行政規(guī)制的有效性分析

1、行政規(guī)制的有效性分析江西財(cái)經(jīng)大學(xué)產(chǎn)業(yè)組織與政府規(guī)制研究中心 陳富良* 陳富良（1964-），男，經(jīng)濟(jì)學(xué)博士，教授，江西財(cái)經(jīng)大學(xué)產(chǎn)業(yè)組織與政府規(guī)制研究中心常務(wù)副主任，主要從事政府規(guī)制理論方面的研究；主要著作有放松規(guī)制與強(qiáng)化規(guī)制：論轉(zhuǎn)型經(jīng)濟(jì)中的政府規(guī)制改革，我國經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌時期的政府規(guī)制，政府對商業(yè)企業(yè)的規(guī)制研究等；并在國內(nèi)權(quán)威刊物改革、財(cái)貿(mào)經(jīng)濟(jì)等刊物上發(fā)表論文3篇，在核心刊物上發(fā)表論文20多篇；通訊地址：江西南昌江西財(cái)經(jīng)大學(xué)產(chǎn)業(yè)組織與政府規(guī)制研究中心，郵編：330013；E-mail：fuliangchen.1 施蒂格勒就明言，政府規(guī)制本身就是為產(chǎn)業(yè)利益設(shè)計(jì)和實(shí)施的：經(jīng)濟(jì)管制論，載施蒂格勒：產(chǎn)業(yè)組織

2、和政府管制，1996：210-241.2 承擔(dān)義務(wù)本身就是成本.摘 要：成本因素是影響制度變遷的核心因素。在行政規(guī)制的每一個行政程序中都包含了大量的交易費(fèi)用，加什和哈恩做過出色的估算。行政規(guī)制作為一種制度安排，其效益首先表現(xiàn)為制度效率，這包括規(guī)制本身的效率：規(guī)制本身的運(yùn)行所需成本及其所帶來的效益（成本是否最低）和規(guī)制對社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的影響。文章通過對規(guī)制政策影響的分析，表明規(guī)制的效益可能是正的也可能是負(fù)的。行政規(guī)制的巨大成本和規(guī)制改革所帶來的效益刺激，也反映在政府和市場主體在規(guī)制制度的選擇上形成各自的預(yù)期。關(guān)鍵詞：政府規(guī)制；規(guī)制成本；規(guī)制效益一、問題的提出成本效益比較理論是經(jīng)濟(jì)學(xué)中最基本的分析工

3、具之一。對社會來說，整個社會運(yùn)動本質(zhì)上是一種功利推動的表現(xiàn)和結(jié)果（陳維，2000，第35頁）。大到社會制度變遷、政府的政策措施，小到個體的經(jīng)濟(jì)行為、企業(yè)的市場表現(xiàn)，都受到經(jīng)濟(jì)利益的制約。行政規(guī)制作為行政機(jī)構(gòu)依據(jù)法律對企業(yè)市場行為進(jìn)行監(jiān)督、管理與規(guī)范的一種制度安排，具有典型的公共物品屬性。這首先表現(xiàn)為規(guī)制安排的收益具有非排他性。受規(guī)制產(chǎn)業(yè)內(nèi)的各個企業(yè)并不能相應(yīng)地排斥對方同樣享有規(guī)制安排為產(chǎn)業(yè)所帶來的利益1，而無論企業(yè)規(guī)模大小、區(qū)域分布集中或是分散，這都說明政府規(guī)制具有共用性。這一特征也還導(dǎo)致規(guī)制安排中的“搭便車”和“尋租”問題。正因?yàn)闆]有排他性，追求利潤最大化的受規(guī)制企業(yè)不可能自行創(chuàng)設(shè)規(guī)制制度，

4、這種制度只能由政府提供；然而，按照集體行動的規(guī)律（奧爾森，1995），產(chǎn)業(yè)集團(tuán)都有強(qiáng)烈的動機(jī)向能夠提供有利規(guī)制的政府機(jī)構(gòu)或立法機(jī)構(gòu)尋租。同時，作為一種公共品，規(guī)制安排效用的衡量總是面臨著許多困難。市場秩序良好，沒有糾紛或訴訟，既不等于行政機(jī)構(gòu)沒有實(shí)施規(guī)制政策，也不能完全歸功于規(guī)制制度的安排；反過來，市場秩序混亂也不能完全說是執(zhí)法不力的結(jié)果。政府提供的規(guī)制安排以權(quán)利和義務(wù)確定了市場主體的行為和關(guān)系界限。為了保證權(quán)利和義務(wù)界限的明晰與安全，任何權(quán)利的享受都必須同時支付成本2。因此，幾乎所有的規(guī)制活動，包括規(guī)制立法、規(guī)制執(zhí)行和裁量活動，都會產(chǎn)生不同程度的隱含成本。作為對市場的替代，政府在發(fā)揮資源配置

5、作用的同時，也耗費(fèi)著并產(chǎn)生著額外的成本。政府從來都不是，也不可能在不花任何代價的情況下抽象地解決糾紛和提供市場秩序。制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的研究表明，好的制度，通過對權(quán)利、義務(wù)、責(zé)任和程序的有效安排，可以降低交易成本，提高經(jīng)濟(jì)效率，并給人們帶來實(shí)際的利益。例如，現(xiàn)代民商法普遍采用的物權(quán)法定主義和公平公正公開原則，就為當(dāng)事人之間的交易提供了穩(wěn)定的預(yù)期效用和自我避險機(jī)制，大大降低了市場中的不確定性和風(fēng)險。但是，由于制度供給的有關(guān)約束條件的作用，好的制度本身又是一種稀缺資源。一項(xiàng)規(guī)制政策是利益集團(tuán)博弈和規(guī)則沖突的產(chǎn)物，當(dāng)環(huán)境發(fā)生變化時，也要求規(guī)制政策能進(jìn)行相應(yīng)的改變。但是，規(guī)制改革的成本和條件會限制規(guī)制政策的適

6、應(yīng)空間，以至于一項(xiàng)既有的規(guī)制政策的實(shí)施，不可能達(dá)到最優(yōu)水平和取得預(yù)期的成果。這樣，由稀缺性引發(fā)的成本節(jié)約問題，便轉(zhuǎn)化為對最優(yōu)規(guī)制政策的慎重選擇和效益化設(shè)計(jì)問題。本文旨在通過對行政規(guī)制的成本效益進(jìn)行分析，為判斷行政規(guī)制的有效性、推動規(guī)制改革和規(guī)制創(chuàng)新，提供一個指導(dǎo)框架。二、核心概念：交易費(fèi)用科斯在企業(yè)的性質(zhì)和社會成本問題中把交易費(fèi)用看作是企業(yè)和市場的運(yùn)行成本，并用交易費(fèi)用說明企業(yè)生成的原因以及企業(yè)與市場的相互替代。以后，交易費(fèi)用被用于產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)、代理關(guān)系、外部性問題、集體行動、經(jīng)濟(jì)組織的形成和發(fā)展，以及政治和法律制度的分析等各個領(lǐng)域。交易費(fèi)用基本上包括三個方面：信息成本、談判成本和履行成本。這三個

7、方面的成本都與法律成本有關(guān)。首先，法律制度事實(shí)上是提供一種基本上固定不變的信息，從而可以節(jié)約信息成本；其次，法律為人們提供了一種談判規(guī)則，從而減少談判費(fèi)用；再次，法律規(guī)定了對違反契約行為的制裁方式，從而對違約行為起到了威懾作用。而在一旦發(fā)生違約行為時，法律提供一種解決糾紛的基本程序和基本規(guī)則，并通過國家機(jī)器保證這些規(guī)則的實(shí)施。這可以大大減少訴訟時間和訴訟費(fèi)用。法律制度要發(fā)揮上述作用，其本身的運(yùn)行需要花費(fèi)成本，這種成本也是交易費(fèi)用的組成部分。史普博（1999，第9697頁）將政府規(guī)制采取的政策手段分為5類：規(guī)章、許可證、命令、處罰及援助。而這些政策手段都是“機(jī)構(gòu)的行為”。規(guī)制機(jī)構(gòu)在采取這些行為時

8、盡管并不遵循明確的行政程序，但大都涉及信息收集、規(guī)章制定、裁決三個方面，并且都會發(fā)生相應(yīng)的成本。根據(jù)交易費(fèi)用理論分析行政規(guī)制的有效性，或分析成本效益約束對規(guī)制政策的影響，可以給我們提供以下啟示：第一，不同的當(dāng)事人對于權(quán)利的不同估價是權(quán)利交易的源泉，只能以交易的結(jié)果（雙方得益總量）來評判權(quán)利的界定和再界定的效率。沒有權(quán)利的初始界定，就不存在權(quán)利轉(zhuǎn)讓和重新組合的市場交易，在交易費(fèi)用為零時，任何一種規(guī)則和制度都只對財(cái)富或收入的分配有影響，而對產(chǎn)出的構(gòu)成，亦即對資源配置沒有影響。第二，所有的規(guī)則和制度在履行中都會給當(dāng)事人帶來收益和成本，從法律的出臺到行政規(guī)范的改進(jìn)，都會給社會特別是相關(guān)的市場主體帶來大

9、量直接或間接的成本耗費(fèi)。第三，不同的制度和規(guī)范，其交易費(fèi)用不同，例如，對某種侵權(quán)行為，是采用民事賠償?shù)霓k法處理，還是采用行政規(guī)制和發(fā)布禁令的辦法處理，其成本大小是不同的。第四，制度的核心功能是節(jié)約交易費(fèi)用，全部的規(guī)則體系就是一整套從靜態(tài)到動態(tài)、從組織到行為降低社會交易費(fèi)用的制度系統(tǒng)。通過某種制度安排，消除基于市場交易和當(dāng)事人原因而產(chǎn)生的各種外在成本和不確定性，從而使私人成本接近社會成本，個人收益率接近社會收益率。第五，為促使資源的最優(yōu)配置和提高社會效率，法律權(quán)利應(yīng)賦予那些最珍視它們的人，即權(quán)利應(yīng)該給予那些能夠最具生產(chǎn)性地使用權(quán)利并接受激勵而這樣使用權(quán)利的人，而且要發(fā)現(xiàn)和維持這種權(quán)利分配，就應(yīng)該

10、通過法律的清楚規(guī)定，使權(quán)利讓渡的法律要求不太繁重，從而使權(quán)利讓渡的成本比較低。三、規(guī)制制度的成本1. 規(guī)制成本的構(gòu)成成本的邊界比較模糊，它可以偏重于價值利益方面，是一種可以用價格來衡量的投入和損失；也可以是當(dāng)事人為獲取某種所得而付出的代價。在本文中，我們把它界定為是市場主體為了獲得某種收益或得到某種滿足而實(shí)際花費(fèi)的或預(yù)期要付出的代價和損失。在制度經(jīng)濟(jì)學(xué)看來，正式的制度成本至少包括：規(guī)劃設(shè)計(jì)、組織實(shí)施的費(fèi)用；清除舊制度的費(fèi)用；消除制度變革阻力的費(fèi)用；制度變革及其變遷造成的損失；實(shí)施成本；隨機(jī)成本等。作為經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)的一個內(nèi)生變量，行政規(guī)制也是有成本的。如實(shí)行價格規(guī)制，規(guī)制當(dāng)局必須收集、分析和加工有關(guān)

11、受規(guī)制企業(yè)的財(cái)務(wù)、會計(jì)、事業(yè)計(jì)劃、需求的結(jié)構(gòu)和動向以及技術(shù)等方面的詳細(xì)數(shù)據(jù)資料，并在企業(yè)和有關(guān)政府部門之間進(jìn)行調(diào)整。韋斯和克拉斯（Weiss and Klass，1981）對規(guī)制中行政費(fèi)用擴(kuò)大的趨勢做過估算研究，認(rèn)為隨著被規(guī)制的產(chǎn)業(yè)部門增加，規(guī)制的這種行政費(fèi)用有進(jìn)一步擴(kuò)大的趨勢。行政規(guī)制的成本首先包括立法成本和司法成本。這種成本表現(xiàn)為立法調(diào)研的成本、法律規(guī)則的成本、法律組織和法律設(shè)施的成本、法律規(guī)則運(yùn)行的成本等。沒有這些成本的支出，規(guī)制法便無從產(chǎn)生、行政規(guī)制便無法實(shí)施。立法調(diào)研的成本，即立法前組織力量對社會法律現(xiàn)狀進(jìn)行廣泛的社會調(diào)研和分析所需付出的人力、物力和財(cái)力成本；法律規(guī)則的成本，即法律規(guī)

12、則的創(chuàng)制、起草、討論、通過、實(shí)施及宣傳所需支付的成本費(fèi)用；法律組織和設(shè)施的成本，即為了立法、執(zhí)法、司法以及進(jìn)行司法行政管理而建立、維持法律組織和設(shè)施所需消耗的成本；法律規(guī)則運(yùn)行的成本，即法律規(guī)則的生效、執(zhí)行以及監(jiān)督過程中所消耗的成本，亦即行政規(guī)制的實(shí)施成本。其次，行政規(guī)制作為一種政府供給的正式的制度安排，其供給成本至少包括規(guī)劃設(shè)計(jì)與組織實(shí)施的費(fèi)用、消除舊制度的費(fèi)用、消除制度變革阻力的費(fèi)用、制度變革及其變遷造成的損失、實(shí)施成本等。規(guī)劃設(shè)計(jì)與組織實(shí)施的費(fèi)用，包括了前述立法調(diào)研的成本、法律規(guī)劃的成本、法律組織和設(shè)施的成本等。行政規(guī)制作為一種制度，它的確立與實(shí)施，意味著原有的管理制度終止，那么，消除這

13、些舊的制度必然會發(fā)生相應(yīng)的費(fèi)用。同時，作為對舊制度的取代，不可能是大家一致同意的結(jié)果，變革中必然會遇到來自反對者的阻力，消除對制度變遷的阻力，也會發(fā)生相應(yīng)的費(fèi)用。制度變遷所造成的損失，可以理解為是負(fù)的效益。實(shí)施成本即上述法律規(guī)則的運(yùn)行成本。再次，行政規(guī)制實(shí)際上是通過規(guī)制法界定了規(guī)制者（政府機(jī)構(gòu)）和被規(guī)制者在相關(guān)領(lǐng)域的權(quán)利（或義務(wù)），而在權(quán)利沖突或權(quán)利交易過程中必然會造成權(quán)利資源不可避免的浪費(fèi)，也就是說，在行政規(guī)制中包括權(quán)利成本3 關(guān)于權(quán)利的成本與效益的分析，可見王啟富和馬志剛: 權(quán)利的成本效益分析，政法論壇，1999（4）.。權(quán)利界限就是義務(wù)，而義務(wù)則是權(quán)利的不變成本4 義務(wù)作為權(quán)利的成本之所

14、以是不變的，就在于義務(wù)作為權(quán)利界限必須是確定的，確定的義務(wù)就等于不變的成本.，即權(quán)利人必須付出義務(wù)這樣的機(jī)會成本，才能得到別人對他的權(quán)利的尊重。這種義務(wù)包括作為的義務(wù)、不作為的義務(wù)和應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的不利后果。作為的義務(wù)，即權(quán)利人必須積極作為，從而付出不作為行為可為自己帶來收益這樣的機(jī)會成本，以換取對其自身權(quán)利的安全擔(dān)保；不作為的義務(wù)，即權(quán)利人必須消極不作為，從而付出作為行為可為自己帶來收益這樣的機(jī)會成本，以換取對其自身權(quán)利的安全擔(dān)保；應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的不利后果，即權(quán)利人的行為使他人的權(quán)利受到損害，法律強(qiáng)制其承擔(dān)法律責(zé)任和法律制裁，從而造成的權(quán)利資源損失和應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的不利后果。所以，法院對侵權(quán)案件和違法案件的判

15、決中所確定的損害賠償金便成為被告的確定的支付義務(wù)。上述權(quán)利的不變成本，既適應(yīng)于規(guī)制者，也適應(yīng)于被規(guī)制者。從行政規(guī)制的程序角度看，規(guī)制機(jī)構(gòu)的一個主要活動就是收集信息。Heffron（1983）證明了美國的規(guī)制機(jī)構(gòu)在收集和加工信息方面的開支是相當(dāng)高的，而由消費(fèi)者和企業(yè)承擔(dān)的向規(guī)制機(jī)構(gòu)提供信息的成本也不低。個人與規(guī)制機(jī)構(gòu)交流的成本以及服從規(guī)制機(jī)構(gòu)信息要求的成本都必須包括在規(guī)制成本之中。由于存在信息不對稱，為政府的行政規(guī)制提供了合理性；由于信息的公共品性質(zhì)，為規(guī)制機(jī)構(gòu)生產(chǎn)信息提供了理由。但是，政府機(jī)構(gòu)在收集信息或生產(chǎn)信息上所花費(fèi)的巨大成本也招致了人們對政府規(guī)制這種行政配置資源方式的批評。因此，我們必須

16、對規(guī)制機(jī)構(gòu)所進(jìn)行的信息生產(chǎn)進(jìn)行仔細(xì)的區(qū)分，分清哪些是有效的，哪些是不必要的。如果特殊的產(chǎn)品或技術(shù)信息具有公共品性質(zhì)，并能夠被規(guī)制機(jī)構(gòu)以低于成本的方式獲得，那么這種信息的收集是有效的；如果信息的收集是執(zhí)行法規(guī)所必需的，那么即使信息收集的成本高于法規(guī)貫徹的收益，這類信息的收集仍然是有意義的。但如果在市場機(jī)制能夠有效進(jìn)行資源配置的地方，信息收集僅僅是為了滿足規(guī)制機(jī)構(gòu)的工作習(xí)慣，則這種信息收集過程就是沒有必要的或無效的。建立聽證程序也是規(guī)制機(jī)構(gòu)收集信息的一種主要機(jī)制。通過把決策建立在私人提供信息的基礎(chǔ)上，將信息收集的成本轉(zhuǎn)移到個人和企業(yè)身上，從而節(jié)約了規(guī)制機(jī)構(gòu)的信息收集成本。強(qiáng)調(diào)聽證程序，是因?yàn)椋郝犠C

17、會是收集有關(guān)市場信息的手段，而且通過這種手段得來的信息較安全、成本也較低；聽證的過程不僅僅是市場參與者與規(guī)制者之間的信息交流過程，同時也是市場參與者之間的信息交流過程；聽證過程可以體現(xiàn)相關(guān)利益集團(tuán)之間的一致性，反映消費(fèi)者利益的法規(guī)能維持對市場的未來參與，反映受規(guī)制企業(yè)利益的法規(guī)則能保證企業(yè)的生存并減少法規(guī)執(zhí)行的成本；法規(guī)制定是一個動態(tài)過程，法規(guī)將不斷變換形式以解決現(xiàn)有市場參與者之間的沖突。2. 規(guī)制成本的評估評估規(guī)制的影響，首先要弄清楚反事實(shí)的結(jié)果：即如果沒有行政規(guī)制或規(guī)制制度沒有發(fā)生變化，結(jié)果會怎樣。通過比較規(guī)制制度改變與不變的影響，可以估計(jì)出兩種狀況下成本與收益的差異，并計(jì)算出其對生產(chǎn)者和

18、消費(fèi)者的影響。一旦把事實(shí)結(jié)果弄清楚了，則可以利用以下五種方法來評估規(guī)制的成本：一是經(jīng)濟(jì)計(jì)量分析，直接估算產(chǎn)出市場或用生產(chǎn)函數(shù)去測度規(guī)制變化的影響；二是支出測算研究，依靠對企業(yè)或公司的調(diào)查來判定規(guī)制的成本；三是工程成本分析，直接計(jì)算安裝設(shè)備的新增成本，并隨設(shè)備質(zhì)量的改變而調(diào)整；四是生產(chǎn)率研究，用圖表方式說明一段時間內(nèi)實(shí)際的生產(chǎn)率變化與沒有其中一項(xiàng)或更多的政府規(guī)制時可能發(fā)生的生產(chǎn)率變化之間的差異；五是一般均衡分析，用一般均衡模型考察完全競爭的市場對一項(xiàng)新政策的反應(yīng)（Guasch and Hahn,1999）。對政府規(guī)制成本的估算，應(yīng)該測算出規(guī)制機(jī)構(gòu)為維持規(guī)制所需的花費(fèi)、以及企業(yè)所需追加的投入。然而

19、在目前的情況下，對我國行政規(guī)制的這些費(fèi)用很難測算出來。但是 借鑒國外的類似研究，可以對這種成本估計(jì)進(jìn)行一般性的描述。在研究行政規(guī)制的成本時，哈恩和赫德（Hahn and Hird，1991）把行政規(guī)制的成本區(qū)別為兩類：效率成本和轉(zhuǎn)移成本。效率成本（efficiency costs）表現(xiàn)為生產(chǎn)者和消費(fèi)者剩余5 生產(chǎn)者提供一定量產(chǎn)品的實(shí)際所得超過其愿望的最少所得的那部分收益為生產(chǎn)者剩余；消費(fèi)者對購買的商品量所愿意支付的金額超過他實(shí)際支付的金額的差額為消費(fèi)者剩余.上的凈損失，它表明一項(xiàng)規(guī)制政策的總影響。轉(zhuǎn)移成本（transfer costs）表現(xiàn)為一個集團(tuán)向另一個集團(tuán)的轉(zhuǎn)移支付，指的是獲益從一方轉(zhuǎn)移

20、到另一方。比如，由生產(chǎn)者向消費(fèi)者轉(zhuǎn)移，它反映了規(guī)制制度改變時獲益者和受損者的情況。他們的研究表明，轉(zhuǎn)移成本大大高于效率成本。行政規(guī)制成本除了效率成本和轉(zhuǎn)移成本之外，還應(yīng)包括過程（處理）成本。所謂過程成本，是指規(guī)制過程中政府的文件處理費(fèi)用。行政規(guī)制過程所發(fā)生的這種成本也是相當(dāng)大的，霍普金斯（Hopkins，1992）對此進(jìn)行了估算，聯(lián)邦政府的規(guī)制總成本1991年達(dá)到5420億美元，大約相當(dāng)于美國國內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）的9.5%，包括了轉(zhuǎn)移成本，其中很大一部分是規(guī)制過程的成本（當(dāng)年為1890億美元，且估計(jì)2000年高達(dá)2210億美元），它們主要與政府的文件創(chuàng)制或文書工作有關(guān)聯(lián)。這說明減少文件處理工

21、作可極大地提高效率。在評估規(guī)制成本時，還必須考慮被規(guī)制者的成本。嚴(yán)格地說，被規(guī)制企業(yè)的運(yùn)營成本并不是規(guī)制政策本身的成本，但規(guī)制政策本身卻必須考慮受規(guī)制企業(yè)運(yùn)營成本的約束，尤其是如果被規(guī)制企業(yè)具有自然壟斷特征時，其運(yùn)營成本對規(guī)制政策的最終確立就有很大的約束作用。我們知道，自然壟斷之所以是政府規(guī)制的依據(jù)或理由之一，是因?yàn)樽匀粔艛嗟囊?guī)模經(jīng)濟(jì)性和資產(chǎn)專用性或沉淀成本。以2002年春運(yùn)價格聽證會為例，國家計(jì)委裁定的鐵路票價浮動方案就考慮到被規(guī)制企業(yè)的運(yùn)營成本。鐵道部提出的申請方案中的核心內(nèi)容之一是適當(dāng)考慮運(yùn)輸企業(yè)的成本補(bǔ)償，通過部分旅客列車票價的上浮，在一定程度上彌補(bǔ)運(yùn)輸成本的增加和貨運(yùn)收入的減少。四、

22、行政規(guī)制的效益1. 規(guī)制效益及其影響的界定效益從內(nèi)容上看是得到所需要的一種滿足和效用，從量上看是超過成本以上的價值量和效用量。行政規(guī)制的效益是指通過法律規(guī)制，實(shí)現(xiàn)權(quán)利資源的最優(yōu)配置，從而實(shí)現(xiàn)權(quán)利資源使用價值在質(zhì)上的極優(yōu)化程度和量上的極大化程度。效益的初級的或直觀的衡量標(biāo)準(zhǔn)是產(chǎn)出與投入的比例，也就是效率，即以最少的資源消耗取得同樣多的效果（在產(chǎn)出給定的情況下投入越少、效益越高），或用同樣多的資源消耗取得較大的效果（在投入給定的情況下，產(chǎn)出越多，效益越高）。但效益和效率又不完全相同。效益反映一種收益或效用水平，而效率則反映一種投入和產(chǎn)出的比例關(guān)系。效益的高級的或深層次的衡量標(biāo)準(zhǔn)是根據(jù)預(yù)期目的對資源

23、配置和利用的最終結(jié)果做出社會評價，社會資源的配置使越來越多的人改善境況而同時沒有人因此而境況變壞，那就意味著效益提高了。行政規(guī)制通過規(guī)制法界定了規(guī)制者和被規(guī)制者的權(quán)利，而權(quán)利的法律制度可以創(chuàng)造有效利用資源的刺激，從而可以發(fā)揮重要的經(jīng)濟(jì)功能。因?yàn)椋鳛榻?jīng)濟(jì)制度和經(jīng)濟(jì)體制的一種構(gòu)成要素，行政規(guī)制體制通過合理界定和分配權(quán)利而有助于減少經(jīng)濟(jì)運(yùn)行過程中的人為壟斷因素、低效與無序競爭因素、外部性因素和不確定性，建立有效益的市場，推動市場交易，實(shí)現(xiàn)資源的有效配置。這就是行政規(guī)制的實(shí)際效益。從另一個角度看，行政規(guī)制的實(shí)際效益可區(qū)分為私人效益和社會效益。所謂私人效益，就是被規(guī)制者通過規(guī)制政策所獲得的私人利益的極

24、大化程度，或是可能從行政規(guī)制中獲益的人的私人利益的極大化程度。正如行政規(guī)制的部門利益理論所表明的：尋求政府規(guī)制的，或者是規(guī)制對象本身，如19世紀(jì)末深受競爭之苦的美國鐵路公司；或是其他有可能從中獲益的人，如鐵路運(yùn)輸規(guī)制中受到鐵路營運(yùn)者盤剝的農(nóng)場主或者受擠兌的其他運(yùn)輸業(yè)主。顯然，他們都能通過政府的規(guī)制政策而獲得相應(yīng)的好處，這就是行政規(guī)制所產(chǎn)生的私人利益。所謂社會利益，指的是行政規(guī)制使在市場失靈下發(fā)生的非效率性資源配置和分配的非公正性得到避免或糾正，通過資源配置效率的提高，增進(jìn)了社會福利。法律制度對于提高社會效益的作用是不可缺少的。規(guī)制制度本身存在制度效率問題，這一問題包括兩個方面：一是規(guī)制制度對社

25、會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的影響，即規(guī)制制度是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展還是阻礙經(jīng)濟(jì)發(fā)展，如果是促進(jìn)的，那么在多大程度上促進(jìn)，現(xiàn)存的規(guī)制制度是不是最佳的，通過規(guī)制制度的調(diào)整，經(jīng)濟(jì)效率是不是還有提高的可能；二是規(guī)制制度本身的效率問題，即法律制度本身運(yùn)行所需要的成本及其所帶來的效益，這里的問題是，法律制度的成本是不是最低的，是不是還有降低的可能，如何改變現(xiàn)有的制度以降低成本。行政規(guī)制是以法律為依據(jù)的?？疾煨姓?guī)制的效率，可以從兩個方面著手：一方面是考察規(guī)制制度（政策）本身的經(jīng)濟(jì)影響與效益；另一方面就是考察法律制度與經(jīng)濟(jì)效率的內(nèi)在邏輯。我們先看后一個問題?，F(xiàn)代法律制度，從實(shí)體法到程序法，從根本法到普通法，從成文法到不成文法，都有

26、或應(yīng)有其內(nèi)在的經(jīng)濟(jì)邏輯，即以有利于提高效率的方式配置資源，并以權(quán)利和義務(wù)的規(guī)定保障資源的有效配置。這里，最為關(guān)鍵的是促進(jìn)人類合作和保證合作者利益的合理分配。這個問題包括兩個方面：第一，通過法律制度的建立，減少不合作的損失。意見不一或不合作的代價是很高的，應(yīng)盡量減少這樣的損失。17世紀(jì)哲學(xué)家托馬斯·霍布斯（Thomas Hobbes）認(rèn)為，即使談判中沒有嚴(yán)重的障礙，人們也極少有充分的理性在合作剩余的分割上達(dá)成協(xié)議，所以，應(yīng)有一個第三者迫使他們同意合作。這是法律的目標(biāo)之一，即建立法律以使私人協(xié)議失敗造成的損失達(dá)到最小。所以，法律設(shè)計(jì)應(yīng)該能夠防止脅迫和消除意見分歧的損害，這就是所謂規(guī)范的“

27、霍布斯定理”6 轉(zhuǎn)引自高德步：產(chǎn)權(quán)與增長：論法律制度的效率，中國人民大學(xué)出版社，1999：45.。第二，通過法律消除私人談判的障礙。自愿交換對雙方都有利，所以成功的談判會帶來一個合作的剩余。因此，法律的一個重要作用就是制定規(guī)則，克服私人談判的障礙，促進(jìn)合作。這里需要確定各方的權(quán)利與義務(wù)，找出合作解，并分割合作剩余?？傊ㄟ^法律制度的建立來減少合作的成本，這被稱為“規(guī)范的科斯定理”7 羅伯特·考特和托馬斯·尤倫：法和經(jīng)濟(jì)學(xué)，上海三聯(lián)書店、上海人民出版社，1994：138；張五常將科斯定理歸納成以下幾種表述：第一，產(chǎn)權(quán)的界定是市場交易的基本前提；第二，如果產(chǎn)權(quán)被清晰地界定同時

28、交易費(fèi)用為零，那么無論誰擁有產(chǎn)權(quán)，資源都將得到同樣的利用；第三，如果權(quán)力被清晰地界定同時交易費(fèi)用為零，那么經(jīng)濟(jì)將達(dá)到帕累托最優(yōu)或經(jīng)濟(jì)的充分效率。張五常：經(jīng)濟(jì)解釋，商務(wù)印書館，2001：433-471.。法律制度與經(jīng)濟(jì)效率的內(nèi)在邏輯，還在于法律制度應(yīng)有利于有效地利用資源。一方面，法律應(yīng)為有效地利用資源提供便利，這就要求建立有利于資源流轉(zhuǎn)的財(cái)產(chǎn)權(quán)制度。另一方面，法律應(yīng)能夠引導(dǎo)或促使人們按照最有效的方式使用資源。由于人的有限理性，需要法律把在經(jīng)濟(jì)實(shí)踐中形成的資源優(yōu)化使用和配置的一般經(jīng)驗(yàn)加以確認(rèn)，并根據(jù)法律自身的普遍性等特點(diǎn)，使這些經(jīng)驗(yàn)成為約束人們行為的普遍性規(guī)則，從而幫助人們在缺乏信息的情況下，進(jìn)行

29、正確的預(yù)期和決策，實(shí)現(xiàn)效益最大化。現(xiàn)在讓我們回過頭來看規(guī)制政策本身的影響。行政規(guī)制的效益可能是正的，在某些場合也可能是負(fù)的。在以往關(guān)于政府規(guī)制的文獻(xiàn)中，人們對行政規(guī)制過程本身進(jìn)行了大量研究，對行政規(guī)制的成本與效益也進(jìn)行了獨(dú)到的分析：前者涉及規(guī)制機(jī)構(gòu)與被規(guī)制者或有關(guān)主體的博弈；后者涉及規(guī)制的成本、效率損失與規(guī)制的社會福利。如施蒂格勒（1996）、史普博（1999），對于行政規(guī)制對市場交易的直接影響，史普博（1999，第39頁）曾給出一個命題：每一個對市場交易一方進(jìn)行制約的規(guī)制政策對另一方都具有相等或相反的效果。比如，在其他條件一定的情況下，一個企業(yè)必須遵守的最高限價會立即使消費(fèi)者支付此最高價格，

30、而某一商品出售時必須達(dá)到的最低質(zhì)量限制會使得該商品只能按此質(zhì)量水平出售。因而，任何能有效制約消費(fèi)者或企業(yè)選擇的規(guī)制政策都會對市場交易產(chǎn)生直接的影響，并進(jìn)而影響市場均衡。如有些規(guī)制政策限制了市場交易的潛在范圍，有些規(guī)制政策則直接干擾市場配置機(jī)制，當(dāng)然，也有些規(guī)制政策可能促進(jìn)了市場交易的潛在范圍。價格規(guī)制是政府對市場進(jìn)行干預(yù)的一種重要形式，它包括最高限價和最低限價，兩者都會導(dǎo)致市場供給量（產(chǎn)量）的變化，從而制約市場價格的自動調(diào)整，制約買賣之間的價格談判。被選擇的價格，還通過對被規(guī)制企業(yè)相對產(chǎn)量的決定來影響資源配置的效率。對企業(yè)進(jìn)入某一市場或?qū)＜疫M(jìn)入某一職業(yè)的規(guī)制，會限制買賣雙方的訂約機(jī)會。合同條款

31、規(guī)制，通過降低形成合約的成本和提供違約補(bǔ)救條款的辦法，可以增進(jìn)交易訂約的機(jī)會。環(huán)境規(guī)制也是一種可能增進(jìn)市場交易機(jī)會的規(guī)制方式，它通過污染排放的許可，在原先產(chǎn)權(quán)不明顯的地方創(chuàng)造出了可交換的產(chǎn)權(quán)。2. 規(guī)制效益的衡量衡量行政規(guī)制制度的收益也有兩種基本方法。一是通過詢問，了解人們愿意為規(guī)制制度（政策或標(biāo)準(zhǔn)的改變）所付出的金額。當(dāng)市場不存在要評估的商品時，這種詢問評估特別有效。當(dāng)然，人們向調(diào)查者所提供的選擇意見和他們在實(shí)際條件下所采取的行為之間是有差異的。二是通過觀察人們的行為來判斷人們實(shí)際上為這種規(guī)制政策所付出的數(shù)額。研究者可通過規(guī)避行為、影子價格、影子工資來判斷人們的支付意愿（Guasch and

32、 Hahn，1999），這種相對來說較新的評估技術(shù)發(fā)展很快，并改變了經(jīng)驗(yàn)估計(jì)。讓我們來看一個實(shí)例：1968年，美國費(fèi)城市政府為了凈化空氣，改善大氣污染狀況，統(tǒng)一實(shí)施空氣質(zhì)量規(guī)制法案，把燃料油中允許的最高硫含量限制在0.1%以下。截止1973年，費(fèi)城空氣中的二氧化硫含量從1968年的0.1毫克/立方米降到0.025毫克/立方米，降低了3/4，因?qū)嵤┛諝赓|(zhì)量規(guī)制而導(dǎo)致的空氣凈化使人們的健康狀況變好，酸雨減少。然而，該法同時又產(chǎn)生了另一種成本，即工商企業(yè)和居民被迫接受低硫燃油（價格較高），并安裝污染控制設(shè)備來減少污染8 平狄克、魯賓費(fèi)爾德：微觀經(jīng)濟(jì)學(xué)（第3版），中國人民大學(xué)出版社，1997：519；

33、轉(zhuǎn)引自馮玉軍：法律的成本效益分析，蘭州大學(xué)出版社，2000：165.。這就產(chǎn)生了一個問題：守法效益能抵得上減污的額外成本嗎？這意味著行政規(guī)制可能出現(xiàn)效率損失。行政規(guī)制實(shí)施后所造成的效率損失表現(xiàn)為規(guī)制的失效。它既可以被看作是規(guī)制制度的成本，也可以被看作是規(guī)制制度的負(fù)效益。這些效率損失表現(xiàn)在以下幾個方面：企業(yè)內(nèi)部無效率的產(chǎn)生；規(guī)制當(dāng)局的自主裁決與尋租；由規(guī)制滯后產(chǎn)生的企業(yè)損失。張昕竹、拉豐和易斯塔什（2000，第95-109頁）進(jìn)一步從規(guī)制制度內(nèi)部組織的角度論證了規(guī)制失效問題，他們認(rèn)為，缺少承諾的規(guī)制制度會增加訂立規(guī)制契約的談判成本。然而，另一方面，經(jīng)驗(yàn)研究表明，規(guī)制改革帶來了巨大的效益9 當(dāng)然，

34、現(xiàn)實(shí)是，加州電力危機(jī)也是規(guī)制改革失敗的一個典型例子.。植草益（1992，第184頁）在總結(jié)美國規(guī)制改革的效益時指出：這場規(guī)制改革，第一，降低了價格水平；第二，使包括引進(jìn)各種減價制度在內(nèi)的收費(fèi)體系多樣化；第三，使服務(wù)多樣化；第四，使企業(yè)提高了效率并具有活力；第五，通過削減費(fèi)用減輕了國民負(fù)擔(dān)；第六，在客觀上由于降低價格水平和使服務(wù)多樣化而擴(kuò)大了需求和投資，從而使經(jīng)濟(jì)增長率得到提高。由于測算行政規(guī)制的成本效益的難度較大（也不排除政治家不希望公眾了解行政規(guī)制的成本等因素），人們對規(guī)制制度的內(nèi)部組織結(jié)構(gòu)的研究較少。但從行政規(guī)制的有限研究成果中，我們?nèi)钥梢缘玫竭@樣的啟示：不同的國家應(yīng)針對本國國情制定自己的規(guī)制政策，應(yīng)采取措施對重大規(guī)制政策進(jìn)行成