試論集體土地所有權(quán)主體的完善

1、試論集體土地所有權(quán)主體的完善 06-11-10 14:59:00 作者：于錦朝編輯：studa20摘要農(nóng)村土地集體所有制的創(chuàng)建是對土地國家所有和農(nóng)民個人私有的一種折衷，但這種設(shè)計的一個重要假設(shè)便是“農(nóng)村集體”能夠成其為一個完備而堅定的主體，但實踐證明這種假設(shè)不能夠成立，我國農(nóng)村土地制度改革必須納入到物權(quán)化的軌道上來，而且要在期限上還原農(nóng)村土地的本來價值。本文通過對我國對農(nóng)村土地集體所有權(quán)立法現(xiàn)狀及農(nóng)村現(xiàn)實的分析，從而以期確立和完善農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的主體的法律地位，使其納入物權(quán)立法體系中來，更好的保護(hù)農(nóng)民利益和實現(xiàn)土地效益最大化。 關(guān)鍵詞農(nóng)村土地 集體土地所有權(quán) 集體經(jīng)濟(jì)組織 “集體”是由特定成

2、員依據(jù)某種原則組成的相對穩(wěn)定的團(tuán)體，集體所有權(quán)是由這種團(tuán)體整體對財產(chǎn)享有的全面支配權(quán)。我國現(xiàn)行農(nóng)村土地集體所有權(quán)中，由于“集 體”這一概念的高度抽象性和模糊性而在現(xiàn)實中找不到對應(yīng)的載體，以及其標(biāo)志性權(quán)能被國家控在手中和大部分權(quán)能實際上是由少數(shù)農(nóng)村干部在行使，導(dǎo)致其主體事實上的不存在，即主體虛位，這是我國農(nóng)村中出現(xiàn)大量侵犯農(nóng)地現(xiàn)實使用人利益現(xiàn)象的根本原因。 一、我國農(nóng)村集體土地所有權(quán)虛置主要原因： （一）農(nóng)村集體土地所有權(quán)性質(zhì)模糊 集體土地所有權(quán)的性質(zhì)是在我國農(nóng)村改革以后，農(nóng)民的權(quán)利意識被喚醒，要求明確其自身的地位與權(quán)利時才逐漸為學(xué)術(shù)界和學(xué)者所關(guān)注。但是，對集體土地所有權(quán)性質(zhì)的認(rèn)識，學(xué)術(shù)界是仁者

3、見仁，智者見智。其中具有代表性的觀點主要有以下： 其一，集體土地所有權(quán)是一種由“集體經(jīng)濟(jì)組織”享有的單獨所有權(quán)； 其二，集體土地所有權(quán)是一種“總有”，集體成員對集體土地享有占有、使用和收益的權(quán)利，并且依法按平等自愿的原則來行使對集體土地的所有權(quán)； 其三，集體土地所有權(quán)是“個人化與法人化的契合”，集體土地為集體組織法人所有，而集體組織成員對集體土地享有股權(quán)或社員權(quán)1； 其四，從合作制的角度來診釋集體土地所有權(quán)，認(rèn)為集體土地所有權(quán)是以一定的團(tuán)體、組織為主體，通過其組織機構(gòu)形成團(tuán)體、組織成員的集體意志，以共同占有、使用、收益和處分集體土地的權(quán)利2； 其五，否認(rèn)集體土地所有權(quán)存在的實在性，認(rèn)為“農(nóng)民集

4、體所有權(quán)的主體就是一定組織內(nèi)的全體農(nóng)民”3，“農(nóng)民集體”即非個人，也非法人，不是一種獨立的民事法律主體，不能作為一種獨立的法人來享有集體土地所有權(quán)； 其六，有學(xué)者認(rèn)為集體土地所有權(quán)是一定社區(qū)范圍內(nèi)的農(nóng)民共同共有的所有權(quán)形式。4這種所有權(quán)形式既不同于個人所有基礎(chǔ)上的共有，也不同于股份制基礎(chǔ)上的法人所有，而是一種獨立的所有權(quán)形式。“農(nóng)民集體”是一種按章程或規(guī)則行使其財產(chǎn)權(quán)利的組織形式。 我們認(rèn)為，理論界之所以對農(nóng)民集體土地所有權(quán)的性質(zhì)眾說紛紜、莫衷一是，其原因在于學(xué)者們的出發(fā)點不同。如果更多從實際的層面出發(fā)，就會對集體土地所有權(quán)性質(zhì)的客觀性有客觀的認(rèn)識和把我。同時，對集體土地所有權(quán)性質(zhì)認(rèn)識的巨大差

5、距也折射出法律對集體土地所有權(quán)認(rèn)識和界定的模糊與不明晰。從而使得對農(nóng)民集體土地所有權(quán)主體的立法確定也沒有提供更好的學(xué)術(shù)上的參考。從現(xiàn)實角度出發(fā)，筆者認(rèn)為集體土地所有權(quán)應(yīng)定性為是一種“總有”，從而使得該權(quán)利主體更符合其集體的性質(zhì)。 （二）法定權(quán)利主體的多級性 我國憲法、民法通則、土地管理法和農(nóng)業(yè)法都有關(guān)于農(nóng)村集體土地所有權(quán)的規(guī)定。1982年憲法第十條規(guī)定：“農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于集體所有；宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有。 1987年施行的民法通則第七十四條將憲法中的”集體所有“具體規(guī)定為：”集體所有的土地依照法律屬于村農(nóng)民集體所有，由村農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社等

6、農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會經(jīng)營管理。已經(jīng)屬于鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織所有的，可以屬于鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體所有。“1988年修改的土地管理法第八條在民法的基礎(chǔ)上進(jìn)一步規(guī)定：”村農(nóng)民集體所有的土地已經(jīng)分別屬于村內(nèi)兩個以上農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟(jì)組織所有的，可以屬于各該農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)民集體所有?！?1993年的中華人民共和國農(nóng)業(yè)法第十一條也作了與土地管理法相同的規(guī)定。上述這些法律，將農(nóng)村集體土地所有權(quán)規(guī)定為三級制的”農(nóng)民集體所有“。這就是”村農(nóng)民集體所有“、”鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體所有“和”村內(nèi)兩個以上的集體經(jīng)濟(jì)組織中的農(nóng)民集體所有“。也就是說，農(nóng)村集體土地所有權(quán)的法定主體是三個級類的”農(nóng)民集體“。 但現(xiàn)行法律

7、卻沒有明確規(guī)定“農(nóng)民集體”作為土地所有權(quán)主體的構(gòu)成要素和運行原則；沒有明確產(chǎn)權(quán)代表和執(zhí)行主體的界限和地位；沒有解決“農(nóng)民集體”與農(nóng)民個人的利益關(guān)系。 首先，“農(nóng)民集體”不是法律上的“組織”，而是全體農(nóng)民的集合，是一個抽象的、沒有法律人格意義的集合群體。它是傳統(tǒng)公有制理論在政治經(jīng)濟(jì)上的表述，不是法律關(guān)系的主體。 財產(chǎn)所有權(quán)是很重要的法律權(quán)利，其主體必然是法律關(guān)系的主體，應(yīng)該具有法律上的人格意義。也就是說，它應(yīng)該是參與法律關(guān)系享受權(quán)利和承擔(dān)義務(wù)的“人”一一法人或自然人（公民）。法人與自然人都具有法律上的人格，法人是具有民事權(quán)利能力和民事行為能力，依法獨立享有民事權(quán)利和承擔(dān)義務(wù)的組織。從我國現(xiàn)行法律

8、關(guān)于農(nóng)村集體土地所有權(quán)的立法本意和相關(guān)規(guī)定上來分析，“農(nóng)民集體”在概念上與“農(nóng)民集體組織”有著十分明顯的區(qū)別?！稗r(nóng)民集體”不是指鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村或者村以內(nèi)的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、也不是指某級行政組織如鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府或某級自治組織如村民委員會。對于這一點，法律明確規(guī)定由村農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社等農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會經(jīng)營管理屬于村農(nóng)民集體所有的土地就是最好的說明。即農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會都沒有土地所有權(quán)，它們只能經(jīng)營管理屬于“農(nóng)民集體所有”的土地。顯然這是與傳統(tǒng)的社會主義公有制理論相一致的。按照傳統(tǒng)的公有制理論解釋，“農(nóng)民集體所有”是農(nóng)村勞動群眾集體所有制在法律上的表現(xiàn)，指的是屬于一定區(qū)域內(nèi)（鄉(xiāng)、

9、村、村以下）全體農(nóng)民所有，即不歸哪一個組織（生產(chǎn)合作社或村民委員會或村民小組），也不歸農(nóng)民個人。然而，隨著經(jīng)濟(jì)改革的深入，我國相關(guān)的經(jīng)濟(jì)和民事法律的健全和發(fā)展，特別是在進(jìn)行農(nóng)村集體土地的確權(quán)過程中，這種沒有具體組織形態(tài)和法律人格化的“農(nóng)民集體”就會遇到諸如不能行使和保護(hù)自身權(quán)利等情況。為了解決這一問題，經(jīng)濟(jì)理論界和有關(guān)的行政管理部門都力圖明確“農(nóng)民集體”的性質(zhì)。例如1994年12月國家土地管理局地籍管理司在關(guān)于對農(nóng)民集體土地確權(quán)有關(guān)問題的答復(fù)中就指出：“農(nóng)民集體是指鄉(xiāng)農(nóng)民集體、村農(nóng)民集體和村內(nèi)兩個以上農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟(jì)組織，包括由原基本核算單位的生產(chǎn)隊延續(xù)下來的經(jīng)濟(jì)組織?！毙姓?zhí)法部門的這種解釋，在一定的意義上將“農(nóng)民集體”確定為“農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟(jì)組織”。但這與正式的法律表述是不一致的。這種模糊不明確的規(guī)定，導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)實踐中的混亂。在現(xiàn)實中，有些地方是由村民委員會或村民小組等非經(jīng)濟(jì)組織履行土地產(chǎn)權(quán)的職能；有的地方雖然規(guī)定土地由其農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有，可是國家征用土地卻仍需