試論土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)制度及其完善

1、試論土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)制度及其完善     摘要制約我國農(nóng)業(yè)發(fā)展的一個突出問題就是土地小規(guī)模經(jīng)營，難以實現(xiàn)土地的有效流轉(zhuǎn)，從而難以最大限度的發(fā)揮土地的使用價值。為了解決目前存在的種種問題，建立一套完善的土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)制度勢在必得。物權(quán)法草案對我國的土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)制度做了一些規(guī)定，但仍存在不足，本文欲通過目前我國農(nóng)村的實際情況，并結(jié)合物權(quán)法草案的相關(guān)條文，來論述如何建立一套適合我國農(nóng)業(yè)發(fā)展的土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)制度。    關(guān)鍵詞土地承包經(jīng)營權(quán) 流轉(zhuǎn) 轉(zhuǎn)讓 受讓人    一 土地承包經(jīng)營權(quán)流

2、轉(zhuǎn)的必要性    第一，推動農(nóng)業(yè)市場化、產(chǎn)業(yè)化的需要。在社會主義市場經(jīng)濟體制下，市場是配置資源的基礎(chǔ)，土地作為最基本的生產(chǎn)資料也不例外。將土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)引入市場，通過市場機制實現(xiàn)土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)，是農(nóng)村社會主義市場經(jīng)濟歷史和邏輯的必然發(fā)展。1而我國目前采取的是“一人一畝三分地”的種田模式，這種模式促使了農(nóng)村土地的小規(guī)模經(jīng)營，阻礙了現(xiàn)代化生產(chǎn)方式的利用，也與農(nóng)業(yè)的產(chǎn)業(yè)化不相適應(yīng)。若允許土地承包經(jīng)營權(quán)自由進入市場，大規(guī)模地集中土地進行農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營，必將從一定程度上推動農(nóng)業(yè)的市場化、產(chǎn)業(yè)化。    第二，使土地利用率達到最大化的

3、需要。由于我國農(nóng)村土地屬于集體所有，農(nóng)民無法成為土地的所有者。農(nóng)村土地制度的核心就在于如何對其進行高效的利用，使土地的使用價值最大限度的發(fā)揮出來。若允許土地承包經(jīng)營權(quán)發(fā)生流轉(zhuǎn)，則能促進擅于以土地謀生的經(jīng)營者獲得更多的土地，而欲另謀出路的農(nóng)民也可以放棄自己的土地，找到更適合自己的選擇，從而促進土地從低效利用向高效利用的轉(zhuǎn)變。若使農(nóng)民固守各自的土地，則不僅不利于實現(xiàn)土地的使用價值，也不利于農(nóng)民生活水平的提高。    第三，加快城鎮(zhèn)化步伐的需要。從農(nóng)業(yè)國轉(zhuǎn)變?yōu)楣I(yè)國是我國產(chǎn)業(yè)發(fā)展的一個目標(biāo)，降低農(nóng)業(yè)人口比例，加快城鎮(zhèn)化進程，是我國農(nóng)業(yè)工作中的一個重點，土地承包經(jīng)營權(quán)作為

4、我國農(nóng)民的一項重要的財產(chǎn)權(quán)，如果限制其自由流轉(zhuǎn)，則會將農(nóng)民束縛在土地上，即使有更好的出路，他們也會擔(dān)心對土地的處置問題。此外，還易導(dǎo)致土地拋荒的現(xiàn)象，只有將土地承包經(jīng)營權(quán)作為農(nóng)民實實在在的資本，允許其自由流轉(zhuǎn)，使農(nóng)民更好地利用這一資本放心地進城務(wù)工，在城鎮(zhèn)安家落戶，從而也有利于加快我國城鎮(zhèn)化的進程。    不僅如此，我國在現(xiàn)實生活中也已經(jīng)出現(xiàn)了大量土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)現(xiàn)象。在農(nóng)村，農(nóng)民之間以各種形式進行著土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)，如轉(zhuǎn)包、出租等等，很多以土地為中心的股份合作制、股份制農(nóng)場、承租返包、返租倒包等情況，實際上也屬于土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)。2而且，在我國的司法

5、實踐中也對土地的流轉(zhuǎn)予以了肯定，如農(nóng)村土地承包法第10條規(guī)定：“國家保護承包方依法、自愿、有償?shù)剡M行土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)?！蔽餀?quán)法草案第131條也做了相應(yīng)的規(guī)定：“土地承包經(jīng)營權(quán)人可以依照法律規(guī)定將土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓等?！?#160;   二 我國目前土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀及其弊端    1、無償流轉(zhuǎn)占多數(shù)。在土地承包經(jīng)營權(quán)進行流轉(zhuǎn)的過程中，需要遵循的一項基本原則就是有償?shù)脑瓌t。實行有償流轉(zhuǎn)的依據(jù)在于原承包人在承包期限的剩余期限內(nèi)，將承包的土地作為一種社會保障手段流轉(zhuǎn)給他人而應(yīng)得到的補償?？墒窃谖覈?，土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)大多是無

6、償?shù)幕蚴堑蛢r的，這樣必然會導(dǎo)致農(nóng)民無論是否有穩(wěn)定的非農(nóng)收入來源，都不會放棄自己的土地，也使得兼業(yè)農(nóng)戶與農(nóng)地的分離難上加難，從而進一步限制了農(nóng)村土地的合理利用。在對湖北省通城縣進行農(nóng)村土地調(diào)研的過程中，只有38的農(nóng)民在土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)時是被支付了對價的。3這38的有償流轉(zhuǎn)率顯然在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中是占少數(shù)的，自然難以保障轉(zhuǎn)讓人的合理利益。要改變這種局面也不能一直停留在理論上，應(yīng)及時建立一套高效的土地經(jīng)營模式。    2、流轉(zhuǎn)對象過于局限。目前我國農(nóng)村的土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的對象大多局限于本集體經(jīng)濟組織內(nèi)部的村民，且多為轉(zhuǎn)讓人的親戚和朋友，這樣不利于農(nóng)業(yè)的市場化轉(zhuǎn)變。&#

7、160;   3、流轉(zhuǎn)行為不規(guī)范。由于我國目前的土地承包經(jīng)營權(quán)的小規(guī)模流轉(zhuǎn)占著主導(dǎo)地位，多為親戚朋友之間的流轉(zhuǎn)，這就導(dǎo)致了承包經(jīng)營權(quán)在流轉(zhuǎn)時，大都采取口頭協(xié)議的形式，很少是通過有關(guān)部門簽訂書面流轉(zhuǎn)協(xié)議。由于缺乏必要的監(jiān)督和約束機制，從而成為糾紛發(fā)生的誘因，也使得解決糾紛時欠缺可靠的依據(jù)。    三 土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的方式    在目前的農(nóng)村中，存在著轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓、互換、代耕代種、土地托管、租賃、入股、返租倒包、繼承等九種土地流轉(zhuǎn)形式。我認(rèn)為在立法中應(yīng)當(dāng)采取寬松的法定主義。對于已經(jīng)明確規(guī)定的，當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格遵守，而對

8、于法律沒有作出明確規(guī)定的，當(dāng)事人可以自行約定，但約定的內(nèi)容不能法律的基本原理。在物權(quán)法草案的第131條規(guī)定：“土地承包經(jīng)營權(quán)人可以依照法律規(guī)定將土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓等。”此處將轉(zhuǎn)包同出租并列，我認(rèn)為并無必要，相反會造成概念的相互重疊，缺乏周延性。其實，將土地承包經(jīng)營權(quán)有償?shù)剞D(zhuǎn)包給他人的行為，就是一種出租行為。轉(zhuǎn)包與出租的唯一區(qū)別就在于在轉(zhuǎn)包中，土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)發(fā)生在轉(zhuǎn)讓人與集體經(jīng)濟組織以內(nèi)的人員，而在出租中，承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)則發(fā)生在轉(zhuǎn)讓人與集體經(jīng)濟組織以外的人員。之所以出現(xiàn)兩種形式，乃是由于集體經(jīng)濟組織以外的人員不享有承包權(quán)，但是否就由于這一個原因，而引入兩個概念呢？我認(rèn)為

9、只用出租就可以涵蓋轉(zhuǎn)包。原土地承包經(jīng)營權(quán)人可以將土地出租給本集體經(jīng)濟組織以內(nèi)的成員，也可以出租給集體經(jīng)濟組織以外的個人或組織，至于租金的多少，有償或無償，均有雙方自行協(xié)定。    對于土地承包經(jīng)營權(quán)能否設(shè)立抵押，理論界一直存在著較大的爭議，即承包人為融通資金，在其承包的土地上為債權(quán)人設(shè)立抵押權(quán)，一旦承包人到期不能償還債務(wù)，債權(quán)人有權(quán)對該土地上的承包經(jīng)營權(quán)以變賣、拍賣或協(xié)商折價的方式進行處分。它能夠解決土地使用權(quán)人建設(shè)投資不足的問題，加快資金流轉(zhuǎn)速度，但由于在抵押權(quán)實現(xiàn)后土地的使用權(quán)將發(fā)生轉(zhuǎn)移，將會引起十分復(fù)雜的法律后果，所以在立法中應(yīng)當(dāng)謹(jǐn)慎對待。百事通  

10、;   我認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)明確在法律中予以規(guī)定的流轉(zhuǎn)方式為轉(zhuǎn)讓、出租、互換三種。    1、轉(zhuǎn)讓。轉(zhuǎn)讓是承包人將自己所承包的土地全部或部分轉(zhuǎn)讓給第三方經(jīng)營，原承包人與集體經(jīng)濟組織的承包關(guān)系全部或部分終止，由第三方繼續(xù)向集體經(jīng)濟組織履行承包合同的流轉(zhuǎn)方式。    對于法律是否應(yīng)當(dāng)允許轉(zhuǎn)讓，學(xué)術(shù)界有兩種不同的觀點：一種認(rèn)為可以轉(zhuǎn)讓，一種認(rèn)為不能轉(zhuǎn)讓。后者的主要理由是如果允許土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓，勢必重演歷史上農(nóng)村兩極分化，出現(xiàn)大批無地少地農(nóng)民的社會問題。4我認(rèn)為立法應(yīng)采取前一種觀點。首先，隨著農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展，土地的社會保障功能

11、也隨之減弱，在沿海發(fā)達地區(qū)及一些第一、二產(chǎn)業(yè)發(fā)達的地區(qū)，已經(jīng)出現(xiàn)了土地?zé)o償轉(zhuǎn)包，甚至一些地方出現(xiàn)了“倒貼皮”的現(xiàn)象，農(nóng)村的貧富差距主要發(fā)生在從事第二、三產(chǎn)業(yè)的農(nóng)民與固守土地的農(nóng)民之間；其次，農(nóng)民作為一個理性經(jīng)濟人，能夠?qū)で笞陨砝孀畲蠡?，?dāng)然會通過趨利弊害的原則來對其面臨的一切機會和目標(biāo)及實現(xiàn)目標(biāo)的手段來進行優(yōu)化選擇。5再次，隨著市場經(jīng)濟和社會保障制度的建成，農(nóng)民與土地的關(guān)系也愈顯松散，農(nóng)民完全依靠土地的現(xiàn)象也越來越少，況且我國的經(jīng)濟發(fā)展勢態(tài)也比較樂觀，農(nóng)民大規(guī)模的逆轉(zhuǎn)現(xiàn)象也極少可能發(fā)生。若限制土地承包經(jīng)營權(quán)的轉(zhuǎn)讓，對土地的流轉(zhuǎn)制度的建構(gòu)無疑是個絆腳石。    對

12、于發(fā)包人在土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)過程中的地位，也存在著兩種不同的看法。有一部分學(xué)者認(rèn)為承包人在轉(zhuǎn)讓其土地承包經(jīng)營權(quán)時，應(yīng)當(dāng)征得發(fā)包人的同意。另一部分學(xué)者則認(rèn)為轉(zhuǎn)讓承包經(jīng)營權(quán)時，應(yīng)給予承包人充分的自由，無需征得發(fā)包人的同意。在物權(quán)法草案中認(rèn)可了前一種意見，草案第132條規(guī)定：“將土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓的，應(yīng)當(dāng)符合法律規(guī)定并經(jīng)發(fā)包人同意；將土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)包、出租、互換等，應(yīng)當(dāng)報發(fā)包人備案?！蔽艺J(rèn)為，承包人在轉(zhuǎn)讓其土地承包經(jīng)營權(quán)時，無需經(jīng)過發(fā)包人同意。農(nóng)村土地承包法中第41條規(guī)定：“承包方有穩(wěn)定的非農(nóng)職業(yè)或者有穩(wěn)定的收入來源的，經(jīng)發(fā)包方同意，可以將全部或者部分土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓給其他從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的農(nóng)戶

13、，由該農(nóng)戶同發(fā)包方確立新的承包關(guān)系，原承包方與發(fā)包方在該土地上的承包關(guān)系即行終止。”顯然，在立法中之所以規(guī)定農(nóng)戶在轉(zhuǎn)讓承包經(jīng)營權(quán)時需經(jīng)發(fā)包方同意，是考慮到農(nóng)戶會喪失其賴以生存的基礎(chǔ)，故須由發(fā)包方對其生活前途進行審查后，再作出是否予以批準(zhǔn)的決定。這種作法的初衷是好的，但卻忽視了農(nóng)民作為理性經(jīng)濟人角色的一面，相反，這種做法在某種意義上是對農(nóng)民權(quán)益的不當(dāng)干涉。再者，從土地承包經(jīng)營權(quán)的用益物權(quán)性質(zhì)上看，若規(guī)定承包人處分其用益物權(quán)時，發(fā)包人必須介入，也會影響到土地承包經(jīng)營權(quán)物權(quán)化的體系建構(gòu)。    2、出租。出租是承包人將其承包的土地租給他人（既可以是本集體經(jīng)濟組織以內(nèi)的成

14、員也可以是集體經(jīng)濟組織以外的人員）經(jīng)營，但自己仍保留土地承包經(jīng)營權(quán)人的法律地位，仍與發(fā)包方保持承包合同關(guān)系，承租人根據(jù)同承包經(jīng)營權(quán)人的租賃合同享有權(quán)利，承擔(dān)義務(wù)，不是物權(quán)法上的主體。出租主要適用于承包經(jīng)營權(quán)人暫時脫離或無力進行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營，但又不想放棄其土地承包經(jīng)營權(quán)的情況。承租雙方可以對租金、期限、權(quán)利義務(wù)等進行協(xié)商。由于其有較大的靈活性，在農(nóng)村的土地流轉(zhuǎn)中占有比較大的比例。    3、互換?；Q是指為方便農(nóng)戶耕種與集體管理，或發(fā)展專業(yè)生產(chǎn)，農(nóng)戶之間對屬于同一集體經(jīng)濟組織的承包土地經(jīng)營權(quán)進行的交換。6互換同轉(zhuǎn)讓相類似，實際上是一種相互轉(zhuǎn)讓，但與轉(zhuǎn)讓不同的是，農(nóng)戶

15、進行土地承包經(jīng)營權(quán)互換時，各承包人不解除與集體經(jīng)濟組織的合同關(guān)系，仍然按照各自原來的承包合同分別向原發(fā)包方履行義務(wù)?；Q作為集體內(nèi)部土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的方式，不僅成本低，交易便捷，且方便土地經(jīng)營，更為建立統(tǒng)一規(guī)劃的土地經(jīng)營區(qū)起到了舉足輕重的作用。    四 完善土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的措施    1、通過對受讓人主體資格的界定進行規(guī)范。首先，受讓人必須是具有從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營自然人或其他組織。只有具有從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的人才能根據(jù)市場的變化而適時地進行土地勞作，才能保護和合理利用土地資源，不會對農(nóng)業(yè)帶來永久性的損害。其次，受讓人承包的土地的土

16、地數(shù)量也需要受到限制。這主要是為了防止土地兼并，導(dǎo)致農(nóng)村土地的壟斷經(jīng)營。若對受讓人受讓的土地數(shù)量不加限制，受讓人會利用其經(jīng)濟優(yōu)勢壟斷土地，造成一部分貧苦農(nóng)民失去經(jīng)營土地的機會，從而導(dǎo)致貧富差距的擴大，也不利于實現(xiàn)農(nóng)民的共同富裕。    2、規(guī)范流轉(zhuǎn)程序。土地流轉(zhuǎn)雙方需在平等互利的基礎(chǔ)上簽訂書面土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)合同，以明確各自的權(quán)利和義務(wù)。此外還應(yīng)依法向政府主管部門申請產(chǎn)權(quán)變更登記，需要公證的，可到政府公證部門辦理公證手續(xù)，以利于保護合同雙方當(dāng)事人的合法利益。土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)期滿，無論是否延期，有關(guān)農(nóng)戶都應(yīng)及時向集體經(jīng)濟組織進行匯報，以利于集體經(jīng)濟組織對所屬農(nóng)用

17、地的正常管理。基層政府在管理上應(yīng)簡化程序，規(guī)范收費，以免加重農(nóng)民的負擔(dān)。    3、法律應(yīng)明確規(guī)定流轉(zhuǎn)不得改變土地的農(nóng)業(yè)用途。我國的耕地總體質(zhì)量差，生產(chǎn)水平低，耕地退化嚴(yán)重，耕地后備資源不足。針對這一系列問題，國家的多部法律都有耕地保護的規(guī)定，如農(nóng)村土地承包法關(guān)于土地流轉(zhuǎn)的章節(jié)中第33條第1款第3項規(guī)定：“不得改變土地所有權(quán)的性質(zhì)和土地的農(nóng)業(yè)用途。”而物權(quán)法草案中卻沒有規(guī)定此種限制，我認(rèn)為土地的流轉(zhuǎn)必須強調(diào)這一點。在一般情況下，受讓人不得改變承包土地的農(nóng)業(yè)用途，違反此項規(guī)定者，應(yīng)由集體經(jīng)濟組織進行行政處罰。    4、以市場機制實現(xiàn)土

18、地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)。通過市場實現(xiàn)土地的流轉(zhuǎn)，使土地在農(nóng)戶之間有償轉(zhuǎn)讓和等價交換，有利于土地的合理流動和資源的充分利用，也能減少土地流轉(zhuǎn)過程中的行政色彩，使欲以權(quán)謀私的少數(shù)人員無機可趁。通過市場機制，使農(nóng)戶通過自由協(xié)商來實現(xiàn)對農(nóng)地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，也正體現(xiàn)了土地流轉(zhuǎn)中的平等、自愿、有償?shù)脑瓌t。    要完善土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)制度，更要建立一個公平、穩(wěn)定的大環(huán)境，加快稅費改革，建立完善的農(nóng)村社會保障制度，會切實保障農(nóng)民充分享有自己的權(quán)利，從而也能更好地實現(xiàn)土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)。    參考文獻    1李明秋 王寶山：中國農(nóng)村土地制度創(chuàng)新及農(nóng)地使用權(quán)流轉(zhuǎn)機制研究，北京，中國大地出版社2004年版，第284頁。    2王