)此，采伐權(quán)在概念上是一項法定權(quán)利。另外，法律規(guī)定，“審核發(fā)放采伐許可證的部門，不得超過批準的年采伐限額發(fā)放采伐許可證。”可見，決定采伐權(quán)的權(quán)利內(nèi)容的，仍然是年采伐

11、限額制度。但是，采伐許可證制度和年采伐限額制度是互相補充的法律制度，兩者共同構(gòu)成政府的公權(quán)力對經(jīng)營者的私權(quán)利的限制。這種限制在經(jīng)營者初始取得采伐權(quán)這種私權(quán)利時就存在，即，國有森林所有權(quán)人轉(zhuǎn)讓給使用權(quán)人的采伐權(quán)，本身就是一種受到公權(quán)力限制的私權(quán)利。這種限制是權(quán)衡個人利益和社會利益的必然結(jié)果，也是整個社會對公平、正義的再認識。在森林日益減少，其生態(tài)功能日益受到重視的情況下，對經(jīng)營者的采伐權(quán)進行一定程度的限制愈來愈成為必要。除了采伐權(quán)受到限制以外，經(jīng)營者對國有森林的使用權(quán)在多方面受到限制。如，我國森林法要求經(jīng)營者根據(jù)政府制定的林業(yè)長遠規(guī)劃編制林業(yè)經(jīng)營方案，以對經(jīng)營者的經(jīng)營行為進行宏觀調(diào)控。政府通過林

12、業(yè)發(fā)展計劃對森林經(jīng)營者的自主經(jīng)營行為進行干涉，使經(jīng)營者的經(jīng)營行為與所有權(quán)人的發(fā)揮森林的生態(tài)、社會功能的目的保持一致。各國普遍采用了這種做法，如有些國家規(guī)定要求森林所有權(quán)人和林業(yè)權(quán)人必須按照林業(yè)發(fā)展計劃進行林業(yè)的開發(fā)利用，以確保森林效能得到發(fā)揮。而且規(guī)定，森林所有權(quán)人和林業(yè)權(quán)人要根據(jù)全國和地方的林業(yè)發(fā)展計劃制定林業(yè)經(jīng)營計劃。林業(yè)經(jīng)營計劃經(jīng)政府主管部門審查批準后，林業(yè)權(quán)人要依據(jù)批準的林業(yè)經(jīng)營計劃制定短期計劃具體實施。不按照林業(yè)發(fā)展計劃制定林業(yè)經(jīng)營計劃或不執(zhí)行計劃者，由政府主管部門提出警告或勸告，并可要求其修改林業(yè)經(jīng)營計劃。因為森林即具有經(jīng)濟性，可以帶來經(jīng)濟效益，又具有很強外部經(jīng)濟性，即生態(tài)性、社會

13、性，現(xiàn)代林業(yè)經(jīng)濟中，經(jīng)營主體不再享有純粹的私權(quán)利，經(jīng)營主體所享有的私權(quán)利處處滲透著政府的公權(quán)力的限制。與經(jīng)營者所享有的采伐權(quán)相對應(yīng)的，是經(jīng)營者所承擔的支付使用金義務(wù)和采伐后的更新造林義務(wù)。采伐和更新造林是不可分割的。采伐行為對森林的生態(tài)、社會功能所造成的減損，只有通過更新造林才能得到補償。我國森林法規(guī)定，“采伐林木的單位或者個人，必須按照采伐許可證規(guī)定的面積、株數(shù)、樹種、期限完成更新造林任務(wù)，更新造林的面積和株數(shù)不得少于采伐的面積和株數(shù)?！备略炝郑遣煞フ叩囊豁椃ǘx務(wù)，經(jīng)營主體與代表國家行使所有權(quán)的機構(gòu)訂立的承包經(jīng)營合同不能變更、免除此項義務(wù)。不僅構(gòu)成違約，也構(gòu)成違法，要承擔違約和違法的雙

14、重法律責任。相對于國有用材林、經(jīng)濟林、薪炭林，國有防護林和特種用途林的主要價值在于發(fā)揮其生態(tài)、社會功能，難以產(chǎn)生經(jīng)濟效益，因而主要目的在于獲取利潤的市場主體不愿對其進行投資，一般由林業(yè)行政部門代表國家對防護林和特種用途林進行管理、維護。但是，這里同樣存在行政部門一貫的低效、無效，也同樣存在監(jiān)督者和被監(jiān)督者二位一體的問題。應(yīng)該創(chuàng)造條件，讓市場主體對這兩類森林進行維護、經(jīng)營。某些防護林和特種用途林業(yè)可以產(chǎn)生一定的經(jīng)濟效益，如旅游、觀光等所帶來的利潤也是不菲的。所以，只要允許經(jīng)營者享有一定的權(quán)利、獲取一定的利潤，這兩類森林也可以交給市場主體進行經(jīng)營。防護林和特種用途林的經(jīng)營主體的核心權(quán)力不再是采伐權(quán)

15、，而是債權(quán)，即獲得對其維護森林行為的報酬的權(quán)利。我國法律規(guī)定，“國家設(shè)立森林生態(tài)效益補償基金，用于提供生態(tài)效益的防護林和特種用途林的森林資源、林木的營造、撫育、保護和管理?！庇忠?guī)定，“防護林和特種用途林的經(jīng)營者，有獲得森林生態(tài)效益補償?shù)臋?quán)利?！睂τ诳梢园l(fā)展森林旅游的防護林和特種用途林，國家作為所有權(quán)人可以把旅游經(jīng)營權(quán)以一定的方式轉(zhuǎn)讓給森林的經(jīng)營主體。旅游帶來的利潤可以實現(xiàn)以林養(yǎng)林，減輕政府的財政負擔，也可以用來種植更多的防護林和特種用途林。國有森林進入市場，由市場主體經(jīng)營，經(jīng)營者在獲取利潤的同時，負擔了維護、發(fā)揮國有森林的生態(tài)、社會功能的義務(wù)，即經(jīng)營者的獲取個人利益的同時也要造福于社會。國有森

16、林由市場主體進行經(jīng)營，在實現(xiàn)經(jīng)濟效益發(fā)面與行政部門的管理、經(jīng)營相比較，可能效率更高。但經(jīng)營者為了獲得更多的利潤，往往忽略其所負擔的造福于社會的責任，甚至故意地不履行此義務(wù)。如過度采伐、怠于更新造林等。但如果經(jīng)營期較長，從長遠考慮，經(jīng)營者會積極地更新造林、適度采伐，因為那樣更符合森林的經(jīng)營規(guī)律，可以帶來長遠的更多的利潤。為了使經(jīng)營者遵守采伐量低于生長量的規(guī)定，就應(yīng)當使其在遵守此規(guī)定的條件下能夠獲得利潤。這可以通過市場實現(xiàn)。首先，政府應(yīng)該放開木材的價格，由市場來決定木材的價格。比如，在價格較低時，經(jīng)營者需要采伐100單位的木材才能獲得合理的利潤，而在價格較高時，經(jīng)營者可能只需要采伐70或者50單位

17、的木材就可以獲得與原來相當?shù)睦麧?。提高木材的價格，還可以促進木材代用品的開發(fā)、使用，這又可以減少木材的采伐。其次，對于可以發(fā)展森林旅游的國有森林，國家可以將森林旅游的經(jīng)營權(quán)包含在森林的使用權(quán)中，轉(zhuǎn)讓給經(jīng)營主體?？梢栽诜芍忻鞔_規(guī)定國有森林的使用權(quán)包括森林旅游經(jīng)營權(quán)。此舉可以促使經(jīng)營主體積極地開發(fā)森林旅游，因為相對于采伐后的更新造林義務(wù)，經(jīng)營森林旅游的成本低很多。而且，森林的經(jīng)濟利用決非只有用材一種方式，森林里蘊藏著許多由經(jīng)濟價值的利用方式，應(yīng)當積極地開發(fā)更多的價值載體，尤其是有利于生態(tài)保護的利用方式。可以通過法律規(guī)定預先賦予經(jīng)營主體對于可能開發(fā)出來的某些新的價值載體的經(jīng)營權(quán)，享有這些權(quán)利以后，為了獲取更多的利潤，經(jīng)營者會發(fā)揮積極性、創(chuàng)造性，開發(fā)出更新、更好的使用森林的方式。注釋：肖乾剛：自然資源法，法律出版社1992年版，第15